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1、第57卷第1期Vol_57 No1华中师范大学学报(人文社会科学版)Journal of Central China Normal University(Humanities and Social Sciences)2018年1月Jan 2018乡村教师支持计划实施的成效、问题及对策基于中西部6省1 2县(区)1 20余所农村中小学的调查付卫东1 范先佐2(1华中师范大学人文社科高等研究院，湖北武汉430073；2华中师范大学教育学院，湖北武汉430073)摘要 2015年6月，国家开始实施乡村教师支持计划(20152020年)。通过对中西部6省12县(区)120余所农村中小学调查发现，乡村教
2、师支持计划(20152020年)取得了初步成效：多渠道拓宽乡村教师来源，为乡村学校注入了新的活力；实施差异化补助和教师周转房等措施，乡村教师工作生活待遇有所改善；职称评定和教师培训向乡村学校倾斜，拓宽了乡村教师职业发展渠道；实施乡村教师荣誉制度，乡村教师辛勤劳动得到了充分肯定。同时，该计划实施过程中还存在不少问题：政策知晓率不高，乡村教师补充数量不足且质量难以满足实际需要，乡村学校教师编制供需矛盾尖锐，城镇教师向乡村学校流动不畅，乡村教师荣誉制度“不荣誉”。为此，提出加大宣传力度、建立“以省为主”的乡村教师工资待遇保障机制，严格乡村教师补充和退出机制、完善乡村教师编制管理制度等对策建议。关键词
3、 乡村教师；教师来源；生活待遇；职业发展；教师编制；荣誉制度教育大计，教师为本。我国35的初中、66的小学、35的幼儿园设在乡村，乡村学校是我国覆盖面最广的基层教学单位。由于受城乡教育发展不平衡、交通地理条件不便、学校办学条件欠账等多种复杂因素的影响，乡村教师的职业吸引力仍然不够强，“下不去、留不住、教不好”的困惑依然存在，严重制约了乡村教育的进一步发展。为此，2015年6月，国家出台了乡村教师支持计划(20152020年)(以下简称计划)，给予乡村教师特殊的支持和关照。目前计划已经实施两年了，为了全方位了解计划的实施效果，我们华中师范大学课题组对中西部6省12县120余所农村中小学进行了问卷
4、调查和结构性访谈，客观分析计划取得初步成效和存在的主要问题，这对于认真落实计划，加强乡村教师队伍建设，促进我国县域义务教育优质均衡发展具有重要的现实意义。一、乡村教师支持计划(20152020年)取得的初步成效(一)多渠道拓宽乡村教师来源。为乡村学校注入了新的活力为了落实计划，湖北省提出“退一补一”政策，乡村学校新进教师落实“国标、省考、县管、校用”制度，按照“总量平衡、退一补一”原则，实行乡村教师省级统筹。据统计，近4年来，湖北全省累计为农村义务教育学校补充英语教师57000人，音乐、体育、美术及信息技术教师5200人，一定程度上满足了紧缺学科对专业教师的需求。新机制”教师政策为广大乡村学校
5、补充了大量的新鲜血液。我们调查的湖北省罗田县乡村学校近两年就招聘了252名高校毕业生，打破了近10年来乡村学校“有编不补”的历史记录。湖北省咸安区近3年新进的“新机制”教师就超过150人，原来村小和教学点教师严重老化的局面得到很大的改善。四川I省采取争取扩大“特岗计划”教师招聘规模、加大省属免费师范生定向培养力度、通过政府购买服务或按劳动合同法招用补充、完善普通高校毕业生乡村学校任教到岗学费奖补机制等措施，补充乡村教师队伍。为了拓宽村小和教学点师资来源，四川I省规定，乡镇学校和幼儿园补充音、体、收稿日期2017-07 10基金项目 华中师范大学中央高校基本科研业务费重大领域研究项目“农村义务教
6、育改革与发展问题研究”(CCNUl4202007)；武汉理工大学中央高校基本科研业务费专项资金“城镇化进程中的大学毕业生农村就业新趋势研究”(20110867)163万方数据美教师，按照专业对口的原则，对大专以上学历人员可采取直接考核方式招聘；全县中小学和幼儿园补充音、体、美教师，对大学本科及以上学历人员采取直接考核的方式招聘。我们调查的四川省蓬安县自2016年起，全县年度招录免费师范生的名额增加至20名。该县还积极接受免费师范生全科教师，对列人省、市免费师范生全科教师培养计划，面向乡村学校培养的本科层次“一专多能”全科教师，学生毕业取得教师资格并经用人学校考察合格后，直接安排到乡村学校任教。
