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1、专栏：经济发展、环境管制与国家治理环境监管对污染物排放的影响：基于中国省级面板数据的实证分析何 彬 潘新美+【摘要】借鉴威慑效应理论，以环境监管的确定性和严厉性为解释变量构建分析框架，利用20052叭4年间中国省际面板数据来讨论环境监管对工业固体废弃物、二氧化硫、粉尘和X-业废水四种污染物排放强度的影响。研究发现，环境监管的确定性和严厉性对不同类型的污染治理有着不同的威慑效果。环境监管的确定性能够显著影响工业固体废弃物、二氧化硫、工业废水的排放强度，意味着惩罚概率能够有效威慑工业固体污染行为、二氧化硫污染行为和水污染行为；环境监管的严厉性能够显著影响粉尘的排放强度，表明惩罚力度能够有效威慑粉尘
2、污染行为。论文对“加大对环境污染行为的惩罚力度”为主要特征的环境监管政策进行了实证考察，并为我国的环境监管政策调整提供了方向参考，两种工具的区别性组合使用或许可以取得更好的治理效果。【关键词】环境监管 政策效果 确定性 严厉性【中图分类号】D63 【文献标识码】A【文章编号】16742486(2017)05002620一、现象与问题改革开放以来，我国经济持续保持高速增长的同时，环境污染问题也13益严重。为改善环境质量，党和政府出台了一系列环境监管政策。“十一五”期间，中央制定了严格的节能减排指标，并将这种约束性考核指标任务的完成情况作为奖惩地方官员的主要依据(周黎安，2008)；十八届三中全会
3、，中央提出。何彬，华侨大学政治与公共管理学院，硕士研究生；潘新美，华侨大学政治与公共管理学院，副教授。本文初稿曾在上海交通大学第三届“城市治理”博士生论坛上宣读，感谢华东师范大学孟激教授、南开大学杨佳缳博士以及华侨大学王惠娜、赖诗攀等师友的批评建议。感谢匿名评审人的意见。基金项目：国家社会科学基金项目“环境政策工具的选择模式、执行逻辑及优化策略研究”(15CGL056)、华侨大学研究生科研创新能力培育计划资助项目(151 l 312912)。o“t|”j 一，26嘲睁嗣嗲磐I夸鼍囊骜s麓万方数据环境监管对污染物排放的影响：基于中国省级面板数据的实证分析建立“生态文明体制”，并将生态文明建设作为
4、我国政治体制改革的重点内容；2015年，被称为史上最严格的中华人民共和国环境保护法开始实施，环境问责、民主参与、民主监督被广泛应用到环境治理领域；2016年，国务院印发“十三五”生态环境保护规划，明确提出建立环境治理的年度调度和评估考核机制，并将考核结果直接纳入到领导干部综合考核评价体系中。但随着这一系列环境监管政策的实施，我国的环境质量却并未取得理想的改善，反而出现了环境监管和环境污染同步增加的窘境，这促使我们不得不进行仔细的思索。事实上，我国的环境治理属于环境权威主义(Environmental Authoritarianism)的治理方式，环境监管是改善环境质量的关键措施，只有采用强制性
5、的环境监管才能够实现污染的有效治理(贺璇、王冰，2016)。在大多数的发展中国家，环境权威主义因其能够迅速、有效地解决环境问题而被广泛采用。一方面，它能够在短期内取得治理效果，在空气污染治理领域最为明显，比如“阅兵蓝”“APEC蓝”“两会蓝”；另一方面，这种自上而下的环境监管也存在较大弊端，它并没有为地方政府改善环境质量提供有效激励，环境治理的民主参与程度并不发达，中央的各种环境监管政策往往得不到有效执行(Gilley，2012)。尽管中央政府制定了严格的环境考核标准，但地方政府并没有因此而努力去改善环境，而是热衷于操纵统计数据来应对上级政府的考核(冉冉，2014)，我国的环境污染并没有得到有
6、效遏制，总体环境质量也没有得到显著改善。在环境权威主义的治理情境中，环境问题的解决依赖于政府的环境监管。加强环境监管，尤其是加强对环境污染企业的处罚，一直是我国环境监管的主导逻辑，总的来看，我国的环境监管政策具有很强的严厉性和处罚性。环境监管如何约束企业或个人的排污行为?这个问题的回答对我国的环境治理意义重大。本文借鉴犯罪经济学领域中的威慑效应理论来考察我国的环境监管是如何取得影响污染物排放的政策效果。理论上，有效的监管政策会通过确定性(Certainty)和严厉性(Severity)两个方面产生威慑效应，确定性指的是相同的行为被惩罚的概率，而严厉性指的是相同的行为被惩罚的程度(陈硕、章元，2
