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1、译者序 这套“PPP与项目融资系列”丛书是我组织金融行业的专业人士与机械工业出版社在翻译引进国外先进金融理念与技术方面 的第二次合作。之前合作翻译的“结构化金融与证券化系列丛书”自2014年第1本书出版以来，已经陆续出版近10本，得到了国 内众多读者的认可，尤其是其中的资产证券化导论REITs：房地产投资信托基金结构化产品和相关信用衍生品等更 是各类电商网站图书畅销榜的常客。 PPP或项目融资，本身可以视为广义的结构化金融的特定形式。我最初的计划是将本书纳入“结构化金融与证券化系列丛 书”中，然而，由于PPP在中国的特殊意义，笔者觉得有必要区别出版，并想在此与读者分享自己一些不够成熟的观点。
2、PPP，英文全称为“Public Private Partnership”，在中国通常称作“政府与社会资本合作”，本书将其翻译为“公私合 作伙伴关系”。自从2014年，中华人民共和国财政部与中华人民共和国国家发展和改革委员会相继颁布了关于推广运用政府 和社会资本合作模式有关问题的通知国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知 等法规对PPP进行规范与推广以来，在各级政府的推动之下，PPP开始成为金融市场的热点，并且有望从2017年起成为中国经济 金融体系中一个非常重要的现象。 对于中国的金融界人士来说，PPP其实并不陌生。有过实际金融实务操作的人们或许早已经了解
3、到，中国政府之前已经在高 速公路、电厂等基础设施或公用事业领域里通过BT（建设移交）或BOT（建设运营移交）等方式与社会资本进行 过很多成功的合作。沪深交易所市场还发行过多单以BT应收款为基础资产的资产证券化产品。BT或BOT，是项目融资技术的应 用，本身就是政府与社会资本合作的具体形式。然而，2012年以来，相关的国家政策对地方政府通过BT方式与社会资本合作进 行了限制。既有限制在先，那么随后大力推广PPP的背景与目的何在？这需要从中国的宏观经济与金融形势的角度来理解。 中国当前宏观经济中的一个重要现象就是固定资产投资与房地产投资占国内生产总值的比例很高，对应的金融形势就是地方 政府及其融资
4、平台的债务规模较大。经济形势与金融形势是一个事物的两面，即中国地方政府通过大规模举债进行基础设施建设 与土地开发，以此拉动经济增长。 从2001年加入世界贸易组织以来，中国的工业化与城市化发展加速，催生了对于基础设施与土地要素的需求。地方政府对 基础设施与土地的有效供给，正好满足这些需求，为中国经济的高速发展做出了巨大的贡献。时至今日，中国已经发展成为世界 第二大经济体。中国的基础设施更是超常发展，在很多领域（如高铁、高速公路、机场等）令许多发达国家相形见绌。基础设施 大规模建设的代价就是地方政府及其融资平台形成了较大规模的负债。这些负债最终需要地方政府以未来的税收与土地出让金来 偿还。在中国
5、已经完成了工业化而且城市化进程开始放缓的情况下，未来税收与土地出让金的增长预计也将放缓。这种形势使得 社会对地方政府及其融资平台的债务可持续性产生了怀疑，从而对地方政府及其融资平台进行进一步的大规模债务融资形成了制 约。 通过PPP，形成政府与社会资本的合作，使得原来由政府举债进行基础设施建设转变为由政府资本与社会资本共同出资成立 项目公司，通过项目融资获得资金进行基础设施建设。通过PPP，地方政府将基础设施从自身的资产负债表上剥离出去，可以实 现去债务杠杆的目标。在某种意义上，这也是结构化金融技术的一种应用。 更进一步而言，PPP的推广，有望从根本上解决中国社会如何高效率地提供有效的基础设施
6、的问题。 当前，中国基础设施的发展远远超过印度和东南亚等发展中国家，甚至超过一些整体经济水平高于中国的发达国家。这种现 象不免让人产生一些疑问。中国的基础设施是否存在建设过度的现象？从经济学的角度考虑，在资源稀缺的情况下，基础设施的 超常发展是否有可能挤压社会原本可用于其他方面的资源，比如，地方政府通过融资平台大规模举债是否会通过提升利率或是占 用信贷额度等方式对社会投资产生挤出效应？ 如何才能提高基础设施供给的有效性？通过引入更加强调成本效益原则的社会资本，形成财务回报对项目投资决策的硬性 约束，这是PPP试图解决的第一个问题。提供基础设施的另一个问题是效率问题，即如何低价高质地提供基础设施