7、四川I省高坪区近三年招聘的“特岗计划”教师就超过200名，大批年轻高校毕业生扎根基层，给乡村学校带来了大量新鲜的血液。云南省自2016年起设立定向免费师范生专项招生计划，根据各地需求、岗位空缺情况和乡村学校实际需要，采取“定向培养、定向就业”的方式专门培养本专科层次的小学全科、“民汉双语”、初中“一专多能”、特殊教育“双证书”、农村职业教育“双师型”等教师，确保乡村教师下得去，解决薄弱学科教师短缺的问题。我们调查的寻甸县和广南县“一专多能”以及全科型小学教师是乡村小学的主流，大大改变了以往“爷爷奶奶教小学”的尴尬局面。陕西省对偏远贫困地区学校急需紧缺专业和国家确定的集中连片贫困县、山区县及艰苦
8、边远县区的招聘岗位不设招聘开考比例，以最大力度的充实贫困地区的乡村教师。我们调查的陕西省商州区2016年和2017年分别招聘了312名、325名“特岗计划”教师且全部安置到乡村学校任教。该区还专门进行乡村教师招聘考试，要求教师的年龄在18周岁以上、35周岁以下，限制教师学历为大专以上学历水平，来充实乡村教师队伍，乡村学校教师短缺问题得以明显缓解。(二)实施差异化补助和教师周转房等措施，乡村教师工作生活待遇有所改善根据我们的调查，四川省高坪区除了乡村教师补助以外，还有乡镇教师补贴、交通补贴、年终目标奖。该区39所乡村学校教师享受乡村教师补贴，其标准为每月400元，乡村教师之间基本没有差异。乡镇工
9、作补贴覆盖的人群为乡镇(不含街道办事处)机关事业单位在编在岗工作人员，标准是每人每月300元；交通补贴分为三个等级，每月分别为50元、100元和150元；年终目标奖是仿照本地公务员的做法，2016年为11万元，2017年约为2万元。就此推算，四川省高坪区乡村教师新增收入达到24002500元。同样，四川I省蓬安县实行乡村教师补助政策，其标准为400元月，对在职在岗1 64的乡村教师和“特岗计划”教师，依据所在学校艰苦边远程度和从教年限，实行差异化补助政策。并且，该县2014年拿出资金3000万元(人均5000元)、2015年拿出资金6780万元(人均12000元)给在岗教职工安排年终教学绩效奖
10、。就此推算，蓬安县乡村教师每月新增收入12001600元。为了提高“特岗计划”教师工作积极性，蓬安县和高坪区参照在编乡村教师发放“特岗计划”教师农村边远补贴和乡村教师津贴。云南省提出“提高乡村教师生活待遇”来稳定和吸引人才在乡村学校长期任教、安心从教，通过全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助来提高教师生活待遇，各州市、县(区)政府根据学校艰苦边远程度，按照“以岗定补、在岗享有、离岗取消、实名发放、动态管理”的办法，实行乡村教师差别化生活补助政策，重点向条件艰苦学校、村小及教学点倾斜。根据我们的调查，云南省寻甸县乡村教师生活补助发放标准每月为500一1500元不等，根据学校环境、地理区位、交
11、通条件、边远艰苦程度等情况，同时依据与“两个中心”(即“县城区中心”和“乡镇政府所在地中心”)的远近，按照公平化、差别化原则和向村小、教学点及艰苦边远地区学校倾斜的原则，划分10个档次，其中少数民族教师在所在学校执行标准基础上提高20，双语教师提高30。寻甸县的乡村教师还享受自治县补贴每月800元、乡镇工作补贴每月500元，寻甸县乡村教师每月新增收入1800-2800元。同样，云南省广南县乡村教师生活补助按照每月500元、600元、700元三个梯度档次，根据是否为少数民族、学校位置偏僻程度和经济发展状况进行差异化发放，依次是乡镇中小学、农村中小学，以及更偏远的村小和教学点。此外，广南县乡村教师
12、还享受每月1000元的自治州补贴和500元的乡镇工作补贴，就此推算，广南县乡村教师每月新增收入2000一2200元。湖北省罗田县和咸安区除了执行乡村教师生活补助每月300元、400元、600元三个梯度档次以外，还建立了“乡村教师关爱基金”和“乡村教师奖励基金”，让生患重病的乡村教师看到生命的希望，也给予了长期默默坚守基层一线的乡村教师物质上的安慰。安徽省无为县除了要求全面实施每月400元的差异化补贴外，还鼓励有条件的地方通过社会捐赠等渠道建立乡村教师重大疾病救助制度，将符合条件的乡村教师住房纳入“十三五”公共租赁住房建设规划。陕西省商州区针对城区以外的义务教育阶段在编在岗的公办中小学教师、幼儿
13、园万方数据教师(含“特岗计划”教师)以及支教和轮岗教师，按照生活艰苦边远程度，将乡村教师生活补助分为每月600元、400元、200元三个档次，以往没人愿意去的最偏远的4个教学点也能留住优秀高校毕业生。乡村教师社会保障是我国社会保障体系中的一个重要组成部分，它不仅关涉乡村教师队伍的稳定和乡村教师素质的提高，也关涉乡村教师事业的长远发展。养老、医疗和失业保险是社会保障制度的重要内容，是社会保险五大险种中最重要的三大险种。调查结果显示，966的乡村教师表示“已办医疗保险”，721的乡村教师认为“已办失业保险”，902的乡村教师确定“已办养老保险”。三大险种的缴纳，有利于解决乡村教师的后顾之忧，使他们