7、014)。在环境治理领域，环境监管的威慑效应主要通过惩罚概率和惩罚力度两个方面来实现。本文利用2005-2014年间的中国大陆29个省份的面板数据来检验我国环境监管的确定性和严厉性对工业固体废弃物、二氧化硫、工业废水和粉尘四种污染物的排放强度的影响。本文的实证结论能够为我国以“加大对环境污染行为的惩罚力度为主线”环境监管政策提供注脚，并为我国未来环境监管政策的修订提供参考。万方数据专栏：经济发展、环境管制与国家治理二、环境监管的政策目标、政策工具及政策效果述评环境监管对污染物排放的影响取决于环境监管政策的实际执行情况。制度化的监管政策之所以能够约束组织或个人的行为，就在于制度的规制性、规范性和
8、文化认知性要素共同塑造了社会规范及行为准则，并通过相应的激励机制塑造组织或个人行为。环境监管政策通过为组织或个人的环境行为提供制度性压力来实现改善环境质量的目标，制度性的环境监管是指政府通过制定涉及环境的法律、法规、政策、规定，以法律、制度的强制性压力来鼓励、引导、约束组织或个人的环境保护理念和行为(龙文滨等，2015)，因此，环境监管的政策目标就是影响组织或个人的环境行为。在环境权威主义的治理情境中，命令型工具(CommandandContr01)和市场型工具(MarketBased Instruments)是两种主要的政策工具。命令型工具包括制定法律法规、出台强制性规定、制定国家标准、建立
9、许可证制度等措施，市场型工具包括排污费制度、环境税制度、排污权交易等方式，这两种政策工具均体现了环境监管的强制性，但政策效果却并不相同。(一)命令型工具及其效果近年来，随着环境问题日益严重，命令型工具为主导是我环境监管最为显著的特征(王惠娜，2012)，命令型工具的有效性在于国家强制力保障实施，企业或个人除了服从别无选择，一旦违反相关规定就会被问责(Hahn，1990)。在实践中，制定法律、法规和建立强制禁止或许可制度是命令型工具的两条主线。我国政府一直致力于建立一个较为完备的环境法律体系。据统计，截至2007年，我国的国家级环境标准超过500项，环境保护部门制定了200多件部门规章及规范性文
10、件，各地区人大、政府共颁布了1 600多件地方性法规(张坤民等，2007)。这些法律、法规是否能有效约束企业的排污行为呢?龙文滨等(2015)通过法律威慑力和法律内容相关性两个指标来构建环保规制强度，并检验环保规制对中小企业排污行为的影响，研究发现，政府环保规制程度越高，中小企业的环境表现越好，但这种正向效应只存在于重污染行业。事实上，虽然中央政府颁布了环境法律法规，但法律的具体执行则依赖于地方政府的相关行政机构，地方政府的法律执行程度决定了企业所面临的环境规制强度(顾听，2| ：?28鳞携蕞弹谵黪萝簪第5溪。二 o 一 ”万方数据环境监管对污染物排放的影响：基于中国省级面板数据的实证分析20
11、15)。因此，单纯的环保立法无助于环境质量的改善，只有在加大执法力度的前提下，环保立法才能改善地区环境质量(包群等，2013)。环保领域的法律法规能够约束企业排污行为的前提就是环境立法被有效执行，但实际上，中国的企业往往具有很强的谈判能力，已经制定的环保法律、法规在政府和企业的博弈中根本无法得到有效执行(Wang et a1，2003)，由于环保立法无法约束地方政府和企业的共谋行为，企业的非法排污行为根本不能被有效遏制(梁平汉、高楠，2014)，虽然我国环境法律、法规众多，但这些法律、法规普遍存在着“部分执行”的情景(Wang&Wheeler，2005；Wang&Jin，2007)。除了环境立
12、法，命令型工具还涉及一系列的强制禁止或许可制度。1972年，国务院在关于官厅水库污染情况和解决意见的报告中首次提出“三同时”制度，这是我国实施的最早的命令型工具。卢现祥和许晶(2012)讨论了“三同时”制度的环境治理绩效，研究发现，虽然“三同时”制度对环境质量改善的积极作用是肯定的，但由于过分依赖行政力量，高昂的行政成本导致“三同时”制度效率低下。20世纪70年代末，我国政府又提出了建立环境影响评价制度，并在2002年出台了中华人民共和国环境影响评价法，初步建立了环境评价制度化的操作机制。但在实践中，环评单位弄虚作假，编造、伪造数据，环保部门执法不严，违法不究，环境评价法几乎成了一块“橡皮图章
