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1、村民自治发展面临的矛盾与问题卢福营摘 要 村民自治是中国特色社会主义农村基层民主制度。在村民自治发展进程中，形成了日益扩大的民主参与需求与制度供给不足、不断增长的民主发展需求与相对滞后的民主发展环境之间的矛盾。在村民自治实际运作中，园村干部素质低、村民自治制度不完善，以及“乡政”与“村治”互动中的困境等因素，出现了种种治理难题。随着农村经济社会的变迁，现阶段的村民自治正面临着农村社会异质化、村庄“分枝化”以及农村公共服务发展等新情况的挑战。关键词 村民自治 农村发展 矛盾 问题厂llI一实行村民自治制度，其实质就是实现乡村治理的民主化，将村庄治理的权力归还村民群众。推行村民自治以来，中国农村基
2、层民主政治的进展相当迅速。但是，在现阶段村民自治发展中，也形成了一系列突出矛盾。(一)日益扩大的民主参与需求与制度供给不足之间的矛盾“民主化必须与制度化相匹配。中国农村村民自治是一种制度化的民主形式，即村民自治的主体、内容、组织形式和运作，都是根据国家相关法律制度安排的，体现着国家意志”。在现阶段村民自治实践中，随着利益诉求日益强烈，村民的民主参与日益扩大，法律制度建设却相对滞后，不能有效地将民众的参与纳入制度化、法治化轨道，主要表现为：1已有村民自治制度执行不力。中华人民共和国村民委员会组织法从试行到正式实施已有二十多年，各级地方政府也制定了一系列相应法规。但是，在村民自治过程中仍然存在着种
3、种不依法治村的现象，致使已有的村民自治制度得不到有力的贯彻执行。62 天津社会科学2009年第6期2村民自治运行制度不健全。随着改革的深入和经济社会的迅速发展，农村改革发展面临着一系列新情况、新现象、新因素，而相关的村民自治制度建设显得滞后，致使部分村民自治行为难以寻找到充分的制度依据，导致了一些无法可依的情况。村民自治的无法可依，还表现在缺乏可行的程序性规定。从一定意义上说，民主的精髓在于有一套严格、公认和可操作的程序。由于法律过于刚性，而与法律相配套的程序又不健全，导致实践中操作困难。3村民自治的奖惩、救济制度不完善。任何一项完整、理想的制度都应该由两部分构成：一为规范性制度安排，二为惩戒
4、程序性制度安排，必须是行为模式与制裁手段的统一。现行村民自治制度明显呈现出两部分的分离，行为模式与制裁手段的脱节。特别是在制度建构中只规定村级组织、村干部应该徐勇：中国农村村民自治，华中师范大学出版社1997年版，第4页。 粱开金、贺雪峰：村级组织制度安排与创新红旗出版社1999年版。第221223页。万方数据做什么，而没有明确地规定做或不做什么将受到何种奖励或惩罚。对公共权力组织及村干部的行为过错，缺少责任追究和罪错惩罚的具体规定。此外，现行的村民自治制度未能对村民自治权利保护和救济做出必要的制度安排。面对村民自治进程中的大量违法、违规事件，缺乏司法救济的渠道和机制，由此造成近年来村民上访和
5、抗争事件频发，构成社会发展中一个重要的不稳定因素。(二)不断增长的民主发展需求与相对滞后的民主发展环境之间的矛盾村民自治推动的农村基层民主总是在特定的环境中运作的。改革开放以来，国家不断出台相关法律和政策，旨在推动农村基层民主化和村民自治的进程，广大农民群众的民主积极性和民主素质明显增强，民主发展需求不断提升。但是，当前农村社会发展中存在的种种不利于农村基层民主发展的环境因素，严重影响了村民自治的发展进程，形成了种种矛盾与冲突。较为突出的是：1日益强烈的民主要求与传统治理方式之间的矛盾。随着经济社会发展以及村民自治的推进，村民群众的民主要求日益增强，希望有更多的参与权、知情权、监督权。但是，传
