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1、 2006年 9月 第 5期总第 89期 山东警察学院学报 Journal of Shandong Police Cbllege Sep., 2006 No. 5 Ser.No.89 论单位内保工作中的行政指导与行政监督 何银松 (上海公安高等专科学校业务部，上海 200137) 摘要 :行政指导与行政监督是公安机关在单位内保工作中发挥职能作用的主要方式，是落实内保工作方 针的重要保证。当前，制约公安内保部门发挥行政指导与行政监督职能的因素主要有三个方面 :一是缺乏与 内保条例相配套的可操作的实施细则，二是内保民警的素质和能力还跟不上内保工作的要求，三是内保单 位支持公安指导监督的力度有待加强
2、。为此，公安机关迫切需要完善工作机制，积极推动单位内保工作的法 制化建设，全面构建重点单位、重要部位的技防标准，提高行政指导水平，规范监督检查程序，完善情报信息工 作机制，全面推进保卫队伍的职业化建设。 关键词：内保 ;行政指导 ;行政监督 中图分类号 :D631 文献标识码 :A 文章编号： 1673 1565 (2006)05 0099 04 单位内部治安保卫工作与社会治安维护息息相关。 为了规范企事业单位内部治安秩序，内保条例第 3条规 定 :“ 国务院公安部门指导、监督全国的单位内部治安保卫 工作。 ”“ 县级地方各级人民政府公安机关指导、监督本行 政区域的单位内部治安保卫工作。 ”
3、这就对公安机关在单 位内保工作中的主要职责作出了明确具体的规定，即行政 指导与行政监督。公安机关发挥行政指导与行政监督职 能必然涉及到执法依据 (法律性的规定和操作性的实施细 则）、主体（内保民警）和对象（内保单位）三个方面。这三 个方面的有机结合，是做好公安内保工作的重要 条件。然 而，在实际工作中，一些民警对行政指导与行政监督的科 学内涵把握不清，导致了工作方法简单，影响了单位内保 工作的深入开展。本文试图结合公安机关在贯彻内保条 例中所面临的具体问题进行一些有益的探索。 一、公安行政指导与行政监督的内涵与功能 1. 行政指导的内涵 行政指导是当代行政法学的重要范畴，是指行政机关 为谋求当
4、事人作出或不作出一定行为，以实现一定行政目 收稿日期 :2006 07 07 作者简介 :何银松 （ 1967 ），男，安徽安庆人，上海公安高等 专科学校业务部讲师，主要从事治安管理教学与 研宄。 的，而在其职责范围内实施的指导、劝告、建议等不具有国 家强制力且不直接产生法律效果的行为。行政指导行为 的基本特征是非强制性、示范引导性、柔软灵活性、方法多 样性、选择接受性，它既不同于设立规范的行政立法行为， 也不同于具有强制力的行政执法行为，又区别于直接产生 法律效果的行政契约行为，它与这些行为共同构成行政机 关的行为方式体系，相辅相成、各有所长，共同调整社会生 活，从而更有效地实现行政目标。
5、1 内保条例的第 16条规定，内保工作中的行政指导 主要包括四个方面的内容 :第一，指导单位制定、完善内部 治安保卫制度 ;第二，指导单位落实治安防范措施 ;第三， 指导治安保卫人员队伍建设和治安保卫重点单位的治安 保卫机构建设；第四，指导单位发现治安隐患与及时整 改。 2 2. 行政监督的内涵 行政监督又称行政监督检查，是指行政主体依法定职 权对相对方遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定的 情况进行检查、了解、监督的行政行为。 3 公安内保工作中，行政监督的特征包括 :第一，监督的 主体是享有内保行政监督权的公安机关和法律、法规授权 的组织 ;第二，监督的对象是作为内部单位的机关、团体、