13、”(焦盛荣、郭武，2010)，环境评价制度并没有取得改善环境的政策效果。20世纪80年代末，我国又正式出台了旨在控制污染物排放总量的排污许可证制度，这是点源污染物排放控制的核心制度。但由于排污许可证存在着强调排污末端而忽视排污源头和过程、行政类许可多于技术类许可等程序性、操作性的问题，导致了许可证制度治污效果不佳(李艳萍等，2015)。近年来，为了应对地方政府环境治理不力的问题，环保部成立了区域环境督查中心，尝试初步建立环境督查制度，环保督查制度的建立适应了环境保护的博弈性、区域性、变化性的特征(方印，2016)，有效地解决了环境治理中资源分配和权责不清的难题。一方面，督查制度调整了横向各职能
14、部门之间的关系，提高了各部门之间合作的可能性；另一方面，督查强化了权力的纵向运作，上级的意志可以更加有效、具体地渗入到下级科层组织的日常运作中(陈家建，2015)。但环境督查作为一种运动式环境治理模式，如何建立起一套稳定有效的环境督查机制以实现环境污染的长期治理尚是一个悬而未决的问题。(二)市场型工具及其效果20世纪80年代，我国开始引入市场型工具。市场型工具从经济学视角出公基簪熬警沦20t。7。筇。第5勰29。二。j万方数据专栏：经济发展、环境管制与国家治理发，认为市场信号能够有效影响排污者的行为决策，从而主张利用市场行为来调解企业的排污行为(Hahn，1984)，市场型工具在节约成本(At
15、kinson&Lewis，1974)、改进技术(Malueg，1989)两方面比命令型工具效果更好。实践中，市场型工具包括排污费制度、环境税制度、排污权交易、生态补偿等方式，比较常规的是排污费制度和排污权交易。市场型工具最为典型的就是排污费政策。1982年，我国遵循“污染者付费”(Polluters Pay Principal)的理念出台了征收排污费暂行办法。自此以后，面对不断提高的排污费，我国的污染企业开始降低排污量，在水污染和空气污染领域尤为明显(Wang&Wheeler，2005)。虽然排污费制度明显抑制了企业的排污行为(王德高、陈思霞，2009)，但由于排污费制度的政策效果取决于排污费
16、的具体征收标准(王金南等，2014)，而排污费征收又受到了许多人为因素的干扰，尤其是“协议收费”现象，进一步减弱了排污费政策的治污效果(韩冬梅，2016)。更严重的是，部分地方政府将征收排污费视为一种常规性的行政事业性收费(宋国君、马本，2012)，甚至作为一种地方财政的融资手段(Markandya&Shibli，1995)，排污费制度不仅没有降低企业污染物的排放，反而随着环保检查的增加，企业的污染物排放也越严重，因为环保检查促使企业的数据更加接近真实的排放值(Lin，2013)。排污权交易制度是另一种重要的市场型工具。排污权交易是在控制排污总量的前提下，允许各污染源之间通过货币交换的方式相互
17、调剂排污量(王惠娜，2012)，通过这种剩余排污权的相互交换来实现对企业的技术改进、节能减排进行补偿的目标。李永友和文云飞(2016)采用自然实验的方法讨论了排污权交易政策的节能减排效果，试点中的排污权交易政策对工业二氧化硫排放强度有显著抑制作用，我国排污权交易政策整体上是有效的，但排污权交易政策尚未形成“波特效应”，排污权交易平台低效率的市场运作机制也无法为企业提供较强的参与动力，企业治污的边际成本尚未形成优势(朱皓云、陈旭，2012)。(三)总结与评论环境监管如何降低污染物的排放强度?命令型工具主要表现为制定环境保护法律、法规和建立健全强制禁止或许可制度两个维度，虽然这些治理工具已形成较为
18、完备的环境治理体系，但实践中仍存在许多问题，并且长远来看缺乏效率，难以长久维持(刘郁、陈钊，2016)。与命令型工具不同的是，市场型工具更加强调市场经济激励对于企业排污行为的影响，虽然排污费制度、排污权30 蔫赫蘸麟鬻蛹万方数据环境监管对污染物排放的影响：基于中国省级面板数据的实证分析交易制度、环境税、生态补偿等一系列政策在促进企业采用清洁技术、增加治污投资、降低污染物排放等方面有显著的积极作用，且更加有效率，长期来看，治理效果更好(卢现祥、许晶，2012；王红梅，2016)，但这种政策效果实际取决于环境监管政策的执行情况。从现有研究来看，无论是命令型工具还是市场型工具都承认环境监管会降低污染