6、统的治理体制和治理方式仍然对乡村治理实践有着深刻影响。在以权力高度集中为特点的传统乡村治理方式下，管理者习惯于一个人说了算、少数人拍板、垂直型命令、强制性执行。这种治理体制和方式在新的形势下很容易扭曲政府与村民的关系，激化干群矛盾。我们应当理性地承认，在相当一部分农村地区，目前的村民自治主要地停留在村委会民主选举的环节，后选举阶段的民主决策、民主管理、民主监督基本上处于虚置状态。因此，在村民自治实践中，出现了“选举时热热闹闹，选举后冷冷清清”的现象，构成了一种独特的“选举参与型”治理模式。2日益增长的民主参与要求与村民民主素质较低的矛盾。民主是目的与手段的统一，民主作为目的是村民群众向往和追求
7、的。但是，要达到这一目的，却需要村民群众能够运用民主，以民主的方式和手段达到民主的目的。在现阶段中国农村一方面是长期压抑的民主参与热情极大迸发，村民群众特别是村庄精英希望通过积极的民主参与表达自己的利益诉求。但与民主参与热情相比，村民群众的民主素质相对较低，还不习惯于按民主程序行使民主权利，遵守共同制定的规则。诸如自己表决同意的事，一旦涉及个人利益、人情等因素，可以随意推翻；民主选举时没有投某村干部的票，可以理直气壮地不服从其管理；村干部选举中，贿选和暴力等因素的不断介入，等等。当前农村中较普遍地存在着的类似现象，反映出村民群众的民主素质还处在较低层面，不同程度地造成了村民自治运作过程中的非民
8、主和失序。3日益扩展的民主工作与政府支持相对薄弱的矛盾。村民自治追求的农村基层治理民主化是政府主动推动的结果。无论是村民自治制度安排，还是农村基层民主的实际运作，都要求政府部门的有力支持，特别是担当起指导职责。然而，从现阶段农村的实践来看，政府对村级民主管理的指导和支持显得较为薄弱，与村民自治过程中日益扩展的民主工作内容和要求不相适应。主要体现在：第一，政府的指导力量薄弱。村民自治涉及全体村民和全部村务，工作内容多、范围广、种类杂，需要地方政府配备相当的人力来组织和指导。但是，各地党委组织部门和政府民政部门并没有把指导村民自治的工作放到重要地位，专职工作人员极少。相关的政府工作人员也没有经过专
9、门培训，缺乏指导村民自治的基本素质。第二，政府的工作协调机制不足。由于村民自治和农村基层民主建设具有很强的综合性和系统性，涉及多个政府部门与群众团体组织，往往需要党委、政府统一协调才能取得积极效果。但是，在现行政府组织体制中，缺乏协调各个相关部门工作的机构和机制。与村民自治工作相关的部门各自为政、单独推动，力量有限。第三，财力保障不到位。无论是开展村民自治活动，还是办理村庄公共事务，都需要一定的财力保障。然而，各地政府用于指导村民自治、组织农村基层民主建设所需要的经费都缺乏法定来源和保障，依地方党委政府是否重视而定。特别是地方财政薄弱的地区，财力制约已经成为影响村民自治发展的一个重要因素。彭勃
10、：乡村治理国家介入与体制选择，中国社会出版社2002年版第239z65页。政治发展与政治文明研究63万方数据广I二I1一以村民自治为核心的现行乡村治理制度，是政府及有关部门根据当初农村社会实际和乡村善治的追求而做的一种理想安排，难免存在一些不够完善或不适应具体的村庄治理环境的情况，以至在村民自治实践中出现种种问题。(一)村干部素质低导致的治理问题村干部的素质状况直接关系到乡村治理能否实现有效、有序运作。正因如此，国家在设计和推动村民自治时，把民主选举村委会放在了首位。目的是要借助于民主选举将村民群众“信得过”的村庄能人和精英推上村级领导岗位，在村民认同的基础上，形成村干部的权威，从而使村干部能
11、够更好地带领群众有效地开展自我管理、自我服务、自我教育，实现自我发展，达到乡村社会的良治。然而，为了保证村庄领头人的政治素质和治理能力，各级政府在农村干部管理制度的设计上，力求保证村支书的“一把手”地位，并在村主职干部特别是村支记的选拨、任用、考核等方面保留了乡镇的介人权。这一做法一定程度上促使了村主职干部特别是村支书的只对“上”负责，较少考虑村情民意、开展村民自治活动，从而有可能造成失去民众的认同和支持而缺损“合法性”基础。从村民自治的角度考察村干部的素质，大致包括三个方面：一是治理态度，即村干部对村民自治的看法和开展村民自治的态度。治理态度决定了村干部愿不愿意带领村民群众开展自治活动，是否