14、安于乐教，全心全意投入到教育教学中去。另外，902的乡村教师表示“已缴住房公积金”，且被调查的12个县(区)中绝大部分县(区)乡村教师的住房公积金由原来的6调整为12，和本地公务员住房公积金增幅保持一致。(三)职称评定和教师培训向乡村学校倾斜。拓宽了乡村教师职业发展渠道我们调查的12个县(区)中，所有县(区)都规定职称评定和教师培训向乡村学校倾斜，有些县(区)还为乡村教师创造优惠条件。例如，四川省蓬安县乡村学校中、高级岗位设置比例在规定比例的基础上上浮35个百分点，并且为音、体、美教师单独设置职称评定标准和职称名额，保证他们有机会公平参与竞争；湖北省罗田县和成安区乡村教师除了参加“国培”和“省
15、培”项目外，“乡村紧缺学科教师培训”“名师送教下乡”“乡村教师访名校”“优秀教师出国(境)培训”等项目也是培训的重要内容；四川省高坪区大力实施农村校长提升工程，着力抓好合格型、专业型和专家型三个层面的校长培训。职称评定和教师培训向农村倾斜，实质上是对乡村教师个人发展的补偿，为流向条件艰苦、边远农村地区和薄弱学校的乡村教师提供个人发展机会，拓宽了他们的职业发展渠道，从而达到鼓励和吸引优秀教师到农村任教，稳定乡村教师队伍的目的，提高了乡村教师的教育水平，保证了乡村教育质量。(四)积极推进教师交流轮岗，鼓励支教送教，初步优化了城乡教师资源配置城乡教师交流是缩小城乡教育差距、促进师资力量在城乡间公平合
16、理配置的有效手段。我们调查的12个县(区)中，大部分县(区)都积极推进教师交流轮岗，鼓励支教送教，保证城乡教师资源优化配置。例如，陕西省商州区和云南省广南县乡村教师实施区域内“小学区制”管理，相邻的几个乡镇同属一个学区，由乡镇中心学校统一管理，包括教师交流，两县(区)遵循“严控总量、城乡统筹、按需配备、结构优化、动态管理”的原则，重点引导优秀校长和骨干教师由超编校向缺编校、优质校向薄弱校、城镇校向农村校合理流动；四川省蓬安县教师交流轮岗分为指导型(以支教帮扶的形式鼓励优秀教师交流轮岗，指导农村薄弱学校的学科建设和教师队伍建设)、顶岗型(城区学校建立农村薄弱学校新任教师培训基地)、优化型(特长教
17、师向特色学校流动，加强特色学校建设；超编学校向缺编学校流动，优化学校编制结构)和合作型(“名校集团化”、“城乡互助共同体”、“联盟学校”等形式交流轮岗)。2014年至2016年，蓬安县交流校长和教师达677人，有力地促进了城乡优质教师资源共享。教师交流轮岗和支教送教政策促进了城乡教师资源优化配置，有利于县域义务教育优质均衡发展。(五)实施乡村教师荣誉制度，乡村教师辛勤劳动得到了充分肯定建立乡村荣誉制度是对长期坚守在乡村教育工作岗位，持续多年为乡村教育做贡献的一线农村教师崇高教育精神的赞扬，同时更是乡村教师队伍建设及教师整体素质提升的激励措施，最终能够唤醒整个国家、社会和民族的尊重。我们调查的1
18、2个县(区)都建立了乡村教师荣誉制度。有些县(区)还不断完善配套政策，例如，四川省蓬安县除了给从教30年的教师发放荣誉证书，还规定在农村地区从教30年，符合职称评定基本条件且表现突出的，可以直接推荐评高级职称；从教10年、20年的，工资不受职称限制，直接享受该职称的最高档位工资。授予乡村教师应有的荣誉，慰问那些默默在乡村学校耕耘的心灵，既是对知识的尊重，又是对人才的尊重，更是引导形成尊师重教良好社会风尚的得力之举，乡村教师的辛勤劳动得到国家充分肯定。2016年云南省寻甸县隆重表彰了在乡村执教30年的教师，共有1100名乡村教师符合条件，目前已经发放了1050本荣誉证书，第二批50本准备发放。荣
19、誉证书很精致，还有证书编号。大部分乡村老教师对此倍加珍惜，有些乡村老教师认为这是他们一辈子获得的最高荣誉。二、乡村教师支持计划(20152020年)实施过程中存在的主要问题(一)计划知晓率不高调查结果显示，仅19和397的乡村教师1 65万方数据对正在实施的计划“完全了解”或“比较了解”，回答“一般”的乡村教师占149，认为“不太了解”或“完全不了解”的乡村教师分别占379和60。可以看出，计划知晓率并不高，这种惠及全体乡村教师的公共政策，却仅仅只有四成的乡村教师完全了解或部分了解，显然背离了计划政策设计的初衷。(二)乡村教师补充数量不足且质量难以满足实际需要其一，部分新进乡村教师专业不对口且