7、。通过引入社 会资本，让各类资本充分竞争，发挥市场优胜劣汰的机制，能够倒逼效率的提升。 然而，理想很美好，现实却不是那么乐观。PPP自大力度推广以来，至今已有两年多，而市场上真正意义上的PPP项目并不 多。与同时期地方融资平台通过债务融资进行的基础设施建设规模相比，PPP项目落地的规模偏小。而且，一些名义上的PPP项 目，通过“明股实债”“隐性兜底”等方式，实质又变成了地方政府或其融资平台的负债。为什么PPP项目这么难以推进？ 从项目融资的角度看，如果仅仅依靠项目建成后产生的现金流来覆盖项目的成本并且为投资提供回报，那么需要确定PPP项 目所提供的产品或服务的价格与需求。由于PPP项目具有回款
8、周期长的特点，在签订合同时，对PPP项目提供的产品或服务进行 定价非常困难。一方面，人们很难获取足够的信息对如此长时间的未来进行预测，从而在当期为未来确定一个具体的固定价格， 因此需要依据未来的形势变化对价格进行相机调整。另一方面，很多PPP项目提供的产品或服务具有区域垄断特征，从而使得 PPP项目运营主体掌握了超常的定价能力，这就需要政府对价格或是资本回报率进行管制。 因此单从金融的角度来看，债务融资这种刚性还款形式的相对完备合同，相比PPP项目相机调价的不完备合同，交易成本更 低从而更容易被市场接受。这说明在中国，将PPP理解为不只是一个金融方式，可能更符合现实且有利于PPP的运用与发展。
9、 在政府资本与社会资本合作的层面，PPP是一个政府治理与市场治理的问题。在PPP项目发起与实施的时候，一方面政府需 要考虑如何形成充分竞争以防止垄断，或是进行适当价格管制，有效引导并且监督社会资本提供适当服务，以避免损害社会福 利，这是一个市场治理的问题。另一方面，社会也要防止社会资本利益受到侵害，或是侵害公众利益的腐败现象。这是一个政府 治理的问题。 PPP项目在融资的层面，则是一个金融治理的问题。去除了政府信用的支持，金融机构需要运用现金流贴现等结构化金融技 术，识别并选择能够满足预期财务回报要求的项目，并且通过订立合同在股东、夹层债务融资提供方、优先级债务融资提供方、 项目建设方等各类主
10、体之间合理分配风险与收益，从而为项目提供融资以完成项目建设并保障项目的持续运营。 PPP项目在持续运营的层面，还面临公司治理的问题。PPP项目在其长达数十年的回报周期中，需要高效率的运营，这涉及 战略、人力资源、管理、财务等各方面的决策与操作。不同股东之间以及股东与管理层之间，需要形成有效的决策制度与管理制 度，以防范大股东侵害小股东利益、管理层职务不当得利等问题。 对于PPP的发展而言，这些众多的问题都有待于解决。而上述很多问题的解决过程，也正是中国特色社会主义市场经济体系 逐步建立与完善的过程。 有趣的是，PPP从无效率到有效率的发展过程，正是市场参与主体获利最大的过程。会计平衡式告诉我们
11、，成本等于收益。 更具体地说是，一个主体的成本，往往体现为另一个主体的收益。由于金融市场的不够成熟，PPP项目在实施过程中，摩擦成本 较高。这些摩擦成本，很多时候正是金融机构的收益。随着越来越多的金融机构和各类社会资本被高额的“摩擦成本”吸引进入 PPP领域，它们之间的竞争将会逐渐提高效率进而降低摩擦成本。 因此，无论是金融机构还是有志于在基础设施或公用事业领域发展的各类主体，通过学习本套系列丛书，迅速了解PPP项目 的运作模式、项目融资的技术以及各类基础设施子行业的市场特征，可以帮助他们抓住在这个既极具挑战又收益可观的高速成长 领域中的各类机会。 本书开篇首先介绍了基础设施融资的基本概念，如
12、基础设施的定义、所用的基本模型及建造环境等。后续的每个章节依次介 绍了基础设施的子部门的行业特点，包括交通部门、通信部门、能源部门、水务与污水处理部门及废物管理部门。接下来的部分 详细介绍了基础设施的融资技术，包括评估基础设施的计分卡、财务模型和为基础设施提供融资的资本市场工具。本书的最后部 分对基础设施建设的未来进行了展望，分析了其中的机遇与风险。 在本书中，我们可以看到，美国基础设施相关的公用事业板块规模巨大，构成了股票市场重要的组成部分。在中国，由于国 情不同，之前基础设施的建设及公用事业公司的运营主要是由政府机构或是政府主导的融资平台公司及国有企业进行，市场化程 度相对较小。社会资本一
