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1、非营利组织与政府关系提要：目前，非营利组织与政府合作的作用已经被很多学者重视。但由于对抗关系的历史缺位，使我国非营利组织在这种合作关系中缺乏独立性进而无法使两者建立真正的合作关系。在两者的合作中参加竞争的因素，进而建立一种合作中进行竞争的新型关系，对于解决我国非营利组织与政府关系目前存在的问题有着重要的作用。关键词：非营利组织合作关系竞争对抗关系一、国家与社会二分形式的缺位：历史上的关系非营利组织与政府的关系无疑是一个敏感的话题，由于这往往会涉及到我国民间组织、社团与政府关系的一些敏感政治现实。从笔者把握的资料来看，目前我国学者对这个问题所做的专门研究并不多，大多数学者的阐述往往是连带性的谈到
2、这个问题，并且其关注点大多是放在非营利组织与政府的合作上。他们通过运用“市场失败与“政府失败这两种理论，强调市场与政府由于本身存在的缺陷而导致运作的无效率，进而提出用一个独立于政府与市场的非营利组织作为一种补充的手段来与政府合作解决社会问题。然而非营利组织决不是单纯为了解决效率问题而出现的。作为公民社会的一个重要气力，防止、削弱或弥补政府与市场对公众利益的侵犯是非营利组织的天然责任。一些学者因此认识到非营利组织与政府还存在一种对抗关系1。从这个角度来看，非营利组织与政府的关系实际上反映了国家与社会的关系。在西方国家，这种对抗关系无疑与其国家与社会二分对立关系形式是一致的，体现了限制政府权利、保
3、障个人自由的西方政治文化传统，在一定程度上它也是“小政府，大社会的政治制度的直接产物。这些与对抗关系具有内在一致性的政治传统及社会制度，使非营利组织在与政府合作中有了抵御政府过分侵犯的屏障，得以保持本身的独立性，成为政府真正的合作伙伴而不是政府的附庸。能够讲，这些主要关注于限制政府权利，保护公民合法权利、自由的制度设计以及政治文化传统，构成了西方国家非营利组织处理与政府关系的制度平台与社会基础。正是在这种历史传统基础上，一些西方学者强调非营利组织与政府要严密合作而避免对抗或不合作所带来的消极后果。美国著名非营利组织研究专家萨拉蒙，根据政府对非营利组织的支持力度要远大于私人的支持这个事实，进而提
4、出要对非营利部门与政府之间必然存在对抗关系或零和博弈的种种理论观点进行质疑。2第265-267页西方发达国家，尤其是美国的情况也证实了这点。相对其他国家来讲，这些国家的政府给予非营利组织比拟多的支持而比拟少的干涉它们的行动。这种良好的协作关系似乎与前面讲到的“国家与社会二分对立的形式相矛盾，但是这两者是有内在的联络的。由于只要国家与社会之间有了明确的界线，通过制度来限制政府权利防止它越过界线而侵犯社会利益，这种和谐的关系才能得以建立与维持。在这样一种社会、政治制度条件下，政府不得不在给予支持的同时自觉尊重非营利组织的相对独立性与合法权利，使双方成为真正的合作伙伴。与西方的国家与社会二分形式不同
5、，我国国家与社会关系具有国家权利对社会进行浸透与控制的特点，这使得作为社会利益以及气力的代表的非营利组织第三部门不得不以依靠政府以获得政治合法性，进而处于“半官半民的尴尬地位。3因而有学者以为，我国非营利部门第三部门的发展与西方发达国家具有很大的不同。“西方的第三部门是在已成现实的公民社会内部产生与发展的，它并不需要为实现公民社会而奋斗然而中国的第三部门却需要为建立公民社会而奋斗，而且它的很多同仁也是以此为抱负的。因而假如讲西方第三部门的意义不限于一般的慈善与公益，它还意味着对公民权利与公民义务的新的理解，那么中国第三部门发展的意义就更是如此，由于它实际上要从争取最最少的公民介入空间做起。4第