20、流失率高。调查结果显示，59的乡村教师认为“乡村教师计划实施后，乡村教师流失比以往多”，398的乡村教师认为“乡村教师流失比以往少”，267的乡村教师认为“和以往差不多”，还有136的乡村教师表示“不清楚”。同时，有327的乡村教师认为“所学专业与所教专业不对口”，为什么会出现这种情况呢?通过进一步访谈得知，专业不对口且流失率高的乡村教师大都是新进高校毕业生，为了缓解乡村教师严重短缺的问题，有些地方放宽了乡村教师入职门槛，部分非师范毕业生在取得教师资格证后，通过考核或考试就进入乡村学校任教，他们的专业知识和专业素质参差不齐，能力差异悬殊，其中能力差的留在本校任教，能力强的则被“上调”，难怪不少
21、乡村学校校长埋怨道：“我们乡村学校现在成了练兵场了，每年迎来一批新手，送走一批能手。”其二，乡村学校英语、音乐、美术和信息技术老师短缺问题依然存在。为了了解计划实施后学科教师短缺情况，我们设计了“学校教师严重短缺的学科教师主要有哪些”的多项选择题，包括“语文、数学、英语、物理、化学、音乐、体育、思想政治、美术、信息技术、心理健康、生命安全、其他”等14个选项，在回收的乡村教师问卷中，其中选项占前四名的是：美术教师549，音乐教师527，英语教师473，信息技术教师408。通过进一步访谈得知，我们所调查的县(区)不断拓展乡村教师补充渠道，乡村学校新进教师不断增加，但由于历史欠账太多，再加上条件艰
22、苦、生活环境恶劣，部分新进教师流失严重，导致乡村学校短缺问题没有根本性改变。其三，村小和教学点难以获得优秀的师资。对于位置偏僻的村小和教学点而言，由于在城乡学校分布结构和城乡社会发展水平中处于底层地位，不仅工作和生活环境艰苦，而且工资和福利待遇较低，因此难以吸引优秀教师和优秀高校毕业生到那1 66里任教，尽管有些省出台了一些面向村小和教学点师资招聘政策，但村小和教学点仍然难以获得扎根基层、奉献农村的优秀年轻师资，为什么会出现这种情况呢?通过对12个县(区)村小和教学点负责人访谈得知，有些招聘到村小和教学点的高校毕业生因条件艰苦、环境不适应辞职，有些乡镇初中和乡镇小学因师资短缺“截留”了原本到村
23、小和教学点任教的高校毕业生，也有部分在村小和教学点任教的高校毕业生被“借调”到其他单位工作，这正如菲利普库姆斯所言：“发展中国家农村地区常常像半干旱的教育荒漠一样而没有教育质量可言，不但教师通常都是水平最低的，而且贫困儿童的比例也很高，这些儿童真正需要最好的教师，然而他们却最后得到。”囝(三)乡村教师工资福利满意度不高联合国教科文组织在关于改善教师地位的劝告咨文中指出“在影响教师地位因素中，尤其要对报酬特别重视。”教师工资福利满意度是衡量教师报酬是否满意一个重要标尺。然而，在被调查的中西部12个县(区)，对目前乡村教师工资福利“非常满意”或“比较满意”的乡村教师分别仅占54和283，回答“一般
24、”的占419，表示“不太满意”或“非常不满意”的分别占208和36。为什么会出现这种情况呢?主要原因有五点：其一，部分县(区)乡村教师生活补助标准偏低。在被调查的12个县(区)中，乡村教师生活补助的标准大都是每月300600元，仅占其工资收入的10左右。尽管云南省寻甸县、广南县以及四川省的蓬安县、高坪区乡村教师新增收入较高，但新增收入中大都是普惠性补助，也就是说无论是乡村教师还是城镇教师都能享受。而且，湖北省骨干教师补贴和乡村教师生活补助被合并，我们调查的湖北省罗田县和咸安区乡村教师只能享受每月300元、400元和600元三个档次的乡村教师生活补助；而安徽省无为县的乡村教师也只能享受每月400
25、元左右的乡村教师生活补助，原有的乡镇工作补贴被取消。我们对这三个县乡村教师进行访谈时，发现他们意见颇大，认为计划并没有增加他们的收入，提高乡村教师生活待遇成为一纸空文。其二，部分县(区)乡村教师生活补助不到位。在被调查的中西部12个县(区)中，有812的乡村教师表示“已领取乡村教师生活补助”，还有188的教师认为“乡村教师工作补助不到位”。我们实地调查也证实了这一点，截至2017年4月，我们调查的云南省广南县乡村教师生活补助仍然万方数据在测算中，县教育局负责人表示需要上级政府审批，发放到乡村教师手中至少还需要3个月的时间。云南省旬甸县乡村教师生活补助2016年9月才开始发放，且每年只发放10个
26、月。乡村教师生活补助是对乡村教师长年坚守乡村学校默默无闻工作的充分肯定，也是对乡村教师辛勤工作的货币化补偿。生活补助不到位，严重挫伤了乡村教师工作积极性。其三，部分县(区)乡村教师生活补助“一刀切”。计划明确规定，依据学校艰苦边远程度实行差异化的补助标准。然而，我们调查的四川省高坪区和蓬安县，无论是乡镇中心学校，还是村小和教学点，乡村教师生活补助均为每月400元，不同地域、不同学校的乡村教师之间没有任何差异。河南省泌阳县乡村教师生活补助统一按照教龄来确定，没有根据学校艰苦边远程度进行差异化发放。乡村教师生活补助分档的初衷是为了补偿乡村教师尤其是偏远地区乡村教师在生活条件、教学环境、个人发展等方