13、直希望进入到这一领域，却受制于这种市场格局。PPP的推广有望改变这一格局。政府在将基础设施或 公用事业进行市场化运作的过程中，各类社会资本有望形成自身的专业化定位，而中国的资本市场则可以通过项目融资、资产证 券化、IPO、定向增发、兼并收购等多种方式，参与基础设施的资本化进程，获得巨大的发展机遇。可以预计中国国内可能也将 出现在此书中所描述的大批公用事业领域的大型上市公司和专业聚焦基础设施的另类资产私募基金。 本书由宋光辉、孙世选与丛林共同翻译。由于水平所限，书中有翻译错误或者不当之处，还请读者批评指正。 宋光辉 2017年5月于北京 前言 每个社会都需要通过政治系统对市民的需求做出响应。最初
14、的需求是人身安全和安保，之后拓展到健康、教育和优质生活等 方面。当社会变得越来越富足的时候，需求就会越来越多，并且要求政府给出更多选择来应对债务带来的沉没成本，但是如何决 策却需要经过政府的探讨，才能更好地对资源进行分配，更好地让政府、企业和个人各司其职。在探讨的过程中，基础设施作为 固定投资不变的是人们和环境对它的刚性需求，无论是否涉及安全饮用水、高效的运输、污染控制和公立学校的建设，基础设施 的地位都是不变的核心。 现在由于国家在面临金融危机时期依然要维护和完善基础设施支持系统的情况，基础设施领域的融资话题变得非常引人注 目，虽然面临的问题并不完全一致，比如20世纪70年代的石油禁运和80
15、年代的储蓄信贷机构违约。通过以上的经历，金融体系 和经济体系结合得更加紧密了。 需要探讨的核心问题是从以前的问题中遗留下来的：如果基础设施被看作纯粹的私人物品，并且仅对能够承担得起的人开放 服务，将使得很多人在日常生活中要面临更多的不公平和艰难处境。如果与基础设施有关的服务完全通过税收支持来运行，那么 整个体系就会变得没有效率、会产生资源浪费、会扼杀更多有益的可能性。因此，答案是：中庸之道才是王道，让政府和私人部 门同时参与其中。 基础设施领域的决策从来都不容易，因为社会正在变得越来越复杂。同样，基础设施系统及其价值的衡量也变得更加复杂， 机构的选择和决策也变得复杂和多样化。那些仅有狭窄街道和
16、一个水资源系统的时代已经一去不复返了，现在横跨城市和地区的 基础设施网络系统为社会提供能源、水资源、运输和更多服务。这些系统之间通过网络进行连接，其可靠性会影响到从国防到新 生儿等人类社会的方方面面。 决策遇到的障碍之一是对基础设施的定义比较主观且不明确。在本书中我们将基础设施按照建造环境和与其相关的重要支持 系统（运输、通信、能源、水资源和废物管理）进行清晰的分类。其他必要的系统比如食品、刑事司法、公立医院，也会包含在 其中。本书主要着重说明其中六个分类，这几个分类有一些共同特点且相互联系，但是又相互区别。其中，通信领域和其他几个 分类有所不同，但是与之相关的基础设施设备的位置，通常和其他分
17、类有所联系。 与基础设施细分领域融资相关的细节涉及广泛且对一国来说非常重要，比如房地产泡沫带来的影响、运输领域燃料价格上涨 带来的影响、电力短缺和全球变暖问题、水资源危机、核废物的处置、大量陈旧基础设施和反恐战争等。上述每一项问题都会增 加基础设施领域的成本，并从一方面或几方面影响其价格。本书提及的问题是当今全球面临最热点的问题，比如冰川融化、贫困 带来的困扰、对清洁能源的迫切需求。 基础设施领域的融资规模在一国GDP中占有很大的比重，如果仅考虑基础设施作为基础支持网络的融资规模约占GDP的 10%；如果加上家庭和商业住房，那么融资规模约占GDP的20%。对宏观经济指标的预估方法在本书第11章
18、中有详细的介绍。 由于基础设施的规模庞大、地位重要，因此与之相关的支付渠道和融资渠道自然会引起激烈的争论。这些争论的问题主要集 中于，需要提供哪些基础设施、需要提供多大的规模及谁来为这些设施付款。虽然这些主要集中在政治层面进行讨论，但是问题 的决策权却掌握在基础设施管理机构、公司和监管部门的手中。 本书的第一部分介绍了基础设施的主要细分领域，它们之间是如何组合成一个综合的系统进行运营以及这个综合系统中提供 了哪些投资机遇。第二部分介绍了关于衡量基础设施领域综合指标的计分卡及其组成，还介绍了宏观融资模型，并且解释了相关 的资本结构以及每个细分领域的收入来源。第三部分着重介绍了对当前国家政策的思考
19、，包括对政府和私人部门在金融危机时期 提升基础设施建设的思考。 贯穿全书的还有对政府部门、私人基础设施机构及供应商的介绍，展示了基础设施领域的参与者是如何各司其职的，即私人 参与者是如何在政府主导的基础设施领域进行运营的。 需要强调的是，本书对一些机构和公司的介绍并非出于投资建议的目的，只是为了说明基础设施领域的大型和小型商业机构 在融资策略和地位上的不同。 本书引用资料的来源，在每章中都有清晰注释。其中多数来源在引用时都有标注，但是在其他一些简单数据的引用上（如年 收入），仅简单标记了数据来源为Yahoo Finance，因为这类数据可以从很多公开渠道查询到，同时为了避免文章冗长，不再 特别