19、物的排放强度，命令型工具强调环境监管的行政强制性约束，市场型工具强调环境监管的市场化经济激励，两者在环境污染的治理中构成了互补关系。令人遗憾的是，这两个领域的研究并未相互借鉴，而是仅仅停留在政策工具及效果这一技术治理层面，环境监管如何为企业的排污行为提供制度性约束的内在逻辑尚未被清楚描述。经济学领域的研究者在大量案例分析的基础上提出了“波特假说”，即严格、恰当的环境规制不仅不会增加企业的生产成本，反而能够促进企业的技术创新，创新补偿可以部分或全部弥补环境规制带来的额外成本(Porter，199l；Porter&van der Linde，1995)。显然，命令型环境工具和市场型环境工具都可以通
20、过“波特假说”得到解释，但“波特假说”强调的是环境监管为企业技术创新提供了诱因，而这并不一定必然带来企业进行技术创新以实现降低环境污染的组织行为，并且如何提供严格、恰当的环境监管也尚无可操作性实践方案。事实上，无论是命令型工具还是市场型工具，要想取得长久的治污效果，就必须能够对企业的排污行为形成一种严格的制度性约束，而“波特假说”在塑造这种制度性约束上解释力稍弱。环境监管的有效性是通过这种制度性约束对企业或个人的排污行为产生威慑效应而体现，制度的威慑效果通过制度的确定性和严厉性来实现，相比于“波特假说”，威慑效应理论明确指出通过惩罚的确定性和惩罚的严厉性来塑造某项公共政策的制度性压力或威慑程度
21、。基于此，本文在借鉴威慑效应理论的基本命题的基础上，结合我国环境监管政策，从污染行为的惩罚概率和惩罚力度两个维度来讨论环境监管对不同类型污染排放的影响。三、环境监管的威慑效应：一个理论分析框架本文借鉴威慑效应理论来分析环境监管对污染物排放强度的影响及其内在机制。威慑理论起源于古典犯罪学派对犯罪行为的讨论，其开创者贝卡里亚(Lesare Beccaria)(2005)认为，如果个人能够从犯罪行为中获得好处，那么他就会积极地实施犯罪行为，犯罪行为是个人经过成本收益理性计算后的选择结黎譬确婚捌餮臻曩31万方数据专栏：经济发展、环境管制与国家治理果，如果要减少犯罪，就必须要增加他的成本以降低个人在犯罪
22、行为中所能够获得的收益，刑罚作为对犯罪行为的一种强有力的约束，这种强有力的约束既来源于刑罚的严厉性程度，又来源于刑罚的必定性。贝克尔(Gary SBecker)(1993)继承了贝卡里亚的思想并进一步分析了惩罚概率和惩罚力度的影响，他认为，在不考虑惩罚的执行成本和罪犯的惩罚风险的态度这两个影响因素时，惩罚概率和惩罚力度可以彼此替代，在考虑各种复杂影响因素的前提下，惩罚概率和惩罚力度的最优组合会发生变化，但不管是加大惩罚力度，还是提高惩罚概率，都能够对犯罪行为产生威慑。从威慑效应理论中，我们可以总结出两个基本命题：其一，个人能够从犯罪行为中获得收益才会去进行犯罪；其二，惩罚作为一种约束机制，通过
23、惩罚概率和惩罚力度两种方式而发挥作用。相应地，在环境监管领域，同样的机制仍然存在。企业能够从排污行为中获得收益，为了追求利益最大化而不顾环境恶化。我国的环境监管政策就是在约束企业的排污行为，这种约束机制通过环境监管的确定性和严厉性来发挥作用。环境监管的确定性能够约束企业或个人的排污行为，这是由于排污者感知到排污行为被惩罚的概率较高而降低排污强度；环境监管的严厉性能够约束企业或个人的排污行为，这是由于排污者感知到排污行为被惩罚的严厉程度而降低污染物的排放量，这两个方面实际上是环境监管的确定性和严厉性的威慑效应。在实践中，环境监管的确定性是严厉性的前提，只有环境污染行为被发现才能够被惩罚，但确定性
24、和严厉性的威慑效应却可以独立发挥作用，排污者由于担心被惩罚的概率和被惩罚的严重程度而降低排污强度，理论上都是可能的。(一)环境监管的确定性环境监管的确定性程度决定了排污行为被惩罚的概率，它实际上强调的是现有的环境监管系统能够在多大程度上有效、及时发现企业的排污行为，确定性的威慑效应体现在惩罚的概率很高从而能够约束企业的排污行为。影响环境监管确定性程度的主要因素就是环境监管过程中所受到的资源约束程度，特别是环境执法机构、人员的数量。在官僚组织的日常运作逻辑中，资源被按部就班地分配到不同的职能部门中，各部门的日常履职行为受到严格的资源约束(赖诗攀，2016)，这种资源约束的常规表现就是部门设置、人