27、面的劣势。“一刀切”的乡村教师生活补助，使得环境恶劣、工作艰苦的初小和教学点教师心理严重失衡。其四，乡村教师重大疾病救助的名额和资金少。我们调查的12个县(区)中，有339的乡村教师表示建立了重大疾病救助机制。但是，所调查的县(区)乡村教师重大疾病救助的资金非常有限，名额很少，难以满足乡村教师的实际需要。例如，湖北省罗田县给予身患重病的7名乡村教师1万元的关爱基金，但符合条件的超过50人。而且，1万元的救助资金，简直是杯水车薪，根本满足不了实际需要。其五，乡村教师周转房建设严重滞后。我们调查发现，尽管有些地方乡村教师周转房建设搞得轰轰烈烈，但仍有不少地方仅仅只是“雷声大，雨点小”，乡村教师周转
28、房建设只是停留在“文件”或“口号”上。乡村教师周转房建设的滞后，导致许多乡村学校教师住房紧张，苦不堪言。例如，我们调查的云南省广南县不少乡村学校没有教师住房，五六位教师挤着睡大通铺；河南省商水县乡村教师缺少教师周转房，他们每年仅租房的开支就花销了工资收入的近15。(四)乡村学校教师编制供需矛盾尖锐其一，乡村学校名义上超编实际缺编的问题突出。我们调查的12个县(区)乡村教师中，有638的乡村教师认为本校教师“严重短缺”，有359的乡村教师认为“数量刚好合适”，仅13的乡村教师表示本校教师“严重富裕”。但是我们调查的12个县(区)教育局负责人大都表示不存在教师缺编的问题。为什么会出现这种情况呢?通
29、过访谈得知，目前乡村学校编制核定是“自上而下”进行的，县级(区)政府根据财政收入投放到教育部门的编制人数比例，教育部门根据学校生师比和班师比进行定量配比，学校根据本校实际情况进行补充，在“财政供养人口只减不增”的政策背景下，教育部门很难在县级政府争取更多的乡村教师编制。其二，村小和教学点难以按生师比和班师比进行核编。我们调查的12个县(区)60所村小和教学点中，826的村小和教学点负责人表示没有按照生师比和班师比进行核编，原因是教师编制是按照整个县(区)所有乡村学校统一核编，由于县级财政大都是“吃饭财政”甚至“讨饭财政”，“一个萝卜一个坑”，根本没有额外的教师编制。我们实地调查了解到，目前村小
30、和教学点仍然是“弱势群体”，中心学校在安排教师编制时，总是按照优先安排乡镇中心小学和农村完全小学，村小和教学点总是处在“被遗忘”的角落。(五)城镇教师向乡村学校流动不畅首先，优秀教师难以向乡村薄弱学校流动。“优秀教师不支教”，这是我们在12个县(区)调研时得到的信息，城镇学校安排教师到乡村薄弱学校支教时，一般选择那些“副科”教师、学校竞争中的失利者或者教学工作不努力者，“主科”教师、学校骨干教师和教学工作努力者都被“雪藏”起来，难以到乡村学校支教。其次，教师“被流动”趋势明显。我们调查发现，目前城镇教师到乡村学校支教的群体中，大致有三个部分：一是真心实意为了乡村教育发展发挥自己能力的教师，二是
31、为了职称评定被迫向乡村学校流动的教师，目的是通过“镀金”达到职称晋升的目的，三是末位淘汰下来的教师，被迫流向乡村学校，后两部分的城镇教师居多。这就导致乡村学校面临极为尴尬的局面：想要的优秀城镇教师“来不了”，不想要的城镇教师却“不请自来”，即便那些“镀金”的城镇教师主动来乡村学校支教，却常常“三天打鱼、两天晒网”，或是“身在曹营心在汉”，不仅没有起到引领和示范的作用，反而给乡村学校带来极坏的影响。(六)乡村教师职称评聘问题突出其一，高级职称评定名额太少。我们在12个县(区)调研发现，高级职称名额严重不足是目前乡村教师最大的烦恼。例如，湖北省罗田县有4000余名教师，仅30个高级职称名额，该县匡
32、河乡1 67万方数据1256名乡村教师，只有2个名额，难怪有些乡村教师埋怨“评高级职称比登天还难”；陕西省商州区目前还没有一个正高级职称教师，该区沙河子镇有13所学校，3个教学点，298名乡村教师，仅有15名副高级职称教师，仅占全体乡村教师总数的120。年轻乡村教师因为教学理念先进、知识面广、身体健康等因素，承担的教学任务重，高级职称名额过少打击了年轻教师群体工作积极性，显然不利于乡村教育健康发展。其二，部分地区乡村教师职称评定未向农村倾斜。调查结果显示，仅166的乡村教师认为“乡村教师职称评定向农村倾斜”，428的乡村教师回答“没有”，406的乡村教师表示“不清楚”，为什么会出现这种情况呢?