20、标注。 附录B列示了本书提及的基础设施领域的公司，可以帮助读者更迅速地了解相关信息。附录C列示了一些简称，可以帮助读 者更好地掌握和理解基础设施领域那些看似神秘的字母简称。 尼尔S.格里格（Neil S.Grigg） 致谢 本书是基于我对基础设施管理的长期兴趣撰写而成，我对这个领域的兴趣和理念已经在科罗拉多州立大学土木工程系的课程 上进行了阐述。以下是我要感谢的个人和机构，谢谢你们给予的帮助，让我不断完善和改进自己的课程并升华出本书的精髓理 念。首先要感谢西点军校的教授，我从1960年美国城市杂志中读到了相关文章，这激发了我对城市和公共工程管理方面的 兴趣。 随后，我要感谢在丹佛大学任教并专注
21、于城市规划和运输领域研究的Ron Hensen教授，使我教授这类课程的种子在心中萌 发。那时，美国正在实施伟大社区的项目，内容包括建设新城和改造战后贫困城市。我的课程从土地开发的主题讲起，说明开发 商如何与正在为基础设施建设融资的城市协商。作为一名咨询师，我曾经在基础设施融资领域进行研究并且在资本和运营预算及 财务方面赢得了好评。与此同时，我也见证了丹佛运输中转系统从通过政府补贴采购三辆小型公交车开始的发展，了解到丹佛的 公交系统曾经由于运输量有限需要通过补贴发展，并且因为空间太小甚至乘客都不愿意支付费用这件事很有趣。 随后让我对基础设施融资领域眼界大开的是北科罗拉多州的建造补贴项目，我在其中
22、负责监管污水处理补贴项目，这个项目 至今为止都是公共工程领域融资规模最大的。我同样也见证了小型城市由于没有税收或收入来源不足而在为基础设施项目融资的 过程中遭遇困境。 20世纪80年代，“基础设施危机”引起了我的注意，我作为美国国家公共工程改进委员会的顾问，参与了由美国本土工程 师协会和美国公共工程协会组织的基础设施政策制定和融资的项目。美国国家公共工程改进委员会是第1版计分卡的发行者。我 也曾作为一名国际基础设施项目顾问参与到发展银行支持的相关项目中。这让我更多地了解了发展中国家在融资方面所面临的两 难困境，因此我在课程中增加了基础设施领域发展银行的主题。之后，我也注意到一些国家有着很好的融
23、资和监管理论，但是由 于当地政治、文化及融资面临的问题等原因，并没有很好地执行下去。 在研究英国如何有效地应对基础设施领域的问题时，我对它们的水资源产业分区强化政策印象深刻。（要感谢Dan Okun， 他作为北卡罗来纳州立大学的教授，点燃了我在相关领域的兴趣。）根据上述计划，英国创办了很多水资源公司，在当时，这个 做法是非常高效的。但是随后，撒切尔政府将这些公司及其他国家所有的公司全部私有化了，我也有幸见证了政府所有和私人所 有两个领域的巨大不同。在去相关部门进行拜访的时候，我注意到他们在非常严谨地计算拥有的资产并且准备上市。 当我于1982年返回科罗拉多州并且重新规划了在基础设施方面的课程时
24、，我成为城市水资源委员会的一员，随后又被任命 为城市运输委员会的成员。这些委员会向市议会提出涉及政策、公共事务融资、街道维修、运输中转项目融资和其他相关政策话 题的建议。那时我开始研究公用事务领域的融资模型、利率、监管项目和金融分析工具。其中一些主题包含在20世纪80年代出 版的两本关于市内水资源系统和基础设施管理的专业书籍中。我注意到从工程管理和财务角度对融资管理的不同之处，在财务方 面并没有很好地对固定资产进行管理。其中一些问题通过政府会计准则委员会于20世纪90年代通过的新准则GASB 34得到了很 好的解决。 我同样也注意到，部分工程师和基础设施管理人员也需要对融资负有责任，但是学校却
25、没有为相关专业的学生开设任何相关 课程。作为一名有责任感的教师，我在基础设施领域的课程中开设了与融资相关的课程，包括公用事务领域的利率、税收、债券 等相关主题。 回顾我在西点军校时经济学教授要求我们阅读华尔街日报和编制股票模拟组合的经历，这都激发了我对经济学和财政学 的终身热爱，并且让我利用华尔街日报作为基础设施课程的辅助工具。通过分享华尔街日报中与基础设施领域相关的内 容能够给课程带来更多价值。 2009年，我开始筹备本书。那时住房和金融危机一发不可收拾，政府也对基础设施领域实施了刺激计划。通过对大萧条经 验和教训的研究，我懂得当前的经济危机就像一个鲜活的实验室，能够让我更好地理解基础设施领