6、236页而从我国非营利组织发展的历史来看，新中国成立到改革开放这段时间，我国非营利组织遭到了政府比拟严格的控制，很多非营利组织被迫挂靠政府部门而成为政府治理社会的助手。政府甚至设置很多事业单位或政府机构来取代非营利组织应该承当的社会职责，例如有学者就指出行业协会的职能被政府的行业主管机构所取代。5第95页因而，非营利组织与政府的对抗关系几乎不存在。这种对抗关系的历史缺位意味着在过去计划经济、政治体制内，非营利组织无法在面对政府的某些不合理行为时维护本人的合法合理权利。这无疑使得非营利组织与政府在双方的合作中，都不习惯将组织的独立性作为一个重要因从来考虑，更无法在制度上对非营利组织的独立性给予充
7、分的尊重，进而使得非营利组织对政府的依从以及政府对非营利组织的干涉都变得顺理成章。理解我国国家与社会二分关系形式的历史缺位以及我国非营利组织与政府关系在过去几十年的历史是非常重要的。由于这样我们才能真正消化国外学者一再强调非营利组织与政府合作的各种阐述，并同时对目前我国非营利组织与政府关系的现实情况有一个清醒的认识。虽然，我国非营利组织与政府的合作无疑是很重要的，由于改革阵痛期的种种社会问题需要政府与非营利组织合作解决。但是，非营利组织在一定程度上向政府争取更多的公共事务介入权以及独立性也是很重要的，由于合作主体的独立性是双方合作的前提，没有独立，就没有真正的合作，只会出现尴尬的合作。二、尴尬
8、的合作：改革中的状况改革开放给我国非营利组织与政府关系带来了一系列的变化，但这并不意味着国家与社会二分关系的历史缺位的问题已经解决。“改革导致了社会权利的重新分配，尽管社会领域获得社会权利仍然有限，但政治领域一统天下的局面毕竟被打破了。然而，社会领域的自治进程与经济领域的市场化进程却不可同日而语，时至今日，社会领域基本上仍处于政府的全面控制之下，社会领域的改革还处于初级阶段。6第82页在这样一种条件下，非营利组织的独立性无疑遭到很大的制约，进而影响到其与政府的合作。比起西方国家非营利组织与政府的合作关系，我国非营利组织在与政府的合作中缺乏独立性已经成为大多数学者的共鸣。美国学者朱莉费希尔在讨论
9、非政府组织NGO的自治问题时，提出自治的七个因素：组织的承诺、财政分散、公众基础、技术特长、社会和管理知识、策略知识。7第74页非政府组织属于非营利组织范畴内的一种，因而我们能够参考朱莉费希尔的理论，来对我国非营利组织在与政府的合作中的自治及独立性进行分析。第一，组织的承诺及其责任。明确对公众的承诺及其担负的责任是保证非营利组织独立性的首要条件。由于这意味着非营利组织能够清楚的意识到本人存在的价值以及本人的立场和责任，进而在与政府合作中有意识的维持本身的独立。而我国有很多非营利组织是基于政府的需要而成立，因而其存在的价值在于协助政府的工作而不是履行对公众的承诺或社会责任，进而导致它们缺乏一个明
10、确的组织宗旨与责任。8第71页第二，多元化的财政来源，而不过分依靠政府。根据一些学者的调查，1998年度，被调查的我国非营利组织的财政收入中有50%以上来自于政府的财政拨款、补贴以及项目经费，而会费仅占21%8第58页显然，我国非营利组织财政来源比拟单一，而且主要依靠于政府。从数据上看，政府的财政支持要比会费收入的两倍还要多，这意味着我国非营利遭到政府的影响要远远大于其组织成员的影响，这使得非营利组织在其成员的合法权利遭到政府侵犯时缺乏足够的维护能力。第三，良好的公众基础。作为为公众服务的组织，良好的公众基础是非营利组织维持独立生存的基本社会条件。然而根据上面所提到的调查，1998年我国非营利
11、组织的收入中，募捐收入只要2.18%，而服务营业收入只占6%。这意味着我国很多非营利组织得不到广大公众的支持，缺乏社会公信度。8第70页公众并不热心捐款或以负费方式接受它们的服务。从这个角度来看，我国非营利组织除了极个别之外，大多数并不具备良好的公众基础。第四，能力。在这里包括非营利组织的管理能力、技术特长及其影响社会、政府的能力。较高能力往往会使非营利组织获取更多的独立性。我国非营利组织运作能力的缺乏已经被很多学者关注，例如专业人才的缺乏、效率不高问题。然而，非营利组织对社会以及政府的影响能力更为重要。根据一些学者的调查分析，我国非营利部门1998年的支出只占国内生产总值GDP的0.46%，