33、通过对乡村教师进一步访谈得知，部分县(区)乡村教师职称评定的指标不公开，且暗箱操作，导致不少乡村教师认为“向城性”的教师职称评定政策没有任何改变。其三，部分地区未设教师正高级职称。调查结果显示，仅177的乡村教师认为“已设正高级职称”，555的乡村教师回答“没有”，268的乡村教师表示“不清楚”。我们调研发现，除了部分县(区)政策宣传不到位、部分教师不了解实情外，相当一部分县(区)有意将教师正高级职称向城镇学校倾斜，导致大部分乡村教师认为“教师正高级职称”政策的缺位。其四，部分地区教师职称评定硬性指标仍然存在。我们实地调查了解到，不少县(区)尽管目前乡村教师评聘高级职称已经取消了论文的基本要求
34、，但任教年限、科研课题、教学实绩、获奖等一项都不能少，那些工作在乡镇以下的乡村教师尤其是村小和教学点教师处于明显的劣势地位。(七)乡村教师荣誉制度“不荣誉”首先，乡村教师荣誉制度满意度不高。调查结果显示，仅127和285的乡村教师对目前正在实施的乡村教师荣誉制度“非常满意”或“比较满意”。其次，乡村教师荣誉制度激励作用欠佳。不少乡村教师认为，乡村学校环境恶劣、条件艰苦，仅靠荣誉激励教师是远远不够的，在乡村学校辛辛苦苦工作一辈子，仅得到一纸证书，除了获得暂时的心理满足以外，能有多大的激励作用呢?此外，有些乡村教师认为，教师荣誉制度含金量不高，缺少配套的优惠政策，如子女农村学校从教优惠政策、工资晋
35、升政策和专业发展激励政策等，乡村教师荣誉制度配套政策的缺失和激励作用欠佳导致乡村教师荣誉制度满意度不高。1 68三、原因分析(一)计划政策宣传不到位政策宣传是政策执行过程中的起始环节和一项重要的功能活动。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策对象只有知晓政策，才能理解政策；只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策。然而，计划已经实施两年了，超过六成的乡村教师对该计划不了解或了解不全面，这表明该政策宣传不到位。政策宣传不到位会导致“政策贪污”，即“政策在自上而下的宣传过程中被中途截留，政策内容不能传达给目标群体和利益相关者”。其后果是造成政策盲点，部分乡村教师无法了解政策，政策目
36、标落空。(二)现行的教育财政投入方式和财政体制难以保证乡村教师工资福利待遇稳步增长其一，“重物轻人”的教育财政投入方式使乡村教师生活补助难以获得足够资金的支持。客观地讲，近年来公共财政对教育的投入是有目共睹的。我国自2012年实现国家财政性教育经费占GDP比例达4目标以来，连续第四年超过4。但是，公共财政对乡村教师生活补助却明显不足。2014年，在享受连片特困地区政策的21个省份604个县中，共投入乡村教师生活补助资金332亿元，比2013年增加1078亿元，人均月补助为307元，比2013年增加49元。2014年全国教育经费总投人为3280646亿元，比上年增长804。其中，国家财政性教育经
37、费为2642058亿元，比上年增长789，新增教育经费1932亿元。义务教育总投人为14243亿元，新增义务教育投入1039亿元，各地共投入的乡村教师补助资金仅占全国新增教育经费的171，仅占新增义务教育投入的319。2016年，在享受连片特困地区政策的22个省份708个县中，有684个县实施了乡村教师生活补助，覆盖率达到966，比上年提高146。各地共投入乡村教师补助资金443亿元，比上年增加99亿元，增幅288，中央核拨奖补资金298亿元，比上年增加7亿元。2016年全国教育经费总投入38866亿元，比上年增长757。义务教育经费总投入为17603亿元，比上年增长976，新增义务教育投入1
38、718亿元。各地共投入乡村教师补助资金仅占全国新增教育经费的15，仅占新增义务教育投入的257。可见，这种“重物轻人”的教育财政投入方式显然不利于保证乡村教师生活补助按时足额到位。而且万方数据20002010年，我国中小学生均人员经费支出在生均教育经费支出的比例维持在70一75的比例；但在2010年后中小学生均人员经费支出占比均有下降趋势：小学的比例在2013年为647，中学比例为607。这也表明我国中小学生均人员经费并未随着教育经费投入的增加而同步增长。其二，“以县为主”的财政体制难以保证乡村教师工资福利待遇稳步增长。2001年起，乡村教师工资由县政府统一支付，但由于我国大多数县级财政能力非