6、 企事业单位 ;第三，监督的内 容是内部单位遵守法律、法 规、规章，执行行政机关的决定、命令情况 ;第四，监督的性 99 山东警察学院学报 2006年第 5期 质是一种依职权的单方具体行政行为，是一种独立的法律 行为 ;第五，监督的目的是为了防止和纠正内部单位的违 法行为。 根据内保条例的规定，内保工作中的行政监督主要 包括以下内容 :第一，检查单位内部的治安保卫工作情况 ; 第二，发现单位有违反内保条例规定的行为或者治安隐 患，能当场整改的，应当场责令单位整改 ;第三，违反内保 条例规定、存在治安隐患的单位，不能当场整改的，公安 机关应发出治安隐患整改通知书，责令单位限期整改 , 并处警告
7、;第四，单位逾期不整改的，造成公民人身伤害、 公私财产损失或者威胁公共安全的，公安机关要按照内 保条例规定进行罚款，并可建议有关组织对责任人依法 给予行政处分 ;第五，单位违反内保条例，情节严重且构 成犯罪的，依法追宄刑事责任 4 3. 行政指导与行政监督在单位内保工作中的功能 (1) 行政指导与行政监督是公安机关在单位内保工作 中发挥职能作用的主要方式。行政指导监督不仅是社会 主义市场经济发展的 必然要求，而且是企业发展的内在需 要。在近现代史上，几乎所有实行市场经济体制的国家， 都在对社会经济生活实施不同广度和深度的政府干预的 基础上，进一步采用了更为柔和、灵活有效的行政活动方 式，即程度
8、不同地将行政指导作为一种行政方式与行政监 督手段配套施行，以适应经济发展新趋势的客观要求，并 取得了明显成效。在我国社会主义市场经济条件下，一方 面，市场经济的共同属性客观要求行政机关采用更为柔 和、灵活和有效的行政活动方式 ;另一方面，虽然单位内部 的治安保卫工作属于单位内部的事情，但是，无论是哪个 单位，无论是 何种所有制 ,其内部治安保卫工作做不好，该 单位成员的合法利益就没有保障，整个社会治安秩序也会 受到影响，尤其是单位内部发生重大灾害事故，更会严重 威胁到公共安全。因此，公安机关不仅应当指导监督单位 开展内部治安保卫工作 ,而且要注意落实好重点单位、重 点部位的监督工作。 (2)
9、行政指导与行政监督是单位内部治安保卫工作贯 彻 “ 预防为主、单位负责、突出重点、保障安全 ” 方针的重要 保证。内保条例第 2条规定 :“ 单位内部治安保卫工作 贯彻预防为主、单位负责、突出重点、保障安全的方针，这 是在总结我国单位内部保卫工作多年来 经验和教训的基 础上归纳出来的基本方针。那么，如何确保这一方针的贯 彻落实呢？例如，内保条例规定单位内部治安保卫工作 实行法定代表人负责制，那么，如果单位法定代表人不履 行职责怎么办呢？对此，内保条例不仅对公安机关的职 责作出了更加细致的规定，而且明确了单位违法的处罚措 施和处罚标准，因此，公安机关的指导监督是单位内部治 安保卫工作贯彻落实各项
10、方针和原则的重要保障。 二、目前行政指导与行政监督面临的三大问题 内保条例的实施标志着我国单位内部治安保卫工 作真正纳入法制化的轨道。但是，我们也要看到，公安机 关在履行行政指导监督职能的过程中还面临着很多实际 问题，这主要体现在三个方面： (一 ) 缺乏与内保条例相适应的操作规范 作为我国第一部全面系统地规范单位内部治安保卫 工作的行政法规，内保条例对单位内部治安保卫工作的 原则、方针、要求、制度、违法行为的处罚标准以及政府相 关部门的职责都作出了全面系统的规定，但是，由于全国 各地经济和社会发展水平不一，各个单位的情况差别很 大，因此，各地在贯彻内保条例的过程中还需要一个实 施细则。例如，
