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1、 调查研究 Research 突破水利建设贷款业务困境 针对水利建设公益性、基础性、战略性特点，农发行应积极争取配套政策，形成多元化信贷支 持模式；建立与地方政府及有关部门的长效合作机制；构建立体化信贷支持体系；进一步拓宽融资 担保机制；转变思路，采取间接方式支持地方水利建设。 付 华 居世军 作为国家政策性银行，农发行一直以来都 是水利建设社会融资中的主导力量。 2017 年 4 月份以来，财政部等有关部门先后出台 50 号、 87 号文，明确禁止采取政府购买服务模式进 行水利建设项目贷款融资。面对当前水利建 设贷款业务困境，如何突出重围、寻求突破， 转变水利建设的被动局面，笔者基于江苏省
2、连云港市分行现状，提出几点思考。 一、连云港市分行支持水利建设情况 （一）当前水利建设项目贷款情况 截至 2017 年底，连云港市分行水利建设 项目贷款成功审批 34 个；审批金额 97.8 亿 元；水利建设项目贷款全部采用抵押担保方 式，贷款期限基本上为 5 年以上中长期。当 前有贷款余额的水利建设项目共有 14 个；水 利建设中长期贷款余额为 36.19 亿 元。 自连 云港市分行开办水利建设中长期项目贷款以 来，项目审批数量较多、审批总额较高，支 持地方水利建设效果明显。 （二）当前连云港市分行水利建设项目 储备 1. 水利建设项目贷款已批待放情况。目 前全市水利建设贷款已批待放金额 4
3、.6亿元， 涉及两个项目：市区蔷薇湖应急水源建设项 目 4 亿元、灌云县善南片区水系综合治理工 程 6000 万元。 2. 水利项目储备情 况。 连云港市临洪 河口湿地公园项目。目前，该项目计划采用 PPP 融资模式，并且已在江苏省财政厅网站 上进行了江苏连云港临洪河口省级湿地公园 PPP 项目资格预审结果公告，农发行正在积 极与市水利局积极接洽，力争参与 PPP 项目 融资。 灌云县伊云湖应急备用水源工程。该项 目总投资 4.56 亿元，建设内容为土方开挖、 水质与生态系统工程、引水泵站、引水管线、 输水泵站、退水泵站等，项目资金来源为省 财政补贴 0.45 亿元，县内自筹资金 3.11 亿
4、元， 该项目目前已进入洽谈阶段，计划采用自营 模式支持。 赣榆区塔山水库水源地综合整治工程。 该项目贷款总额 20 亿元，原计划采用银团贷 款方式，农发行作为参贷行，拟认购的贷款 额度 7 亿元，占比为 26.41%。按照计划该项 目前期已进入总行审批阶段，但受财政部 50 号文禁止水利工程建设采用政府购买服务的 方式进行融资贷款的影响，赣榆区塔山水库 水源地综合整治工程原计划已被否决，目前 正在尝试通过自营模式寻求突破。 二、支持地方水利建设面临的困境 （一）政府购买服务模式受阻 当前连云港市水利建设资金需求规模较 大，从近三年的市县水利投入与同期市县财 政一般预算收入比较来看， 2014
5、年、 2015 年、 2016 年连云港市财政收入分别是 262 亿元、 292 亿 元、 211 亿 元， 水利投入分别是 5.36 亿 元、 6.25 亿 元、 6.47 亿 元。 按照连云港市 情况分析，在水利建设方面总体财政投入不 足。因此，在地方财政对于水利建设投入不 足的情况下，更应该充分发挥金融资本、社 会资本的积极作用。 但是，连云港市水利建设投资的主渠道 仍然是财政无偿性资金，金融政策性资金、 社会筹资占比较少。并且，受财政部 50 号、 87 号文的影响，目前的水利建设融资瓶颈十 分突出，全市的水利建设贷款项目已经不能 作为政府购买服务模式给予支持。 （二） PPP 融资模
6、式前景不明 水利建设项目事关民生大事，地方政府 不能因为资金问题暂缓建设规划。政府购买 服务模式的道路已经被封死， PPP 模式也因 为实施的复杂性而进行严控，并且实行严格 的名单制管理，地方政府在水利建设项目融 资上正在遭遇前所未有的困境。 首 先， 水利项目较 多， 进入 PPP 项目 库清单的项目屈指可数。从水利部门了解， 2017 年全市水利在建和拟建项目有 20 多项， 总投资 24.86 亿 元， 其 中： 省重点工程项目 总投资金额 13.4 亿元；省农村水利建设项目 总投资 3.1 亿 元； 其余为市县自主项 目。 项 目多以河道或海堤除险加固、防洪排涝、农 36 2018 年
7、 第 3 期 田水利工程等为 主。 从 2016 年全市 PPP 项 目库清单 看： 入库项目 10 个， 总投资 69.8 亿元，水利项目仅有一个为徐圩新区河道治 理及应急备用水源工程，总投资 6.87 亿元。 据了解该项目的社会资本方到目前一直没有 解决； 2017 年全市 PPP 项目仅有连云港临洪 河口省级湿地公园项目预审公示。 其次，水利项目公益性较强，投资回报 率低甚至无，社会资本不愿介入。 2016 年徐 圩新区水利项目就是一个明显的例子，项目 回报率低，不能吸引社会资本的垂青。从连 云港市目前的水利项目看，绝大部分水利项 目自身无收益，所以采用 PPP 模式融资的成 功的可能性