25、员编制难以满足日常需求，在这种情境中，排污行为被惩罚的概率较低，环境监管确定性的威慑作用就会失效。反之，环保系统所受到的资源约束程度越低，环境监管的确32公羲攀簿详谚麓i童年第。嬲r、”。 “ qi万方数据环境监管对污染物排放的影响：基于中国省级面板数据的实证分析定性程度就越高，威慑作用也就越强。据此，我们提出假设H1：环境监管的确定性程度越高，污染物的排放强度越低。(二)环境监管的严厉性环境监管的严厉性程度决定了排污行为被惩罚的力度，它实际上意味着严厉的惩罚能够对排污行为产生约束作用，严厉性的威慑效应体现在惩罚的严厉程度很强，从而能够约束企业的排污行为。影响环境监管严厉性程度的主要因素就是对
26、环境污染行为的惩罚力度。包群等(2013)用倍差法讨论了严厉执法的治污效果，他们发现严厉的环境执法能够促进环境立法的有效实施，从而实现降低污染物排放的治理效果。对排污行为的惩罚力度越大，环境监管的严厉性程度就越高，威慑作用也就越强。据此，我们提出假设H2：环境监管的严厉性程度越高，污染物的排放强度越低。四、研究方法(一)变量的操作化文章借鉴犯罪经济学领域中的威慑效应理论来考察我国环境监管政策对污染物排放强度的影响。本文的因变量是污染物的排放。关于这一指标的测量，学界通常有两种方式：一是直接观测各种污染物的排放值，这种方式受地区经济规模和产业结构的干扰较大；另一种是采用单位GDP污染物排放强度来
27、测量，这种方式能够最大限度地降低经济规模等因素的干扰(包群等，2013)。考虑到本文关心的是环境监管的政策效果，我们借鉴已有相关研究的操作化方式(闫文娟、钟茂初，2012；李永友、沈坤荣，2008)，采用“单位GDP的污染物排放强度”这一指标来观测污染物的排放，具体的操作方法是“某种污染物的年排放量地区生产总值”。考虑到环境治理的异质性较高，我们选择了一般工业固体废弃物、二氧化硫、粉尘和工业废水这四种主要污染物，其中一般工业固体废弃物、粉尘和工业废水的具体数据来源于中国环境年鉴，二氧化硫的具体数据来源于中国统计年鉴。模型的两个关键自变量是环境监管的确定性和严厉性。环境监管的确定性是测量排污行为
28、被惩罚的概率，环境监管的确定性包括监管目标的确定性、监爨静戆孵萋意罄零33万方数据专栏：经济发展、环境管制与国家治理管对象的确定性、监管内容的确定性等许多方面，由于我们关心的是环境监管政策能否约束企业的排污行为，并结合数据资料的可获得性等因素，我们采用“环境监管执法力度”这一指标来测量。借鉴杨贺和郑石桥(2015)采用“审计单位数政府、事业单位和国有企业之和”来测量审计政策确定性的操作化方式，我们采用“环保机构数工业企业数”这一指标来测量环境监管政策的确定性程度，其中，环保机构数为某省各个级别的环保机构的数量之和，工业企业为省内数量之和，数据来源于中国环境年鉴。环境监管的严厉性测量的是排污行为
29、被惩罚的严厉程度。在环境监管领域，环境监管的严厉性可以用“环境行政罚金总额”这一指标来测量，按照我国的排污费征收使用条例的相关规定，排污单位和个体工商户遵循“排污即收费”和“超标收费”两个原则来缴纳排污费，包群等(2013)采用“排污费解缴人库金额工业企业数”这一指标来测量环境监管力度，但由于他们并未对环境监管进行确定性和严厉性的进一步区分，事实上，这一指标更适合测量环境监管的严厉性程度，因此，我们采用这种操作化方式来考量环境监管的严厉性程度，数据来源于中国环境年鉴。相应地，为了避免其他因素的干扰，我们还在模型中加人了一些控制变量，具体包括：人均GDP、城市化率(城镇人口总数地区总人El数)和
30、地区环境污染治理投资(当年的环境治理投资占GDP的比重)。以上变量的数据来源于中国统计年鉴和中国环境统计年鉴。本文利用20052014年间中国大陆29个省份的面板数据来检验我国环境监管的确定性和严厉性对一般工业固体废弃物、二氧化硫、工业废水和粉尘四种污染物的排放强度的影响。鉴于数据缺失和异常等问题，我们排除了海南和西藏两省。表1报告了相关变量的定义、单位、描述性统计分析结果。表1 变量及描述性统计万方数据(续上表)环境监管对污染物排放的影响：基于中国省级面板数据的实证分析符号 变量、含义、单位 观察值 均值 标准差 最小值 最大值lnV粉尘排放强度(万吨 290亿元)确定性(环保机构总数 29
31、0工业企业数)()严厉性(排污费解缴入 290库金额工业企业数)(万元个)人均GDP 290城市化率(城镇人IJ 290年末总人口数)()环境治理投资额占GDP 290比重()33 36674 20 83548 5 052 105 23l5127445 1443206 26，87 896注：+表示在模型估计时取自然对数。资料来源：作者自制。(二)计量模型关于本文的估计模型，考虑到变量的内生性问题，我们在不同污染物的模型中均加入了被解释变量的滞后一阶，即将被解释变量的一阶滞后项作为解释变量加入估计模型中。具体估计模型如下：soliI=ai+pl soljll+p 2cerit+p3 sevjt+