12、积极、主动地推动村民的自我管理、自我服务、自我教育。二是治理知识，即对村民自治的认识水平。治理知识决定了村干部能不能开展村民自治活动，能否合理、合法地行使村民群众赋予的治村权力。三是治理技能，即实施村民自治的技巧和策略等。治理技能决定了村干部是否善于有效地开展村民自治，发展村庄经济，提供公共服务等。根据调查，在村民自治实际运作过程中，相当部分村干部的素质状况堪忧，造成了村民自治达不到理想结果。具体来说，主要存在以下问题：1态度消极，不作为。一些村干部思想观念陈旧，缺乏进取和创新精神，依然存在着传统体制下形成的“等、靠、要”思想，开展村民自治的主动性不够。一些经济能人型村干部既想当村干部，又不愿
13、牺牲64 天津社会科学2009年第6期自己的企业经营；只要当村干部的名，不愿做村干部的事，治村精力不到位等问题较为明显。还有一些村干部较多地考虑自身的利益，由于村干部政治上出路狭窄、经济待遇偏低、责权利不相称等因素，开展村务管理的积极性不高。2知识偏低，无作为。一些村干部文化程度偏低，治理知识缺乏，对村民自治制度和现行农村政策认识不清，在村民自治运作中无所作为或胡乱作为。主要表现为：一是因缺乏相关知识而不能自主地开展村民自治活动和新农村建设，始终停留在政府叫干什么就干什么的简单服从状态。二是因不懂相关法律制度和治理知识而胡作非为。一些村干部村务决策主观随意，处理矛盾纠纷不公正，日常工作中不按章
14、办事。个别干部甚至侵犯集体和群众利益，以权谋私，为政不廉。3技能缺乏，难作为。一些村干部理解、运用政策的水平低，沟通、协调能力弱，组织、管理技能差，创新、改革意识淡，缺乏集中民智、凝聚民心、激发民力的技能，难以有效地开展村民自治活动，提供有效的公共服务，促进村庄经济社会的发展。值得注意的是，近年来，一些新兴经济精英主政村庄治理后，把自己在办厂、经商中积累的成功经验简单地移植到村庄管理中，不考虑厂务与村务、职工与村民的区别，因管理方式上的路径依赖而导致村务管理的失误。(二)农村组织制度不完善带来的治理难题组织是村民开展自治活动的依托。村民自治的有序开展和有效实施，需要有一套合理的组织制度，既要充
15、分发挥村党组织的领导核心作用，又要有效行使村民委员会的自治功能，还要保证村级其他组织和村民群众正常参与村庄治理。然而，由于现行农村组织制度还不够完善，形成了村民自治实际运作的一系列难题。1村级领导体制不顺，村级组织关系协调难。现行村民自治制度对村委会、村支委等村级组织的责权规定过于抽象，职责重叠，权力交叉，缺乏操作性，致使实际运作过程中两个村级组织分别从自身的意愿和利益出发，各自援引有利的制度依据，开展 Max web，EcD月。优y删d Socie臼，v011，University of Califor-nia Press，1978，p80万方数据村治活动，造成矛盾和冲突。村支委与村委会之间
16、的冲突，逐渐成为村民自治制度背景下乡村治理最棘手的难题之一。目前，农村中出现了不少村“两委”关系不协调，特别是村支书与村主任不和甚至对抗的村庄。据中组部党建研究所课题组2001年在新疆、辽宁、山西、陕西、山东等8个省(自治区)所做的村“两委”关系专题调研。村“两委”关系相互协调、基本协调、不协调的村的比例大约为5 t 3：2。在实践中，一些村委会干部认为自己是全村村民选举出来的，而党支部委员只是从几名党员中选举产生的，片面强调要对村民负责，以“自治”为借口，不服从党支部的领导，甚至与党支部闹对立。相反，一些村支委干部，片面强调党在农村和村民自治中的领导作用，沿用传统的农村管理方式，不仅行使政治