39、常薄弱，基本上是“吃饭财政”，根本无法足额支付乡村教师工资，长期大面积拖欠乡村教师工资的现象仍然存在。2006年国务院颁布关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知明确提到“按照现行体制”，也就是重申“以县为主”的乡村教师工资保障机制。“新机制”实施后，乡村教师工资问题仍没有解决：乡村教师待遇明显偏低，教师工作积极性不高；地方津补贴不到导致部分乡村教师实际收入下降；乡村代课教师工资没有纳入“新机制”保障范围；乡村教师社会保障制度不健全。2009年国家开始在义务教育学校实施绩效工资制度改革，要求“义务教育学校实施绩效工资所需经费，应纳入财政预算，按照惯例以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则
40、，确保义务教育学校实施绩效工资落实到位”。教师绩效工资制度改革效果明显：依法保障了乡村教师工资待遇，建立和当地公务员工资联动机制，保证了乡村教师工资随公务员工资同步增长，也保证了县域内教师工资水平大体平衡。但是，这种“以县为主”的教师绩效工资保障机制仍面临不少突出的问题：部分地区义务教育教师绩效难以得到保障，城乡之间、地区之间义务教育教师绩效工资差距拉大，同一县域及同一学校内教职工绩效工资分配不均，代课教师的绩效工资没有纳入保障范围。o 2015年颁布的计划中明确规定“地方自主实施、中央综合奖补”的乡村教师生活补助政策，实际上仍然沿袭“以县为主”的财政体制，县级政府是实施乡村教师生活补助的责任
41、主体。然而，1994年分税制实施后，中央集中了大部分财政收入，地方财政被严重削弱，地方财政收入占全国的比重从1993年的78锐减到1994年的44，之后一直徘徊在50左右，而地方教育财政占全国的比重从1994年的9175上升到2013年的9497。可见，这种“小马拉大车”的财政体制是难以保证乡村教师工资待遇稳步增长的。(三)乡村教师补充和退出机制不完善其一，乡村教师入口把关不严。为了缓解乡村学校教师严重短缺的问题，国家和地方政府放宽了乡村教师招聘条件，陆续实施“特岗计划”、“农硕计划”、“农村教师资助行动计划”和高校毕业生农村任教退学费政策等，这些投身于乡村教育的特殊群体，是在高校毕业生就业难
42、与农村空漠化的大背景下，基于外部压力进入乡村教师职业的。这部分特殊群体大都非师范院校毕业，缺乏基本的教学技能，且所学专业和所教专业严重不对口，加上部分高校毕业生在乡村学校任教期间“朝秦暮楚”，不安心教学工作，力图在服务期内通过报考公务员、考研和“上调”等形式离开乡村学校。其二，乡村教师退出机制不健全。教师退出机制是以教师考核为依据，对达不到任职岗位要求的教师所采取的换岗、接受离职或在职培训、结束聘任合同和退休等一系列制度安排。目前乡村学校有不少“民转公”教师和长期生病的乡村教师，这部分群体中有些教师因教学理念落后或身体条件差难以适应乡村学校的需要，但教师退出政策不完善，导致不少不合格的教师仍“
43、滞留”在乡村教师岗位上。计划对乡村教师的“人口”有了很多的措施，但“出口”不畅显然会影响乡村教师队伍的建设。(四)乡村教师编制管理体制不合理其一，现有的编制管理体制导致部分县(区)“有编不补”。在过去相当长的一段时间内，我国教育实行高度集中的管理体制，编制对乡村教师而言意味着“铁饭碗”，对于县(区)级政府而言就是“吃财政饭”的人数。目前我国仍沿袭“以县为主”的管理体制，乡村教师编制的增加意味着教育经费支出的增长，县(区)级政府执行教师编制政策时，会考虑本级财政的压力，在县(区)级财政普遍吃紧甚至“丁吃卯粮”的境遇下，千方百计压缩财政编制成为县(区)级政府唯一的“理性”选择。在目前我国管理体制下