12、这与荷兰15.3%、以色列12.6%、美国6.9%相差甚远。9第112页这意味着非营利组织由于经济能力的限制，在社会公共事务上的影响力仍然有限。而我国非营利组织对政府公共政策的影响较小的情况也被学者所证实。几乎有40%的非营利组织在1998年一年内未向政府提过任何政策建议。8第65页在这四个标准中，非营利组织的财政来源无疑是最重要的。因而将我国与国外的非营利组织的财政收入状况做个简单的比拟对问题的讲明有一定的帮助：图一是美国学者萨拉蒙根据约翰霍普金斯非营利部门比拟项目调查所得的数据总结。14从图中我们能够看到，这22个国家的非营利组织的平均财政收入中，49%来自组织的会费与收费，大于来自公共部
13、门的财政收入。固然两者相差不多，但是至少使得非营利组织在政府支持之外仍然有另外一个更大的财政来源，进而具有更大的独立性。而从我国的情况来看，来自公共部门的财政来源几乎是来自非营利组织会费以及本身经营的收入的两倍，这意味着在财政上对政府的依靠性很大。由于缺乏独立性，我国非营利组织与政府的合作关系是一种附属性的合作关系。在这种合作关系中，政府处于主导地位，而非营利组织则遭到政府比拟大的行政干涉，甚至在人事任免上也是如此。根据学者的调查，我国非营利组织的领导人有49%之前曾在政府部门任职，此外还有28%曾在政府事业单位任职。8抵2爷因而，我国非营利组织与政府并没有构成真正的合作伙伴关系，更像是非营利
14、组织对政府的一种行政配合或附属关系。这样，作为社会或民间利益代表的非营利组织在这种所谓“合作关系中地位非常尴尬。这种尴尬的合作关系必然会导致两种后果：第一，在这种合作关系中，由于非营利组织成了政府的附属物或半官方机构，很容易像政府部门一样出现“政府失败的情况。这往往会造成一种“双损的结果：一方面挂靠政府的非营利组织的无效率增加了政府的负担，尤其是增加其财政上的压力及其规模上的臃肿，进而使政府效率愈加低下；而另一方面政府的控制使非营利组织无法有效的完成更多的社会责任，这对非营利组织来讲是一个沉重的打击。第二，由于立场模糊，非营利组织难以的代表或维护社会公众的利益，尤其是当公众利益与政府权利相冲突
15、的时候。这将进而影响到非营利组织的社会影响力和公众对它的支持程度。这两种情况的发生表明，目前这种尴尬的合作关系是与我国社会发展的“小政府大社会目的不相符的。因而，从目前的情况来看，我国非营利组织不仅面临着怎样与政府更有效的合作，帮助政府解决社会问题的任务，同时还面临怎样在合作中从政府那里争取更多的自主权，更多的维护公民以及本人的权利，发展促使社会气力发展的历史责任。而这些都要求我们从新的角度来看待并且改革我国非营利组织与政府的关系，合作不是唯一的关系形式，在合作中参加一些竞争的因素，使非营利组织得以通过一定程度的竞争来从政府那里获得相对的发展空间，对于减少国家-社会二分关系的历史缺位问题是有一
16、定帮助的。三、合作中的竞争：培植新型关系西方国家公共部门之间存在的竞争对我国非营利组织与政府关系的改革有着一定的启示意义。在一些西方学者看来，公共部门间的竞争是存在的，主要在于两个方面：第一，政府部门内部之间的竞争。这包括政府部门中各个不同机构的内部竞争以及不同地区的政府间的竞争。在这里我们主要关注政府部门中不同机构的竞争。美国著名学安东尼唐斯AnthonyDowns在其著作中以为，每个政府部门都有本人的私利，它们在权利、资源以及名声上都存在着剧烈的争夺，尤其是财政资源上。为了获得更多的政府财政资源它们往往会强调甚至夸张本部门的职责重要性以及行政成本。唐斯因此提出，政府能够设置一些职责重叠的不
17、同机构进行互相竞争，进而使它们在互相的竞争中不断的暴露对方的真实行政成本，使政府财政部门能够根据各机构的真实行政成本进行财政配置，缩减不必要的财政支出，减少财政压力。10对于这种观点，也有反对的意见，他们以为机构的重叠并不有利于政府对公民要求的回应，并且用竞争的办法来解决财政压力并不一定有效。11第50页但是它对理解过去以及目前我国非营利组织与政府之间存在着的一些竞争有着重要的启示作用。作为挂靠政府的非营利组织在财政上主要依靠政府的财政拨款，这意味着非营利组织与某些政府机构存在着财政上的竞争。然而，这种竞争仍然是属于政府内部竞争，非营利组织仍然是依靠政府，并不能解决我国非营利组织与政府的尴尬合