26、域政府部门和私人部门所扮演 的不同角色及其未来的发展。奥巴马政府发行了一系列的凯恩斯主义工具，基础设施成为一揽子计划中最核心的部分。 这就是我的整个写作经历和我的故事，我对在书籍撰写过程中得到的每一份帮助都表示真诚的感谢。同时，我也从John Wiley Lui and Emrath（2008）; and McDonald and Thornton（2008）。 商业和中心城开发 虽然住房和住房金融体系主导了建设环境的经济形势，但商业、工业和政府的设施也驱动了对于基础设施的需求。在19世 纪末和20世纪初，商业开发强调对中心城市的开发，摩天大楼和公共交通等创新决定了城市的形态，并且大多数零售活
27、动发生 在市中心地区。商业贷款为一些建设提供了资金，但有些公司通常提供了它们自己的融资。例如，曼哈顿的克莱斯勒大厦 （Chrysler Building）是由沃尔特克莱斯勒（Walter Chrysler）通过克莱斯勒汽车公司出资的。回收部分投资的策略是出租该 大厦中的办公空间。开发商可以用自己或者公司的钱投机。银行和其他放款机构开始将房地产开发商和承包商视为安全的投资并 提供了导致巨型项目的融资，如洛克菲勒中心（Rockefeller Center）、帝国大厦（Empire State Building）和芝加哥的西尔斯 大厦（Sears Tower）（Real Estate D，2009年
28、）。 当前汽车和公共交通系统开始推动城市的去中心化，并为开发商和商业承包商创造了机会。第二次世界大战结束后，郊区化 和建设购物中心及公路支线重塑了美国城市。这造成许多中心城市的衰退，导致旧的仓库和写字楼陷入失修和废弃不用的状态。 此时一个正在增长的房地产部门是装修、修复和转变用途。通过大型体育场馆振兴市中心是另一种趋势，随着开发商把有关购物 区、商业区振兴和创新的住房的想法带给地方政府，我们看到了更多的公私合营。 购物中心和商场引领和追随了对居住区的开发。如今，对基础设施的需求受到由开发商和地方官员谈判决定的综合土地使用 的驱动。大盒子式的购物中心已经取代了许多老商场，老商场正在努力寻找新的身
29、份，尤其是在2006年开始的房地产崩盘之 后。 随着中心城市的重建，对为商用地产融资的资本的需求可能会增加。例如，在2009年，纽约市一座摩天大楼的开发商们获 得了一笔近13亿美元的贷款以为一座945英尺1的建筑物进行再融资。开发商已经出租了这栋大楼的98%，而且大部分是出租给 美国银行公司（Bank of America Corporation），美国银行与其他4家银行联手提供融资。此次融资将取代在“911”恐怖袭 击之后发行的用来刺激建设的6.5亿美元免税债券。 商用地产将会经历与住宅业所遭遇的至少同样痛苦的转型。例如，在金融危机期间，休闲地产开发商（以及航空公司和旅游 行业）经历了困难时
30、期。例如，在2009年，赌场开发商Fontainebleau LasVegas LLC未能为在拉斯维加斯的一项29亿美元的物 业获得大约8亿美元的建设资金，从而按照破产法申请了第11章破产保护。该公司此前已经针对一组放款机构提起了30亿美元的 诉讼，要求这些放款机构向建筑工人付款并完成该项目。美国银行也在考虑“重组融资”，而开发商希望的是快速解决方案 （ENR.com，2009a）。 西蒙地产集团股份有限公司和通用成长地产 商业开发商和建筑商提供购物中心、办公大楼及其他开发项目以服务城市中的经济和社会需求。西蒙地产集团股份有限公司 （2009年）是美国最大的上市房地产公司，也是一个聚焦于区域商
31、场、经销店和社区/生活中心的房地产投资信托（REIT）。截 至2007年年底，西蒙地产集团股份有限公司拥有168家区域商场、38家高端直销中心、67家社区/生活中心和其他物业、购物中 心或直销中心的所有权，其2008年的收入为38亿美元，总资产为234亿美元，其中190亿美元是物业、厂房及设备（Yahoo Finance，2009年）。 通用成长地产股份有限公司（GGP）是美国第二大的商场所有者/运营商，对在41个州的超过150家区域大型购物中心商场 拥有所有权或管理责任。该公司是由巴克鲍恩家族开创的，该家族1954年投资兴建了它们在艾奥瓦州锡达拉皮兹的第一家购物 中心。在20世纪60年代，该