17、领导权，更多地行使村务管理权。因领导权和管理权不分离，党组织包揽一切村级事务，由此引发了村级组织间的矛盾和冲突。2村庄组织制度不系统，配套组织作用发挥难。村庄组织建设是一个配套联动的系统工程，需要建构一套层次分明、权限明确、分工协调的组织体系。从实践看，由于农村组织制度不系统、不完善，加之地方政府在村级组织建设中片面强调村“两委”建设，忽视了村级配套组织建设，致使当前村级共青团、妇代会等配套组织普遍存在着作用发挥不够的情况，有的几乎名存实亡。(三)“乡政”与“村治”互动中的治理困境实行村民自治后，中国农村形成了“乡政村治”的治理格局。农村社会管理中实际存在着两种相对独立的权力：一种是自上而下的
18、国家权力，具体表现为乡镇的行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会基层；另一种是村民的自治权，其功能是通过村民的共约等方式对村庄进行自我管理。而且，村级党“政”(自治)组织与乡镇党政组织之间的关系也存在着不相一致的地方。就党组织而言，乡镇与村之间是上下级关系；但就政府和村民自治组织的关系来说，它们不是上下级关系，中华人民共和国村民委员会组织法明确规定是指导与被指导的关系。这种制度安排客观上给“乡政”与“村治”的良性互动造成了一些难以克服的困难。从理论上讲，“乡政”与“村治”都是为了实现农村社会的和谐与发展，但客观地分析，两者在具体立场上存在着一定的差异，在实际运作过程中难免发生冲突。乡
19、镇政府代表国家管理农村，要求把国家意志和任务落实到村。同时，作为地方政府，难免因考虑乡镇政府及其干部的局部或个人利益而造成一些行为上的偏差。村民自治组织则更多地要求维护村庄和村民的局部利益。因此，有可能出现两种倾向：一是乡镇为推行政务而强化对村一级的行政渗透，导致村级组织“附属行政化”；二是以村委会为代表的村民自治权过分膨胀，乡镇正当的行政管理难以有效实施，导致“过度自治化”。在实践中，由于乡镇改革没有随村民自治的实施而同步进行造成了制度性的脱节。比如，在“乡政村治”新体制下，乡镇政府与村委会的关系已经由命令与服从、领导与被领导关系变为支持与协助、指导与被指导关系，过去那种借助强力控制农村和农
20、民的调控模式逐渐失效。然而，乡镇政府体制尚未实行根本性的改革，压力型体制仍然延续着。具言之，一方面是自上而下的上级政府压力和任务，另一方面是自下而上的村民自治要求作为农村基层管理机构的乡镇政府介于两种不对称的体制之间，日益感到进退两难。一些乡镇政府未能根据新的乡村治理体制和农村经济社会发展的要求及时转变政府职能，转换政府及其干部的角色。对村庄和村民的情况和要求不了解，处理和解决农村矛盾和问题的立场不当、能力不足。加之，在现行财政管理体制下，乡镇财力普遍紧张，大多属于“吃饭财政”，能够用于公益事业建设和公共服务的资金非常有限村级组织和群众对乡镇党委、政府办实事的指望不高。乡镇政府在农村管理中日益
21、觉得调控手段不足，力不从心。一些村干部借助于民主选举提供的机制，通过竞选当选为村干部。他们片面强调村庄事务管理的村民自治性，对乡镇布置的任务和工作，经常以村民代表或村民不同意、工作难做为由，向乡镇提一些不正当、不合理、甚至不合法的要求，造成乡镇在村一级的工作受阻。李惠斌、薛晓源：中国调查报告：社会经济关系的新变化与执政党的建设社会科学文献出版社2003年版，第111页。参见卢福营冲突与协调：乡村治理中的博弈，上海交通大学出版社z006年版，第8384页。政治发展与政治文明研究65万方数据厂刨 改革开放以来，中国农村逐渐进入了体制根本转换、社会深刻变革、利益全面调整、观念彻底转变的历史时期，村民