18、作关系问题。但这种竞争至少造成两种有利于解决这个问题的结果：第一，它固然不能使非营利组织构成独立意识，但是它至少使非营利组织认识到，它与某些其职能重叠的政府机构存在一定财政、社会事务管理权的竞争，例如行业协会与工商局对企业的某些市场行为的管理权的竞争；第二，当政府财政紧张时，剧烈的竞争使一些气力薄弱的非营利组织不得不转向利用民间资源以寻求社会的支持，因此越来越依靠社会气力。第二，社会公共组织尤其是非营利组织与政府部门的竞争。社会公共组织与政府机构的竞争主要集中在公共物品的提供上面。政府不是公共物品的唯一供应者的理论已经得到了很多学者的成认。非营利组织在很多方面都能够提供与政府一样的公共物品。这
19、就意味着非营利组织与政府能够合作，但也会存在竞争的可能性。美国学者文森特奥斯特罗姆提出的“多中心理论为这种竞争提供了一定的理论支持。这种权利分散管辖交叠的“多中心秩序包括公共服务经济的多中心。在这种条件下，政府不是公共服务的垄断者，公民、非营利组织可以以主动为社会提供公共服务。进而，在公共服务经济中能够引入竞争和半市场机制，促使公共服务提供者在竞争中提高效率。12第90页假如讲，唐斯的理论使我们认识到非营利组织与政府之间存确实存在着竞争因素的话，那么，文森特奥斯特罗姆的“多中心理论则对我们改变目前非营利组织与政府关系弊端，建立一种合作中竞争的关系，提供了一个从社会、政治以致详细公共服务经济制度
20、安排的理论根据。在这样一种社会、制度条件下，非营利组织与相关政府机构的“政府内部竞争能够逐步发展成为社会公共组织与政府之间的竞争。根据以上理论的阐述，我们基本上能够建立一个非营利组织与政府的合作中竞争的关系形式。在这种关系中，非营利组织与政府共同承当为社会公众提供服务的责任。它们能够采取各种各样的合作方式来完成本人的责任，但在合作的同时可以以进行适当竞争。竞争的主要内容在于两个方面：首先是公共事务管理的权利。公共事务管理不仅是非营利组织与政府的社会责任，同时也是一种本质性权利。对公共事务管理的介入从某个角度来看也就意味着共享、争夺公共事务管理的权利。从公共事务管理的总体来看，非营利组织介入公共
21、事务的管理无疑会使政府的整体权利遭到一定的削弱。而在详细某个社会事务的管理上，双方重叠的管理职能使得它们在该公共事务管理权上的竞争愈加明显。在西方很多发达国家，一些地区的自愿组织甚至能够提供警察服务，使这些地区的政府在社会秩序管理方面的权利遭到了一定的制约。其次是资源，主要是财政资源。财政资源上的竞争要分两种情况：一是那些主要依靠政府财政支持的非营利组织。正如唐斯的理论所阐述的一样，它们与某些政府机构构成了直接的政府财政资源竞争。另外一种是那些财政资源不依靠政府的非营利组织，它们与政府机构构成了一种间接的竞争关系。这是由于双方的财政资源最终都来自社会公众：政府的财政来源于公众的纳税，非营利组织
22、的财政资源来自公众的捐献。因而，当政府提供的公共服务缺乏效率并引起公民不满时，公民会减少对该项服务纳税的意愿并向政府施加减税的压力，而把资源转向更有效率的非营利组织。当非营利组织缺乏效率时也会产生同样的结果。当然，要维护这种关系，需要有公民能够对政府税收财政等决策产生影响作用的民主制度作为基本条件。然而，有必要指出的是，在特殊的情况下两者在税收上的间接竞争会转变为直接的剧烈争斗。在美国80年代，由于联邦政府减少财政开支，地方政府与非营利组织从联邦政府那里获得的资金支持都大大减少，这使得地方政府在税收上开场打非营利组织的主意：它们或者拖延非营利组织的执照办理来要求它们交纳税金，或者为彻底取消非营