32、家族开始建造封闭式购物中心，在1970年该家族将其所有资产整合成房地产投资信托基金，即通用 成长地产。房地产投资信托基金是依法于1960年创建的一种商业形式，作为小型投资者参与房地产的一种方式。在2004 年，GGP买下了罗斯公司（Rouse Company），罗斯公司是马里兰州哥伦比亚新城的开发商，也是诸如巴尔的摩的港湾广场等 一些著名购物中心的开发商。近期商场发展方向的转变已经给GGP带来了挑战。作为回应，GGP已经聚焦于新的“大盒子”设 计和网上购物。在2009年，由于在强烈的衰退中缺乏足够的现金流，GGP在债务还本付息上困难重重，并进入了破产程序（通 用成长地产股份有限公司，2009年
33、；Yahoo Finance，2009年）。 学区 尽管商业开发商获得的关注最多，但公共地产开发商和所有者也会对基础设施产生影响，而且在许多情况下它们为基础设施 的付费少于私人开发商。公共建筑物为地方、州和联邦政府拥有。例如，美国大约14 000个学区为日益增长的学龄人口提供了 设施。下面简单介绍下在两个增长较快的学区中基础设施所面临的挑战。在科罗拉多州柯林斯堡，普德学区（2009年）包含大 约25 600名学生。它在2000年发行了价值1.75亿美元的债券并建造了6所学校，其中包括一所综合的现代化新中学。它在它所有 的其他学校中，为活动和媒体中心、教室、剧院、屋顶修理、地板、照明、人行道、走
34、廊“桥”、餐厅、储物柜等设施遵照美 国残疾人法案（Americans with Disabilities Act）进行了维修及/或扩展。除了硬件上的调整，它还为教育升级提供资金，以 便为学校补充计算机、软件、实验室、无线网络升级、教室中的电话、技术装备以及教育电视。 作为一个非常大的学区，芝加哥公立学校（CPS，2009年）服务超过600所学校中的40多万名的学生。它有一个51亿美元 的资本计划。在2008年财政年度，它获得了2.50亿美元的债券收入以装修和修建27所学校。这一学区的融资主要依赖于地方房 产税，该州政府在过去4年中没有对资本融资做出贡献。截至2008年，针对学区的资本投资已达到
35、71亿美元，包括土地、装修和 设备。2008年的重点是对设备进行整修以使其能服务于残疾人。芝加哥公立学校的债务负担为51亿美元。 GSA和军队建设 美国总务管理局（GSA，2009年）管理着数以千计的政府物业。它成立于1949年，目前的年收入为177亿美元，有近12 000名员工，其顶级客户是美国国防部、司法部、国土安全部以及财政部。 军队建设是一项数十亿美元的事业。例如，美国陆军（2009年）2009年财政年度的预算包括150亿美元的军队建设和基地 调整及关闭费用。这项工作的重点是军营、家庭住房、用餐、小教堂、体育健身设施、儿童发育中心、消防站和应急服务、医疗 设施以及杂货商店的基本基础设施
36、。 1 1 英尺=0.3048 米。 未来的城市和基础设施 未来的建设环境将对基础设施有什么要求？城市规划者和未来主义者探索城市地区将如何改变，问题的部分答案在于发展模 式，另一部分答案在于我们对于使用资源和为资源付费以及新技术的出现的选择之间的权衡取舍。这些对基础设施的未来需求的 影响，很可能与未来城市的形态和外观一样大或更大。 未来主义的城市模式已经开始慢慢浮现。城市活动的地点主要是由过去对基础设施的投资决定的（如州际公路系统和能源 网），但变化发生在边缘和重建区。此外，更多人选择远程办公，从城市中解放出来，并利用在信息经济中可获得的分散的工 作，因此将出现开发项目向农村地区的扩散。这些模
37、式说明了城市形态的3个变化：边缘城市、在城市地区开发的加剧以及将人 口分散到农村和小城市区域。在本章的前面介绍了美国预计人口增长最快的州，这些州都出现了这些类型的增长。例如，预计到 2030年，佛罗里达州、加利福尼亚州和得克萨斯州的人口将增长1200万人以上，边缘城市发展、强化和分散将成为适应增长的 机制。亚利桑那州的超过600万的人口增长会遇到类似的模式，但也可能开发整个的新退休社区。就科罗拉多州来说，增长预计 将以已经确立的模式沿着弗兰特山脉扩散，这里将变得更加密集。 没有任何单一的模式可以用来解释所有的增长，它们结合起来推动新的和扩展的基础设施以及对现有系统的更新。如何提供 新的、扩展的