8、非常小。从其他地区水利 PPP 模 式成功的案例看：大部分水利项目与能源、 污水处理、环境整治以及城市建设相结合。 再者，水利主管部门或政府领导对 PPP 项目不感兴趣，重视程度不高，或者说专业 能力不足。部分县区政府水利主管部门存在 “等、靠、要 ”思想，上级或同级政府 “给 多少钱办多少事 ”，不会主动以项目进行融资， 同时对于 PPP 项目融资的专业知识不足，无 项目操作经验，不能招商社会资本进入。 （三）项目自营模式风险性较大 地方财政支付能力较差，有限的财政可用 资金也不可能全部用于水利建设而影响全市、 县各个方面的用款需求。经过上述分析，其他 可以考虑的渠道只剩下项目自营模式。而在
9、收 益不多、项目单位综合收益难以确定以及可 研评估认可度不高的现实问题前，通过自营 方式申请水利建设项目贷款审批难度也很大。 因此，综合上述分析，虽然连云港市存 在一些亟待实施的水利项目，但迫于财政部 等中央部门的政策影响，当前能够支持水利 建设项目融资的可能性很小。考虑到水利建 设基本上以公益性项目为主，如果当前政府 购买服务及 PPP 模式渠道不松口，财政可支 配能力较差，项目自身收益不能够覆盖贷款 本息的话，项目融资就无法找到更好的渠道。 三 . 支持水利建设的出路 （一）争取配套政策，形成多元化信贷 支持模式。 针对水利建设公益性、基础性、 战略性特点，应积极向国务院和有关部门反 映，
10、 争取相关扶持政 策， 突破 50 号、 87 号 文对于政府购买服务融资模式的限制，具体 包括资金来源、信贷计划、税收政策、补偿 政策和单独反映与考核机制早日出台，打破 在承贷主体、贷款方式等方面的约束，实现 政策支持型、财政补偿型、政府保障型等多 种信贷支持模式的有机结合。 （二）建立与地方政府及有关部门的长 效合作机制。 首先，发挥政府主导作用。紧 紧依靠地方政府，跟进地方经济发展的营销 思路，紧盯地方政府的发展规划，拓宽营销 视野，深挖客户资源，制订相应的业务拓展 计划；成立由政府牵头，成立跨部门合作组织， 加强对信贷支持水利建设工作的领导。同时， 做好与水利主管部门的沟通协调，促进融
11、资 平台的建立完善。其次，提升项目营销层次。 水利建设项目起点高，规格高，资金投入大， 单纯依靠开户行进行前期营销接洽，会存在 信息不对等、级别不对称、对话不畅通的问题。 因此省市分行应走向营销前台，提升营销层 次，获取营销效果。 （三）因地制宜，多管齐下，构建立体 化信贷支持体系。 在选择水利建设贷款项目 时，农发行既要对政府主导有财政背景的大 项目进行支持；也要对水利建设领域的薄弱 环节进行支持。只要有利于水利发展，贷款 支持对象应该实现多元化。首先，应把政府 主导、带有明显公益性、基础性、战略性的 项目作为信贷投放着力点，优先发展有政策 背景、有中央投资、有事业单位或机关法人 承贷的 “
12、纯政策性 ”项目；其次对地方政府 2018 年 第 3 期 调查研究 Research 关注、涉及民生且有一定经营收益的项目， 如农村饮水工程、工业供水工程、水利景观 建设等，也应加大支持力度，并将 “项目经 营收益 + 借款人自身经营收益 + 借款人能获 得的其他现金流 ”作为组合还贷来源。在此 基础上，应积极鼓励发展民营小水电、小灌 溉等水利工程，形成政策性水利贷款与商业 性水利贷款共同支持水利发展的良好局面。 同时鉴于水利项目的特点，与一般商业性项 目相比，应适当放宽非政府主导项目的准入 条件。农发行系统内应加强对水利贷款的政 策倾斜，将水利贷款的问责、考核以及核呆、 剥离政策与其他贷款
13、单列，为水利贷款营销 和实施创造宽松环境。 （四）进一步拓宽融资担保机制，创新 水利贷款项目还款来源。 目前，多数水利建 设项目公益性强，一次性投资大，资金多属 于财政逐年拨付，贷款过程中缺少有效的担 保，涉农金融产品相对单一，对于农业水利 基础设施建设贷款没有形成金融支持水利建 设的还贷和收益保障制度。水利建设保险缺 失，农业信贷风险补偿机制不健全，阻碍了 银行信贷的进一步投入。可将借款人其他经 营性现金流、自有资产变现价值作为还款来 源，如土地使用权证的土地处置收入，已办 理过户手续的上市公司股权分红、股权转让 及其他资产，已明确归属借款人的专项规费 收入等收益，以解决现金流不足及与 还款期 限不相匹配的问题。 （五）转变思路，采取间接方式支持地 方水利建设。 江苏省分行应与省水利厅积极 对接，商讨发行地方水利债券的可行性，由 农发行作为债券承销商为地方政府筹集水利 发展建设资金提供渠道。积极支持和引导社 会资本参与水利工程投资、建设和运营，完 善政府与社会资本的合作机制。 （作者单位：农发行江苏省连云港市分行） 37