22、自治的大环境、大背景发生了历史性的新变化，对村民自治提出了种种新的挑战。(一)农村社会异质化和村庄“分枝化”提出的挑战村民自治制度建构于20世纪80年代初，是以当初的均质同构性社会为基础的。随着改革的深入，中国农村社会发生了急剧的分化，逐渐向异质多样性社会转变。在2004年的一项调查中，我们发现村庄已经“分枝化”，逐渐形成了非农化水平不同、方式多样的农村社会格局。根据非农化的方式和水平，当今的村庄大致可分为城村、镇村、工业村、农业村四种类型。不同类型村庄具有极其不同的经济状况、社会结构、文化条件等，形成了复杂、多样的村庄治理环境，从而给村民自治提出了多样化的要求和新的挑战。1中央政府统一设计和
23、安排的一致性村民自治制度，正面临着多样化村庄及其治理环境的挑战。多样性治理环境势必对村民自治形成深刻影响，导致村庄治理模式的多样化。不仅如此，“犹如村民自治制度只是在特定经济社会背景下产生一样，随着村民自治赖以存在的特殊环境的逐渐转化，村庄治理的形式势必发生相应变化，发展到一定的阶段，就有可能最终突破原有的社区格局和村民自治的框架、原则，实现由村民自治向新的治理形式的创造性转换。事实上，在经济社会变迁速率高的部分村庄，村民自治在实际的村庄治理运作过程中已经名存实亡”。有的由村民自治向居民自治过渡，有的由村民自治向社区和企业相对独立的治理体制转变，有的由封闭的村民自治向开放的村民自治转换。2村民
24、自治制度正经受着农村城市化的挑战。随着城市化的不断推进，以城中村、园中村、城郊村等为表现形式的各种城村大量增加，形成了一批“亦农亦居、非农非居”的过渡型社区。这些村庄在城市扩张中被并入了城市，但其并未完全纳入城市社区管理体系，从而给村民自治提出了一系列新的挑战。比如说，城村由于区位优势明显，经济实力比较雄厚，再加上土地征用后的大量补偿款，使村庄积累了巨额的集体资产，备受村民的关注。如何通过合理66 天津社会科学2009年第6期的方式处置集体资产，开展有效经营和监管，实现保值增值，促进城村可持续发展，提高社区公共服务，保障失土农民基本生活等，已经成为城村治理的重要课题。又如，城村作为边缘性社区，
25、存在着农村村民自治和城市社区居民自治双重治理体制并行的特殊背景。多种制度规范、多头管理，势必造成治理机制错杂交叠，可能导致社区公共权力运行的无所适从和混乱。如何明确组织机构和工作职能，建立起规范有效的治理机制，还缺少可供借鉴的经验。3村民自治还面临着大规模农民流动的挑战。改革开放以来，农民流动的规模持续扩大，从就地转移式的社区内部流动逐渐发展为大规模的跨地区流动，逐步形成了多元化的农民流动格局。然而，根据国家的制度安排，在农村实行村民自治的重要目的之一，是使村民根据国家法律精神和政策，在村级范围内实行自我管理、自我服务和自我教育。它集中地表现为农村人口在本村范围内通过民主选举、民主决策、民主管
26、理和民主监督，实现农村基层社区的群众性自治。所以，以跨地区流动为主要特征和表现形式的农民流动，向村民自治提出了一系列新课题。第一，村民参与村务管理权利的实现问题。根据现有制度规定，村民自治是农村人口在本村范围内通过民主的方式自我管理涉及本村村民利益的公共事务，本村村民群众享有广泛地参与公共事务及影响公共权力运作的权利。而村民外流，特别是暂住型和定居型流动的村民，常年工作和生活在外地。一方面，由于空间和信息的阻隔，他们难以及时了解村内发生的事情，也难以经常地直接参与社区公共事务；另一方面，务工经商收入是流动农民的主要收入来源，外流村民的其利益主要地与现在的工作单位密切相关，而与村集体联系不多。为
27、此，他们对村庄公共事务的关心度较低，缺乏积极参与管理的主观意愿。如此，外流村民难以正常地行使管理村务的权利，事实上处于村民自治的“边缘”。第二，村公共权力组织无力管理外流村民行为的失控问题。在村民自治过程中，每个村民既是村卢福营等：非农化与农村社会分层十个村庄的实证研究，中国经济出版社2005年版，第67页。卢福营：当代浙江乡村治理研究，科学出版社2009年版，第217页。万方数据庄公共事务管理的主体和参与者，又是村庄公共管理的客体和对象。村公共权力要通过各种方式对村民的行为进行组织和调控。按法律制度规定，村公共权力组织拥有管理外流村民的权力和职责。但是，在当前，农民流动既不需要村级组织的批准