11、内保条例第 7条规 定，单位内部治安保 卫工作的要求是 :“ 有适应单位具体情况的内部治安保卫 制度、措施和必要的治安防范设施由于单位可以分为重 点单位和非重点单位，单位中的部位又分为重点部位和非 重点部位，重点部位在不同行业和不同单位中的性质和数 量也是不同的，因此，这里就存在一个防范设施的标准问 题，各省、自治区和直辖市制定单位防范设施技术标准的 任务就显得十分重要和紧迫，否则，公安机关对单位的技 防监督、检查和违法行为的处罚就难以落到实处。再如， 内保条例第 9条规定 :“ 单位内部治安保卫人员应当接 受有关法律知识和治安保卫 业务、技能以及相关专业知识 的培训、考核那么，保卫人员接受培
12、训的内容和考核的 标准是什么？如果没有操作标准，那就意味着保卫人员接 受了一天或者一个月的培训都可以被认为是接受了培训。 因此，制定内保条例实施细则以及不同行业不同单位的 技防标准就成为一项刻不容缓的任务 。 M (二 ) 公安机关的指导与监督能力薄弱，方法欠缺 1. 内保民警素质亟待提高 目前，在治安内保民警队伍中，受多方面因素影响，部 分民警素质不高，难以适应市场经济发展形势和内保工作 的需要，其中较为突出的表现有：一是由于各地内保条 例的实施细则尚未出台 ，内保民警对于内部条例的理 解普遍存在抽象化、模糊化的倾向，很多民警对行政指导 与行政监督的内涵与工作方法把握不清。二是指导监督 单位
13、内保工作不仅要求民警熟悉相关法律法规，而且要求 熟悉技防，尤其是一些重点单位重要部位的安全防范指导 工作，要求民警成为技防方面的专家，而内保系统中相应 的技防人才奇缺，这己经成为全面推进防范建设的瓶颈因 素。 2. 行政指导方法简单，行政监督措施难以落实 由于市场经济的迅速发展，内保工作新情况新问题不 断出现，加之公安内保工作机制等原因，公安行政指导与 监督工作还很不完善，很多环节尚处于探索阶段或者处于 100 何银松 :论单位内保工作中的行政指导与行政监督 构建的过程之中。 就行政指导来说，问题主要表现在： （ 1)公安机关的少 数内保民警还没有摆脱传统的自上而下的 “ 命令式 ” 管理 方
14、式，面对面的沟通交流过少。 （ 2)市场经济的发展使内 保单位的防范领域更宽、防范对象更复杂、防范标准更高， 内保民警难以适应内保工作形势发展的需要，缺乏指导单 位落实防范措施的能力与方法。 （ 3)由于工作机制不健 全，有些民警明明知道保卫组织或保卫人员在安全保卫工 作上存在这样或者那样的问题，却不履行行政指导的职 责。 就行政监督来说，问题主要表现在： （ 1)公安内保部门 对内部单位进行执法监督的依据内容不具体，行政行为往 往在实施中受阻。公安机关作为国家的执法机关 ,一切行 政活动都应遵循法律和规章进行，才能保证其职责顺利履 行。由于相关法规对各种规模的企事业单位的人防、物防 和技防标
15、准难以作出较为全面细致的规定，使公安内保部 门对内部单位开展防范监督检查显得软弱无力。 （ 2)在安 全检查中，民警发现了重大治安隐患，或隐 患较多时，常常 采取不发隐患通知书，不要求限期整改，不在检查记录上 反映或者少反映，不向领导汇报或少汇报，采取大事化小、 小事化了、暗箱操作的方式。 （ 3)由于责任制不落实，领导 不重视，制度不执行等原因，内部单位发生重大刑事案件 后，依据法律法规应给予处罚时，内保民警缺乏主动性，往 往采取拖延政策，能拖则拖，该处罚的不处罚 (三 ) 企事业单位的保卫力量难以适应日趋复杂的治 安防范要求 1. 企事业单位安全管理形势复杂，防范工作难度加大 随着市场经济
16、的发展，企事业单位的经营管理环境发 生变化，一些单位为了增加收入 ,安置下岗 人员，树立单位 形象 ,开展院墙工程，公开招租、出租房屋，广开营业门面， 形成一厂多院，一院多门，厂中有厂，院中有院的格局，单 位外来流动人员增多，内部人员复杂，使安全防范难度加 大。 2. 企业撤并保卫机构的现象突出，保卫人员待遇差， 业务素质难以提高 在竞争激烈的市场竞争环境下，企业为求生存和发 展，减员増效是重要方法之一。于是，处于生产经营二线 的保卫机构首当其冲被划入精简之列。据调查，目前上海 企事业单位设保卫处 (科 )建制的只占 30%左右。一些关 系国计民生的单位保卫组织大量被撤并、裁员 。一 些保卫