44、，还是过多地依赖政府的行政主导，即政府根据国家财政供养人口的情况以及各地区教育事业发展需要，通过官方文件来综合计划、划拨、使用和回收教师编制。尤其是财政计划供养人员“只减不增”意见的实施，更是加速了一部分县域政府“一刀切”现象的发生，即针对计划意见，对本县域内财政供养人员进行核定，继而将财政供养人员减少部分直接分摊到每一个所属事业单位，这种直接、割裂、主观的目标平均分解行为毫无实际可言。其二，“自上而下”的核编方式难以满足乡村学校的实际需要。目前我国对学校教师核编是采用“自上而下”的方式，即省级政府根据教师事业发展1 69万方数据规划制定编制实施办法，提出本省乡村学校编制方案，市级政府负责县(
45、区)乡村教师编制预算和分配，县(区)级政府根据本级财政收支状况和在校学生人数、标准班额、班级数等指标，核定教师编制数额。我国地方政府在制定乡村教师编制的执行标准时主要依据其财政能力而非学校的实际需求，教育部门能够获得多少编制，取决于县级财政能力、县级政府对教育的重视程度和上级部门的编制政策三个因素。其三，乡村学校缺少灵活的机动编制。2016年伊始，我国各地开始实施“全面二孩”政策，乡村学校女教师进入生育高峰期。有调查显示，中心校(含教学点)育龄女教师的比例分别为6737和5530，若有三分之一的育龄女教师准备在近期生育一孩或二孩，意味着将会有20的女教师需要休产假，这对于原本教师就紧缺的乡村学
46、校，保证正常的教育教学成为一个严峻的现实问题。“全面二孩”政策的实施，会对乡村学校因教师扎堆生育而无法正常进行教学活动产生影响。不仅如此，乡村学校因教师培训、生病住院和婚丧嫁娶等导致乡村教师请假，“一个萝卜一个坑”的方式显然难以满足乡村学校的实际需求。(五)乡村教师荣誉制度配套政策不完善其一，忽视了乡村教师荣誉的宣传和表彰仪式。世界上各国教师荣誉的宣传途径多、力度大，颁奖仪式较为隆重，一些活动由企业赞助，与商业活动相结合。而且，各国的教师荣誉奖项一般都会通过电视、广播、网络、报刊等传媒，在全国或地区乃至国际范围宣传，大部分教师荣誉奖项都有自己的官方网站、在相关主管部门都有链接，一些报刊自己本身
47、就是教师荣誉奖项的承办者，如今日美国杂志和全美中学校长协会、全美小学校长协会、美国师范教育大学联合会和全美教师团队就有很大的影响力。目前我国大部分县(区)不注重乡村教师荣誉的广泛宣传，也没有进行隆重的表彰仪式，让获得荣誉的乡村教师没有感受到默默付出和辛勤劳动带来的成就和自豪。其二，缺少物质性奖励。从各国的情况看，教师荣誉奖励一般既有物质形式也有精神形式，而且很重要的一个特点就是与教师后续专业发展联系紧密。物质形式的奖励通常是奖金以及全程活动费用的报销，隆重的颁奖仪式、荣誉称号、国家肯定、同行认可属于精神上的奖励。例如，全美专业教学标准委员会认证的高级教师NBC，实施资金补偿的激励制度。加利福尼
48、亚州为通过认证的教1 70师提供1万美元的一次性奖金；北卡罗来纳州给那些获得高级教师证明的教师们提高12的薪水；弗罗里达州不仅为通过的教师提高10的工资，还授予指导新聘教师的高级教师以10的额外奖金作为奖励。然而，在我国，大多数县(区)只是授予符合条件的乡村教师荣誉称号，仅仅给予一张荣誉证书就匆匆了事，缺少物质性奖励，这使乡村教师荣誉称号的激励作用尚未完全发挥出来。其三，乡村教师“荣誉后”管理体制不健全。乡村教师“荣誉后”管理体制，即对获得荣誉的乡村教师建立稳定的、规范的后续管理运行方式，妥善协调乡村教师管理中的各种关系和要素，使这些教师能够获得新的提升与发展。教育行政管理部门授予乡村教师荣誉
49、称号以后，很少进行跟踪考核，缺乏支持性的帮扶措施，甚至不闻不问，对他们今后的成长关注度不够，尤其是他们在专业知识、专业能力、专业情感等方面如何进一步提升。忽视了对乡村教师“荣誉后”的管理，时间长了，乡村教师会产生职业倦怠，失去工作的热情和活力，显然不利于乡村教育的健康发展。四、采取相关措施，积极推进计划的建议(一)加大宣传力度，确保计划家喻户晓乡村教师支持计划(20152020年)是一项利国利民好政策，对于加强乡村教师队伍建设、提高乡村教师工作积极性具有不可估量的作用。针对目前计划知晓率低的问题，要进一步加大宣传力度，利用各种宣传工具，通过广播、电视、电台和等多种途径，也可以充分运用新媒体的优势，如网络直播、网络互动、