38、或更新的系统，取决于对于资源使用和技术应用的选择，图3-8展示了这些以及人口、经济和技术方面的变化的驱 动力。 图3-8 未来基础设施的需求和选择 图3-8显示了服务建设环境及其住宅、商用和工业的土地用途的5个基础设施部门。建设环境对人口、经济和技术的驱动力 做出反应而发生改变，并创造对于基础设施的不断变化的需求。基础设施如何反应取决于不同的产业形态和权衡取舍的选择，如 交通运输中的交通方式划分、在电信上的权衡取舍（例如有线与无线的区分）、水的储存和分布以及废物回收和再利用。对未来 基础设施的需求的底线是：你不会看到对如人行道和埋设管道等物料的需求的单纯线性增长，这些需求将取决于该图中所示的所
39、 有力量。 建设环境将继续适应新的力量，比如金融危机、气候变化和能源成本。信息技术已经加速了去中心化的趋势，今天对可再生 能源、使建筑物离网以及更高的安全性的推动将带来新的变化。对绿色建筑的兴趣将创造出对新型建筑物和土地用途以及翻新旧 有建筑物的需求。绿色建筑也将成为建筑转型的驱动力，与影响5种基础设施类别的转型力量并驾齐驱。对这些力量的总结显示 了环保主义、经济、能效、资源节约、回收和再利用以及不断变化的社会选择的强大力量： 在金融领域，房地产泡沫破灭导致的变化最终将如何尚无定论。没有人知道住房价格和新屋开工复苏要花费多长时间，必须 在未来新融资机制的形态成为已知之前解决放款机构的弱点。 第
40、4章 交通部门 从投资和支出来度量，交通业是最大且最多样化的公共基础设施部门。交通业在生活中的重要性（从日常商业到为战争做准 备）是不容置疑的。 本章将阐明交通业的整体结构、财务框架以及相关问题。由于交通行业的混合性质，交通基础设施的融资机制是多样化的。 然而，交通业的3个组成部分（公共基础设施、公共/私人服务以及私人车辆）提供了对融资体系进行分类的方式。本章提供了有 关基础设施和服务的主要类别的详情，其中包括道路、机场、港口和水道、轨道、公共交通以及管道。每个子部门有自己的财务 结构，这些都会分别介绍。本章也讨论了交通的共同要素和跨领域的主题。 公共交通系统 公共交通包括多种方式，主要是市内
41、公共汽车和铁路。通勤铁路是公共交通的一种形式，但随着距离的增加，它成为城际客 运铁路。然而，除了美铁，美国现在几乎没有多少城际客运铁路。这现象似乎有望改变，因为一些基于州的系统正处于规划阶 段。 公共交通是一项必不可少的服务，而且随着汽车出行成本的上升和石油供应面临的压力，情况将变得更加严峻。当下面临的 挑战是为公共交通提供资金，因为几乎在每一种情形下它的成本都超过了收入。然而，为了满足人口的经济和社会需求，公交系 统必须维持下去。 公共交通涉及各种方式的多样化集合。大多数的公交出行是乘坐公交车（近60%），然后是重轨（近30%），其余则选择其 他出行方式。渡船、辅助客运系统、中型客运共乘、穿
42、梭巴士甚至出租车，也可被视为公交服务。除了固定路线的公交，还有灵 活及辅助的客运系统以满足多种需求，包括穿梭巴士、拨号叫车服务、出租车和其他安排。其中许多是由州公用事业委员会监 管，并被授予某些服务的牌照，以作为服从费率监管的交换。例如，Veolia的Super Shuttle International运营从科罗拉多州柯 林斯堡到丹佛国际机场的往返班车，在2009年，另一家申请人申请服务同一条线路的牌照被拒绝。 鉴于这种方式上的多样性，公交部门的特征不容易描述，尽管其数据很容易从政府交通统计中获得。 对公交的使用程度在20世纪早期比现在高。随着道路网的改善和汽车使用的增长，现在对公交的使用出
43、现大幅下降。在过 去的几十年里，公交乘客流量一直稳步增长，并在2007年增长到100亿次出行（美国公共交通协会，2009年）。开始于2007年 的金融危机使得乘客流量增长了5%以上，这是25年中的最大涨幅。时间将会证明这些增长能否持续。 与道路行驶相比，公交是一个小得多的部门。若要比较公交和道路行驶，就必须考虑汽车、卡车和辅助设施的全部经营费 用，甚至包括服务站和维修店。这占国内生产总值（GDP）很大一块份额，并使得公交支出相形见绌。不过，2006年公交仍然 是一个价值超过450亿美元的行业。其中资本支出是133亿美元，运营费用是320亿美元，从而反映出公交系统非常强调设备的 运行。乘客支付了
44、总额的33%，地方和州政府支付了44%，联邦政府支付了略低于8%。余下15%的收入来自税收、广告、利息 及其他类别（见图4-4）（美国联邦公路管理局，2009a）。 公交投资需求也在美国运输部状况和表现报告中报告。对于20052024年，在维持情境下所需要的年均投资是158亿 美元，在改善情境下是218亿美元。大部分需求是在人口超过100万的大城市（美国联邦公路管理局，2009c）。在2008年对于 资本和运营的联邦拨款仅有95亿美元，显示对于公交系统来说推迟维护的情况在增加。 图4-4 公交的融资分布 不同的公交系统各不相同，从非常大的（如在纽约和芝加哥的）到许多较小的系统（如在科罗拉多州柯