23、利组织的财产税免税特权找理由。例如科罗拉多州正在修改州宪法，要求非营利组织为其拥有的土地和建筑物交纳财产税。此外更多的地方政府用收取“服务费的方式来向非营利组织要钱，像纽约州雪城Syracuse市的市长就威胁讲，非营利组织要么交钱，政府提供服务；要么不交钱，政府停止给它们提供服务。13(第97页)这种在合作中竞争的关系无疑与我国目前存在的非营利组织与政府的关系是不一样的。在这种关系里，非营利组织与政府的竞争使它们不得不在合作中保持清醒的独立意识，并采取各种措施防止政府对它们的不合理控制。因而很难会出现目前我国非营利组织与政府合作中出现的尴尬情况。同时，这种关系也不同于对抗关系。对抗意味着直接对
24、抗政府的各种行为；而竞争的目的不是为了对抗政府而是为了获取在公共事物管理中的有利资源，非营利组织对政府的制约只是竞争所造成的客观结果，而非其主观目的。而且更为重要的是，合作中竞争的关系形式中，合作因素对协调政府与非营利组织过分剧烈的矛盾起着非常重要的作用。从这个角度来看，非营利组织与政府的合作中竞争关系存在着两个互相制约的因素合作与竞争。这两种因素的制约使得非营利组织与政府不会走向两个极端：过分强调合作而导致非营利组织散失独立性或过分强调竞争而导致一系列社会秩序问题。因而，合作中竞争并不是要用非营利组织取代政府的职能，任何一方对公共事务管理的垄断都可能导致严重的负面后果。在这种合作中竞争的关系
25、形式中，政府与非营利组织都不具有必然更高的优先性与合理性除了纯公共物品如国防。在这样的关系形式中，双方在为社会提供公共物品的社会目的上是合作的，它们在这个基础上共存，同时在详细运作上体现本人的优势与气力，并迫使对方进一步改善本人。四、将来的趋势：效果问题分析从以上的分析看，这种合作中竞争的关系对于解决我国非营利组织与政府关系问题无疑具有重要作用。首先，这种合作中竞争的关系在很大程度上使非营利组织的独立性遭到人们的重视并得到切实的尊重与维护。合作中竞争的关系意味着两个部门之间共存，并且积极发挥本身的合理、合法的优势。而这实际上就是西方学者所强调的两个部门进行合作的真正含义，只不过在西方发达国家中
26、，政治制度以及社会机制的设置使得政府自觉给予非营利组织更多的支持以及尊重，进而使得两者的关系不至于很紧张。而在我国，怎样在政府那里获取更多的独立性仍然是非营利组织面临的最大难题。在合作中参加竞争的因素，使非营利组织能够在某些公共事务管理方面体现本人对于政府的优势，有利于获得更多的公众支持，甚至是政府的支持与尊重。其次，这种关系的出现将有助于提高非营利组织与政府双方的效率。在竞争的压力下，双方都积极寻求更有效率的提供公共服务的办法。尤其是在我国目前正在进行机构改革的条件下，假如某些政府机构在这种竞争中处理公共事务缺乏效率，它们就会成为政府改革的目的。因而政府机构为了避免成为多余机构而被撤消，不得
27、不提高效率来应付公共事务管理中的竞争。同时，竞争对非营利组织而言也是一种压力，这使得我国非营利组织不得不提高本身水平以解决存在的能力缺乏的问题。这样在很大程度上能够减轻政府机构以及非营利组织由于挂靠政府而导致的“政府失败所带来的消极后果。非营利组织的效率并不是绝比照政府高，当非营利组织的规模变大的时候，它也会碰到与政府类似的效率低下问题。13第427页这就意味着，把某些公共事务完全由政府或非营利组织一个部门垄断无疑是不合理的。让两个部门共存并进行一定的竞争对双方的运作效率都会有促进作用。最后，这种关系有助于我国“小政府大社会的社会构造的建立。正如前面提到的，非营利组织与政府的竞争关系使得非营利
28、组织在公共事务管理权以及资源上进行争夺，这必然使政府在权利以及资源上都遭到非常大的限制。而社会气力将在政府遭到限制的经过中逐步增大，进而使我国社会构造逐步向“小政府大社会的方向发展。这对于从根本上解决我国国家与社会二分关系形式的历史缺位问题，为非营利组织与政府良好关系的维持奠定了社会基础。当然，这样一种关系可以能会导致消极的结果。这主要表如今当合作的因素无法协调双方的过分剧烈的竞争时，可能会出现两种消极后果：一是双方为了竞争可能出现违法、违宪行为；二是双方在公共事务管理权利上的竞争可能会导致公共事务管理的混乱，尤其是管辖权的重叠将使得公民面对两个管理主体的不同政策显得无所适从。这两个可能出现的