28、，也不需要通过什么严格的组织手续。村公共权力组织对外流村民的情况基本不了解，管理上显得鞭长莫及，处于“无能”和“无力”的境地，外流村民在一定程度上游离于村庄公共权力的控制之外。(二)农村公共服务发展提出的新课题从法理上讲，村民自治是村民群众自我管理、自我教育和自我服务“三位一体”。因此提供公共服务是村民自治的重要内容，也是村级自治组织应尽的职责。然而，在过去二十多年的村民自治发展过程中，各级政府和有关部门主要关注村民自我管理，甚至把村民自治等同于村委会民主选举和村庄公共事务的民主决策、民主管理、民主监督，忽视了村民自我管理之外的自我教育和自我服务。实践表明，现阶段村庄公共服务水平总体较低，远远
29、落后于村民的需求。主要表现在：第一，村级公共服务缺乏有力的财政支持。提供公共服务必然要求有一定的财政基础，然而，村民自治制度恰恰是建构于农村经济“去集体化”的体制基础之上。一方面，农业经济普遍推行了家庭承包经营制，农户占有农业生产的主要成果，村庄仅仅获取相当有限的土地承包款；另一方面，乡镇集体企业在国家支持下实行改制，或出卖、或承包、或租赁、或股份化，呈现“去集体化”倾向。与此相应，新的村落经济表现出产权上的“去社区化”和经营上的“去政治化”特点。致使当前不少村庄集体经济薄弱，缺少提供公共服务的经济实力。即使在浙江省绍兴市这样经济较为发达的地区，2005年村级集体经济收入在5万元以下的村有17
30、36个，占总村数的426。而当地的村级组织一年正常支出一般在810万元左右。所以，部分村庄收不抵支，村级组织无钱办事，难以维持正常运转，更无法为村庄公共服务提供有力的经济基础。第二，公共服务缺少必要的活动场所。在20世纪80年代以来的农村经济社会发展中，多数村庄原集体所有的活动场所，要么因年久失修而废弃，要么被出租用于经营，能够用于提供公共服务的活动场所极为有限。特别是公共服务功能萎缩的村庄，勉强拥有了办公用房，但配套设施非常简陋，难以成为向广大村民提供必需公共服务的平台。第三，公共服务缺乏有效的运行机制。由于有关部门村民自治认识上的偏差，一味强调村民自治发展中的民主决策管理，以往的村民自治机
31、制建设主要着力于村级民主选举、民主管理和村务公开机制的建构，对于村级公共服务的运行机制关注较少，致使村级组织提供公共服务缺乏有效的机制。进入新世纪后，中国经济社会发展到了一个结构性转变的新阶段，党和国家及时地提出了建设社会主义新农村等重大战略，强调既要又好又快地发展农村经济，又要兼顾公平，关注民生，加强农村公共服务和社会建设。在这一政策导向下，提升农村公共服务水平，顺理成章地成为了村民自治新的重要任务。从发展趋势来看，新世纪新阶段的村民自治发展中势必会凸现自我服务的取向，把提供充足的公共服务视为村级组织的重要功能。客观地讲，目前，一些村级组织的工作职能和领导方式还没有切实转变，大多数村庄的村级
32、组织为村民提供针对性的服务能力显得极其薄弱。故此，如何为农村公共服务提供充足的财政支持和物质基础，提升村级组织的公共服务能力和村民群众的自我服务能力，逐步实现公共服务的均等化，已经成为当下的一项紧迫课题。本文系国家社会科学基金项目“农村私营企业主社会责任的最新发展：主政试验与精英治理”(项目号：07BSH038)暨浙江省哲学社会科学规划后期项目“能人政治：私营企业主治村现象研究”(项目号：09HQZZ031)的阶段性成果。(本文作者：卢福营 浙江师范大学法政与公共管理学院院长、教授、博士生导师)责任编辑：杨妤毛丹、任强：中国农村公共领域的生长政治社会学视野里的村民自治诸问题，中国社会科学出版社2006年版，第9397页。卢福营等：当代浙江乡村治理研究，第239页。政治发展与政治文明研究67万方数据