32、p4Xit+iIS02iI=a。+pl S02。tl+B 2cer。I+p3 sevt+p4X。t+。tgwatit=a。+plgwatill+p 2cerit+p 3 sevII+B4X。l+sitsinoil=ai+Bl smoiII+B 2cerlI+p 3 sevlI+p4XI+，t方程的左边是因变量，代表第i个省份第t年的单位GDP的四种污染物的排放强度，其中，sol表示的是一般工业固体废弃物，SO：表示的是二氧化硫，gwat表示的是工业废水，Snlo表示的是粉尘。方程右边，ai表示的是不可观测的省份特质，sol卜，、SO：。、gwat。和smo。一。分别表示的是四种污染物的一阶滞后
33、项，即第i省份的第t一1年的单位GDP中该污染物的排放强度，eer表示的是环境监管的确定性程度，sev表示的是环境监管政策的严厉性程度，x表示的是一系列的控制变量，。表示残差项。由于数据类型属于面板数据，我们借助豪斯曼检验(HausmanTest)来确定适用固定效应模型还是随机效应模型。为了保持簿黪孵镎驾熬謦曼愿、35 ”瓶一、F 4#w0 、。万方数据专栏：经济发展、环境管制与国家治理数据平稳性，消除异方差，部分变量在面板模型估计时取自然对数。五、环境监管的确定性和严厉性：实证结果分析(一)描述性统计分析污染物的排放在很大程度上取决于地区的工业企业数，图1报告了20052014年间的工业企业
34、变化的情况，我国的工业企业数量虽有所波动，但总体保持增长趋势。环境监管的确定性和严厉性取决于环境监管机构的变化和排污费解缴入库金额的变化，图2报告了20052014年间环境监管机构的总数变化情况，图3报告了2005-2014年间排污费解缴入库金额的变化情况。环保机构的数量和排污费解缴入库金额均呈现上升的趋势，但不同年份之间有所波动。200 000150 000100 00050 00002005 2006 20()7 2008 2009 2010 2011 201 2 20l 3 201 4图1 2005-2014年间我国工业企业数变化情况(单位：个)资料来源：根据中国环境年鉴整理。20000
35、1 5 00010 0005 00001005 二006 2f)()7 2008 2009 201 0 20ll ：0l 1 201 3 2014图2 2005年_2014年问我国环保机构数变化情况(单位：个)资料来源：根据中国环境年鉴整理。万方数据环境监管对污染物排放的影响：基于中国省级面板数据的实证分析2 500 0002 000000l 500 0001 000 000500 0000图3 2005-2014年问排污费解缴入库金额的变化情况(单位：万元)资料来源：根据中国环境年鉴整理。接下来，我们又进一步分析了环保机构和排污费解缴入库金额的地区差异。图4报告了2005年和2014年各省环
36、保机构数量对比情况，其中，重庆、四川、福建、浙江、河南等省份的环保机构数量有较大幅度的增长，上海、吉林、广东等部分省份的环保机构数量有所下降。图5报告了2005年和2014年各省排污费解缴入库金额对比情况，其中，河北、内蒙古、辽宁、江苏、江西、山东、新疆等省份的排污费解缴金额有较大幅度的增长，上海、广东、广西等少部分省份的排污费解缴入库金额有所下降。图4和图5反映出我国环境监管的确定性和严厉性在各省之间存在较大差异。200()008006004002000r 一阳 翱删乩晡归 一 册 m 一利耐洳一北天河陕内辽吉黑I：江浙安福汀III河湖湖广广重四贵云山甘青宁新海西京津北西蒙宁林龙海苏汀徽建西
37、东南北南东西庆川州南西肃海夏疆南藏古 江图4 2005年和2014年各省环保机构数量(单位：个)资料来源：根据中国环境年鉴整理。公共行政评论2017年第5期 37万方数据专栏：经济发展、环境管制与国家治理1滥_-!它I鬯鬯皇鬯L鬯、r?理士它E_它幢星ggg昌g昌gg昌。oooooooooog赛是导高g赛暑导昌fqH“圜壤避怔崧骤*划忙建扫催三陋1怔张萋口=删璀L陋LR蹙怔聂暑毫怔=目_啊辖制整装要息：R避醮疑点二jE蓑涮伽长聪上篷靼U吣匙暑*囹星：j。斟龆：蚺斗蝶媾圆斗：寒蝶。照鬃案杈一暇kq斟一鼹甜避繇齄枢蜒转寿姬奸：oN冥廿吣ooN一骚繇涟赧贮站廿!。N口聚繇琏龆姆擐蚌苔。一口一万方数据