29、消极后果意味着在这种关系中非营利组织与政府的合作仍然是必须的，它们至少要保持一定程度的合作来维持竞争所需要的社会秩序与法律秩序。然而这两个消极结果并不是建立我国非营利组织与政府这种新型关系的主要障碍。我国能否具备建立这种合作中竞争的关系的改革条件乃是我们主要考虑的问题。这种关系的建立至少需要下面三个基本条件：比拟完善的能够使社会资源自由流动的市场经济体制，进而使社会资源能够流向竞争中效率比拟高的一方；政治民主以及公民自由必须得到保障，公民的决定能够确实影响到政府的重要决策，这样才能使公民真正成为竞争的裁判者，能够给双方带来竞争的压力；必须有明确而公平的法律规定作为双方竞争的规则，双方尤其是政府
30、都不能凌驾法律之上。从我国目前的情况来看，还没有完全到达这些基本条件的要求。有学者以为，我国政府面临的问题固然使政府允许并希望非营利组织介入社会事务的管理，但它同时又不愿意见到非营利组织这种介入削弱其管理社会的权利。3在缺乏政府的支持下，企图从下到上进行这种合作中竞争关系的改革困难重重。当然，困难的存在并不排挤希望出现的可能性。乐观的看，我国社会、经济以及政治的发展是朝着符合这种关系的基础条件发展的：市场经济体制经过十多年的发展正在逐步完善，政府也逐步成认市场的作用；另一方面，执政党也逐步认识到政治配套改革的重要性，提出了建设政治文明的问题。建立非营利组织与政府之间的新型关系，不仅符合世界发展
31、潮流，也符合我国的发展趋势。参考文献：1谢蕾：（西方非营利组织理论研究的新进展）J，北京：国家行政学院学报，2002年1期。2何增科主编：（公民社会与第三部门）M，北京：社会科学文献出版社，2000年。3熊跃根：（转型经济国家中的“第三部门发展：对中国现实的解释）J，北京：社会学研究，2001年第1期。4秦辉：（政府与企业以外的当代化中西公益事业史比拟研究）M，杭州：浙江人民出版社，1999年。5鲁篱：（行业协会自治权研究）M，北京：法律出版社，2003年。6康晓光：（权利的转移转型时期中国权利格局的变迁）M，杭州：浙江人民出版社，1999年。7美朱莉费希尔：（NGO与第三世界的政治发展）M，
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34、itutionalevolvement,comparingtotheinstitutionofpublicadministration,andtheeconomicsofgovernment.AbstractThecooperationofNon-profitorganization(NPO)andgovernmenthasbeenafocusamongscholars.However,becauseofthelackofresistancerelationship,thestatusofNOPinthecooperationisscarceofindependence,thusmakesit
35、impossibletoestablishatruecooperationrelationshipamongthem.AddingcompetingfactorintothecooperationwillhelptoestablishanewcompetingrelationshipbetweengovernmentandNPO.AnditwillbehelpfultosolvethecurrentproblembetweenthegovernmentandNPOinChina.keywordsNon-profitorganization(NPO)，cooperationrelationshipcompetitionrelationship，resistancerelationship