17、人员由于 待遇差、地位低等种种原因，流动频繁，工作积极 性不高 ,保卫业务不熟，保卫工作的力度和深度已大大削 弱，许多违法犯罪的苗头、自然灾害事故的隐患不能及时 被发现，人民内部矛盾不能及时疏导、化解。情报信息不 灵 ,安全防范不力，危及社会治安。 三、公安机关发挥指导监督作用必须重点抓好的工作 为了全面深入贯彻内保条例 ,正确发挥行政指导与 行政监督的职能，公安机关迫切需要抓好以下几个方面的 工作： (一 ) 规范公安内保机构设置，建立 “ 单位负责、政府监 管 ” 的工作机制 “ 单位负责 ,政府监管 ” 是公安机关在单位内保工作中 发挥指导监督作用的组织保障。根据内保条例规定，公 安机关
18、应当建立 “ 单位负责、政府监管 ” 的工作机制。其具 体内容包括： （ 1)建立统一、科学、权威的公安内保机构。 (2)根据属地化管理的原则，将国有、集体、民营、 “ 三资 ” 等 各种企业纳入工作范围，把重点单位、重要部位列入重点 监管的范围，落实服务措施。 （ 3)根据分级指导的原则，按 照企事业单位的地域、规模和重要性的程度，明确省级、地 市级、县级和派出所的工作任务。 （ 4)依照内保条例科 学划分公安机关与内保单位的具体职责，确保内保工作 16 字方针落到实处。 (二 ) 积极推动单位内保工作的法制化建设，全面制定 重点单位、重要部位的技防标准 构建重点单位、重要部位的技防标准 ,
19、是公安机关在 单位内保工作中发挥指导监督作用的法制保障。针对当 前由于执法依据不具体而导致行政行为在实施中受阻的 现状，公安机关应积极推动相关职能部门尽快制定责权明 确、要求具体、便于实际工作的操作细则。例如，近年来， 北京市相继出台或者修订了北京市安全技术防范管理规 定、北京市单位内部重点防范部位安全保卫规定以及 北京市企业治安保卫责任制规定 ,对重点防范部位的范 围、防范措施、企事业单 位安全防范责任、处罚标准和处罚 措施等都作出了具体的规定，使公安机关监督检查具有了 较为充分的可操作性的法律依据。又如，经过近几年的艰 苦建设，上海公安机关与相关行业主管部门共同制定了一 系列反映行业治安防
20、范要求的技术质量标准，并基本形成 体系。有了这些标准 ,内保条例所规定的防范措施和设 施就被具体化了，从而大大提高了可操作性，减少了防范 監督检查的随意性和盲目性。 (三 ) 抓好内保民警的素质训练，提高行政指导水平 针对当前经济飞速发展对内保工作的要求越来越高 以及民警素质低的现状，公安机关要通过开展内部培训、 加强实践锻炼、交流工作经验以及招聘高素质的技防人才 等途径，不断提高内保民警的素质，使民警熟悉法律法规， 精通业务知识。就行政指导工作来说，内保民警必须具备 下列能力 :一是能深入单位开展防范宣传 ;二是能通过防 范指导，推动单位内部保卫机构与保卫队伍建设，确保 “ 单 位负责 ”;
21、三是能指导单位完善保卫工作规章制度；四是掌 握专业知识，指导单位落实技防和物防措施；五是善于发 101 山东警察学院学报 2006年第 5期 现治安隐患 ,有针对性地提出整改建议 ;六是能搞调查研 宄 ，会写总结报告。 (四 ) 规范监督检查程序 ,严格依法行政 公安内保部门要严格依照内保条例的规定，结合新 时期内部单位治安保卫工作的规律和特点，进一步健全公 安内保系统各项规章制度，规范监督检查程序，使监督检 查工作规范化。第一，要明确监督检查的职责划分 ;第二， 要明确检查的形式 ;第三，要明确检查的内容和重点；第 四，要明确检查的要求 ;第五，要明确检查的结果与处理办 法。 针对当前内保单