38、环境监管对污染物排放的影响：基于中国省级面板数据的实证分析最后，我们重点考察了我国环境监管的确定性和严厉性的变化情况。图6报告了2005_2014年间我国环境监管的确定性和严厉性变化情况。事实上，我国环境监管的严厉性程度(主坐标轴)和确定性程度(次坐标轴)均有所下降，主要原因在于工业企业的增长速度远高于环保机构和排污费解缴入库金额增加的速度。虽然我国环境监管政策一直强调加大对环境污染行为的惩罚力度，环境监管具有高强度的严厉性和处罚性，新出台的中华人民共和国环境保护法在这方面表现得尤为突出，但实际上，企业排污的惩罚概率和惩罚力度均在一定程度上呈下降趋势。0201501一cev005-。8。020
39、05 2006 2007 2008 2009 2010 201 1 2012 2013 2014图6 2005-2014年间我国环境监管的确定性和严厉性变化情况资料来源：作者自制。(二)实证分析：环境监管对污染物排放的威慑作用这部分主要讨论了环境监管的确定性和严厉性对于四种污染物排放强度的影响，实证分析结果详见表2。首先，我们讨论环境监管确定性的威慑作用。模型1、模型2和模型3的结果表明，环境监管的确定性程度与工业固体废弃物、二氧化硫和工业废水的排放强度呈显著负向关系；模型4的结果说明环境监管的确定性与粉尘的排放强度没有显著关系，假设1部分成立。其次，我们关注环境监管严厉性的威慑作用。模型4的
40、结果意味着环境监管严厉性程度越低，粉尘的排放强度越高，两者呈负向关系；模型1、模型2和模型3的结果说明，环境监管严厉性程度与工业固体废弃物、二氧化硫和工业废水的排放强度没有显著影响，假设2部分成立。最后，我们简单讨论了相关控制变量的影响。环境治理投资对于四种污染物的排放强度没有显著影响，可能的原因在于环境治理投资可能更注重环境污染的治理而非污染物排放强度的管控。城市化率与二氧化硫、粉尘的排放强度有显著正向影响，城市化率越高，两种污染物的排放强度越高。人均GDP与二氧化硫、工业废水和粉尘的排放强度呈显著负相关关系，经济发展水平越高的地区，三种污染物的排放强度越低，经济越发达的地、嚣II_j。斓骥
41、骥擘骥謦39万方数据专栏：经济发展、环境管制与国家治理区，环境监管的政策效果越好。表2 环境监管对污染物排放影响的实证分析结果注：表示po01，”表示po05，+表示po1。括号内是标准误。资料来源：作者自制。模型结果进一步表明，环境监管的确定性与严厉性对不同类型的污染物表现并不相同。环境监管的确定性能够威慑工业固体废弃物、工业废水和二氧化硫的排放，对于粉尘的排放却没有影响，而环境监管的严厉性的威慑效果却与此相反。环境监管的确定性与严厉性在环境治理中表现为惩罚概率和惩罚力度，为什么两者的威慑效应会呈现出这种差异?我们尝试着从四种污染物的特征去解释这种差异。根据中国环境年鉴中国环境统计年鉴等统计
42、资料显示，40 i鬃蘸鞘蓠瓣酾霸赫鼻蕊3蒜ijj 3、!”?一万方数据环境监管对污染物排放的影响：基于中国省级面板数据的实证分析粉尘污染主要来自钢铁企业、焦化企业、石灰窑、建材企业、露天采石场、露天煤矿及发电厂等企业，这类企业的特点在于企业对原材料的依赖程度较高，多属于高耗能、高污染的企业。这类企业对原材料依赖程度比较高，企业数量较少，且在一定时期内不会发生较大变化，环境监管的确定性不会发生较大程度的变化，惩罚概率不会对这类企业产生威慑效应。另一方面，惩罚力度较高意味着企业将会承担较高的罚款，严厉的环保罚款势必会严重影响企业的经济效应，企业无法承担高额的排污罚款从而采取降低污染的行为，因此，环
43、境监管的严厉性会威慑粉尘污染的排放行为。相比较而言，工业固体废弃物、工业废水、二氧化硫污染则更多地来源于一般类型的工业企业。这类企业数量较多且变化较大，环境监管执法机构的数量变化直接影响着企业的排污行为被惩罚的概率，当惩罚概率提高的时候企业就会采取降低污染的行为。而惩罚力度对这类企业的排污行为不能产生威慑效应，原因可能在于虽然环境惩罚会影响企业的成本，但现有的排污费征收标准及实际的征收情况可能导致环境惩罚并没有触发企业的成本警戒线，企业并没有因为环境惩罚而亏损，因此，惩罚的严厉程度对这三种污染物的排放威慑效果不明显。接下来，我们试图从委托代理风险和信息不对称两个方面来解释惩罚概率和惩罚力度威慑