45、林斯堡的Transfort 系统）。按行程排名，美国5家最大的公交机构分别是纽约大都会交通管理局（MTA New York City）公交；芝加哥公交管理局 （Chicago Transit Authority）；洛杉矶郡大都会交通管理局（Los Angeles County Metropolitan Transportation Authority）；华盛顿都会区交通管理局（Washington Metropolitan Area Transportation Aut-ho-rity）以及马萨诸塞州海 湾大都会交通管理局（Massachusetts Bay Metrop-olitan Tra
46、nsportation Authority）。在2006年美国的所有行程中，它们 占据了大约45%。前25名中的其余主要是大城市的系统，包括在纽约地区的另外5个系统，包括了通勤铁路以及市内出行的公 交。 公交面临的具挑战性的问题来自财政和社会政治方面。公交既服务于经济目的，也服务于社会目的，为此公交获得补贴。从 集体的角度来看公交是有效率的，但是公交并不总是最方便的个人选择。例如，当20世纪70年代公交系统在科罗拉多州柯林斯 堡开始运营时，它最初有3辆小型公交车，这些车是用联邦补助资金购买的。大多数时候这些公交车的运营是轻负载的，引起许 多市民抱怨，认为太过浪费。但是，该市坚持下来了，并已经建
47、立了一个固定的路线系统，目前服务的人口比例比当时高出很 多。该系统仍然需要从普通基金获得补贴，它仍然有它的批评者，批评者们把轻负载看作浪费钱的指标。有关公交的社会必要性 以及为何必须维持一个可行的系统作为对汽车的替代品的论据并没有确定的说法。尽管在如纽约市等依赖公交的城市，人们对于 这种两难困境感触不是太深，但在许多较小和较为分散的社区，人们有这样的感觉。 由于对劳动力的依赖，公交系统也面临挑战。出于这个原因，公交系统容易受到罢工的打击。2005年的纽约地铁罢工显示 出垄断公交容易受到劳工罢工的打击。Gelinas（2005年）解释了Jamaica Buses Incorporated和Tri
48、boro Coach Corporation 的工会成员是如何罢工的。这给许多纽约人造成不便，并引发了纽约市公交总罢工。交通工人工会的理由是，Jamaica和 Triboro将要在2006年并入大都会交通管理局（MTA），工人可以罢工而不违背相关的州法律。纽约有7条私人公交线路（持有 有补贴的垄断特许经营权），但纽约市长迈克尔布隆伯格（Michael Bloomberg）开始购买它们的资产，并将把它们并入大都 会交通管理局。英国伦敦也出现过造成严重后果的地铁罢工，如在2009年由铁路、海运及交通工会（Rail，Maritime and Transport Union）举行的罢工使系统关闭了48
49、小时。 公交也面临着安全问题，马德里和伦敦的爆炸事件以及东京地铁神经毒气袭击凸显了这一点。“911”恐怖袭击破坏了纽约 地铁系统的一部分，此后纽约重轨使用的增长有所下降。 当一个城市拥有没有许多小汽车从而缺乏选择权的区域时，公交发挥的作用最大。但是公交面临接受程度、融资和运营的障 碍。新技术（如快速公交和轻轨）给人们带来了更大的方便性和移动性的希望。另外还存在有效的公交服务的模型。例如，在伦 敦，政府规划公交路线和票价并邀请相关方对在35年的时期以固定的补贴提供该服务进行投标。伦敦以这种方式将其公交服 务发包了20年，在头10年中将其成本最高削减了一半（Gelinas，2005年）。 对公交的投资的争议还在继续。有人坚定地主张低收入的人们需要公共交通，而反驳的观点则称公共交通造成了贫困的城市 化。Glaeser等人（2008年）的研究显示，对土地的需求和对郊区生活的偏好说明了，因为可以获得公交服务，穷人是如何被塞 进城市地区的。尽管这些研究结果并不是决定性的，但确实显示出出行方式是塑造城市的重要因素。 公交系统似乎在改善，即使在洛杉矶和丹佛这样的已经实施了轻轨系统的城市。丹佛现在正在考虑建设重轨，其中包括一条 通往丹佛国际机场的线路。如果公众变得对汽车不再抱有幻