22、位安全隐患较为突出的现状，公安机 关一定要加大监督检查力度，重点是要加强对关系国计民 生的重点单位重要部位的安全检查，防止重大破 坏事故、 恶性治安灾害事故以及恐怖事件的发生。对查出问题的 单位，必须本着能就地解决马上解决、不能马上解决的下 达整改通知书限期解决，对有问题的单位要加大复查力 度，直至达到整改要求为止。对存在重大隐患，未在公安 机关规定的限期内改正或采取相应措施的，要加大处罚力 度，严格依法处罚，以确保单位的安全。 (五 ) 完善情报工作机制，为指导监督工作提供信息支 撑 6| 这一机制主要包括两个方面的内容 :第一，内幕性情 报信息的收集与处理工作机制。其具体内容包括 :建立统
23、 一的信息平台以及分级维护、各级共享的工作机制；建立 公开与秘密信息情报采集机制；建立电子文档管理机制； 建立指导检查情况跟踪反馈机制。公安机关内保部门要 通过建立覆盖各内保单位的治安信息系统，及时收集单位 内部治安防范与案事件信息，尤其是要注意收集对国计民 生、国家安全、公共安全以及人民和国家生命财产安全造 成重大威胁的、具有延续性的、以及对社会正常生产和生 活严重妨碍的情报信息。第二，公安机关与内保单位之间 的信息交流工作机制。例如，2004年以来，上海市局内保 系统指导组织企保协会创建了上海内保月刊。上海内 保直接反映了企业在市场运作进程中产生 的大量新问 题、新矛盾和新情况，同时对企业
24、的治安信息、维稳经验、 内保情势、相关政策、治安对策等作了具体介绍，已构建成 为公安、协会联系和指导企业保卫工作的信息平台，它已 成为公安机关联系企业的桥梁，对企事业单位保卫工作起 到了积极的指导和促进作用。 (六 ) 建立科学的教育培训机制，全面推进保卫队伍的 职业化建设 保卫对象的特殊性和重要性，需要有一支高层次的保 卫队伍。当前企事业单位急需一批能适应新形势的复合 型保卫人才， “ 一次培训，终身享用 ” 的培训方式显然已不 适应新形势的需要。因此，公安机关应当指导建立科学合 理的教育培训机制，全面推行单位保卫队伍的职业化建 设。推行保卫人员的职业化建设，关键抓住两点：一是确 定一套职业
25、化的标准，包括保卫人员的等级、报考条件、任 职资格、考核方式等 ;二是充分利用社会资源，走市场化道 路，即保卫人员的招聘以及培训师资向全社会全面开放 , 实行优胜劣汰。目前，各地公安机关内保部门都在积极探 索构建保卫人员教育培训机制，其中，上海治安内保系统 已经取得了较为显著的成果。经过深入调研和充分准备 , 在上海市劳动与社会保障局的指导下，从 2004年 11月至 2006年 6月，上海保卫干部培训中心已 经对 1200多名学 员进行了培训。保卫职业资格培训的正式深入开展，标志 着上海市己经对传统保卫培训模式实施了重大改革，保卫 人员教育培训机制已初步确立，企业事业单位的保卫培训 工作开始
26、步入了职业化、市场化、正规化和系列化的可持 续发展之路 7 参考文献 m罗豪才 .行政法学 tM.北京：中国政法大学出版社， 1999.286. 21李建 .企事业单位内部治安保卫条例释义 M.北京：中 国市场出版社， 2004.10. 3 张盛国 .公安机关行政执法程序理论与务实 M.北京：中 国人民公安大学出版社， 2004.136. 41章昌志 .内保体制改革与创新 单位负责与公安监督 J 北京人民警察学院学报， 2006,（ 1). 5 孙廷华 贯彻内保条例必须解决的几个问题 J 上海公 安高等专科学校学报， 2005,（ 4). 61徐祥高 .市场经济条件下单位内部治安保卫工作的思考 J 公安研宄， 2004,（ 3). 6 尚力 .试论内保防控体系下的情报先导 J.北京人民警 察学院学报， 2006,（ 1). 7 徐志林，伏天 .当前形势与单位内部治安保卫工作改革 J 上海公安高等专科学校学报， 2004，（ 6):52. 责任编辑董士昙 102