44、效果的差异，经济学的代理理论和问责理论提供了可能的思路。委托代理理论认为，委托人和代理人之间存在不同的组织目标与风险偏好，双方之间的信息不对称可能会导致代理人行为偏离委托人的要求。该理论关注的核心问题是如何处理由信息不对称产生的代理问题以便规避风险(Eisenhardt，1989)。在环境治理情境中，企业的排污行为能够为企业带来额外的收益，在政府不能完整、有效掌握企业排污信息的情况下，企业往往努力隐瞒排污行为的信息并不断强化这种信息优势，以便能够逃避问责，这符合代理理论个体风险规避行为假设。谢尔德(Andreas Schedler)关于问责的定义进一步理清了信息不对称与惩罚之间的关系，他认为，
45、问责是当A有义务告知B关于自身的行动和决定，并为它们正当性进行辩护，一旦出现不当行为就会遭受惩罚(Schedler，1999)。谢尔德指明了代理方被问责的三个条件：一是代理人自身存在着不当行为，二是委托方掌握了代理人不当行为的信息，三是委托方有能力对代理方的不当行为进行惩罚(赖诗攀，2013；何彬、潘新美，2016)。对于代理方而言，能够产生问责风险的两个主要因素就是委托方能否掌握自身不当行为的信息以及惩罚的严厉程度，代理方的这种问责风险感知就是委托方监管的威慑效应。对于粉尘企业而言，环保机构的数量变化不会影响监管部门掌握自身排污行为的信息，双方的信息不对称程度较低，此时，惩罚概率的威慑效果i
46、强耩鞴麓麓i。稿、髓 ，。曩嘲嘲黪零鹫41万方数据专栏：经济发展、环境管制与国家治理欠佳，而惩罚力度能够产生有效的威慑效果；对于一般类型企业而言，环保机构的数量增加直接关系到监管部门能够掌握企业排污行为的有效信息，企业排污的信息不对称优势被较大程度地弱化，这种变化会加大企业的问责风险感知从而产生威慑效果，此时，惩罚力度的威慑效果被削弱，甚至消失。因此，我们发现在环境治理中，当惩罚概率无法对企业产生威慑效应时，威慑企业被问责程度的主要因素就是惩罚力度；当惩罚概率能够影响企业能否被问责(被问责的程度)时，惩罚力度的威慑效果就被弱化。六、总结与讨论改革开放以来，我国经济保持高速增长的同时也造成了环境
47、不断恶化的后果，环境监管和环境污染同步增长的事实也促使我们不得不反思社会转型时期的环境监管政策，现行的环境监管需要实证资料来检验其政策效果。无论是在学术界还是在实践中，“重典治污”一直被视为解决环境问题的首选策略(陈战军，2013)，因此，对这种以“加大对环境污染行为的惩罚力度为主线”监管政策的实证考察，能够为我们及时、有效地调整当下的监管政策提供数据支持。事实上，我国的环境监管呈现出如下一种特征：一方面，环境监管不断强调加大对排污行为特别是非法排污行为的惩罚力度，我国的环境监管呈现出很强的严厉性和处罚性的特征；另一方面，随着工业企业数的快速增长，企业排污行为的惩罚概率和惩罚力度均有所下降，环
48、境监管尚未对企业排污行为形成制度性约束。在环境治理领域，环境监管的确定性和严厉性是影响企业排污强度的两个关键解释变量，本文利用20052014年中国大陆29个省份的面板数据检验了惩罚概率和惩罚力度对四种污染物排放强度的影响。研究发现，环境污染治理具有很强的异质性，惩罚概率和惩罚力度对于不同的污染物有着不同的威慑效果。本文的实证结论可以为我国环境监管政策的调整提供一定的参考。在治理不同类型的环境污染时，惩罚概率和惩罚力度作为两种不同的工具治理效果并不相同。两种工具的区别性组合或许能够为我国未来环境污染治理提供新方向。在现有研究的基础上，本文可能的贡献之处主要有三点。首先，针对环境治理而言，本文的
49、研究结论表明，我们长期实行的以加大对环境污染行为的惩罚力度为主的“重典治污”政策并不总能起到良好的政策效果，而以改革环保机构、提高行政效率为主要内容的提高排污行为的惩罚概率等措施却能收到意外的政策效果，从这个意义上讲，本文为我国的环境监管政策调整提供了注脚。誓寰蠢溪瓣i：莹罄!i蠢、冀骥紫!净謦馔万方数据环境监管对污染物排放的影响：基于中国省级面板数据的实证分析其次，本文为理解我国的环境监管实践提供了新的理论视角。当然，这并不是说现有研究没有讨论环保机构、环保系统人数、排污费收缴力度、行政处罚这些因素对于污染物排放行为的影响，而是说这些研究往往就事论事，过于强调环境治理的工具性价值，并没有意识到这实际上是惩罚概率和惩罚力度对环境污染行为的两种制度性约束机制。第三，针对威慑