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1、第六章第六章 行政行为的分类行政行为的分类第一节第一节 具体行政行为与抽象行政行为具体行政行为与抽象行政行为 第二节第二节 内部行政行为与外部行政行为内部行政行为与外部行政行为第三节第三节 作为行政行为与不作为行政行为作为行政行为与不作为行政行为第四节第四节 负担行政行为与授益行政行为负担行政行为与授益行政行为 第五节第五节 羁束行政行为与裁量行政行为羁束行政行为与裁量行政行为第六节第六节 附款的行政行为与不附款的行政行为附款的行政行为与不附款的行政行为第七节第七节 行政法律行为与行政事实行为行政法律行为与行政事实行为第八节第八节 行政立法行为、行政执法行为与行政司法行政立法行为、行政执法行为
2、与行政司法行为行为南京大学法学院教学课件南京大学法学院教学课件肖肖 晟晟制作制作泽泽第一节第一节 具体行政行为与抽象行政行为具体行政行为与抽象行政行为 具体行政行为具体行政行为 行政行为行政行为 抽象行政行为抽象行政行为 行政立法行为行政立法行为行政解释性文件行政解释性文件行政技术性规范行政技术性规范 规范创制行为（狭义）规范创制行为（狭义）行政指导性文件行政指导性文件 内部行政规则内部行政规则第一节第一节 具体行政行为与抽象行政行为具体行政行为与抽象行政行为 n抽象行政行为中应着重研究规范创制行为。抽象行政行为中应着重研究规范创制行为。n规规范范创创制制行行为为与与解解释释性性文文件件、技技
3、术术性性规规范范、行行政指导性文件、行政规则有别。政指导性文件、行政规则有别。n具具体体行行政政行行为为，是是指指行行政政主主体体依依法法作作出出的的影影响响特特定定相相对对人人权权利利义义务务或或者者对对特特定定事事件件作作出出处处理理的行政行为的行政行为，第一节第一节 具体行政行为与抽象行政行为具体行政行为与抽象行政行为n具体行政行为与抽象创制行为的区分标准是：具体行政行为与抽象创制行为的区分标准是：n（1 1）对象（包括人和事件）是否特定；）对象（包括人和事件）是否特定；n（2 2）是否可以反复适用；）是否可以反复适用；n（3 3）程程序序是是否否复复杂杂（规规范范创创制制行行为为对对普
4、普遍遍的的、不不特特定的人具有约束力，因此程序应更严格）；定的人具有约束力，因此程序应更严格）；n（4 4）是是否否向向后后发发生生效效力力（规规范范创创制制行行为为一一般般针针对对的的是将来的事件和行为）。是将来的事件和行为）。n当当人人不不特特定定、事事件件特特定定时时，行行政政行行为为当当归归于于具具体体行行政政行为。行为。第一节第一节 具体行政行为与抽象行政行为具体行政行为与抽象行政行为n水水能能变变油油吗吗？王王某某原原为为公公共共汽汽车车司司机机，19781978年年来来开开始始从从事事“以以水水代代油油”的的发发明明研研制制工工作作。19831983年年他他发发明明的的“水水基基
5、燃燃料料”开开始始面面世世，王王某某曾曾多多次次为为有有关关方方面面领领导导、科科学学家家演演示示其其发发明明，引引起起社社会会重重视视。19851985年年，有有关关领领导导邀邀请请王王某某共共同同探探讨讨“水水基基燃燃料料”的的生生产产合合作作问问题题，王王某某以以泄泄密密等等为为由由拒拒绝绝合合作作。尔尔后后王王某某曾曾被被押押两两次次，19901990年年1010月月出出狱狱。到到19921992年年底底，王王某某开开始始推推广广其其膨膨化化柴柴油油技技术术，并并注注册册成成立立了了“新新能能源源总总公公司司”，并并在在全全国国许许多多地地方方设设立立了了分分公公司司，新新闻闻舆舆论论
6、界界对对此此进进行行了了大大量量报报道道。19931993年年元元月月，某某部部下下发发文文件件关关于于停停止止对对“水水变变油油”“”“水水基基燃燃料料”宣宣传传报报道道的的通通知知。该该通通知知明明令令禁禁止止各各新新闻闻单单位位对对“水水基基燃燃料料”的的发发明明进进行行报报道道，并并要要求求所所有有与与“新新能能源源公公司司”有有经经济济往往来来的的企企事事业业单单位位不不要要给给该该公公司司投投钱钱投投物物，不不得得参参与与此此事事，已已经经参参与与的的要退出等。要退出等。问：某部下发的通知是规范创制行为还是具体行政行为？试讨论两者的划分标准。第二节第二节 内部行政行为与外部行政行为
7、内部行政行为与外部行政行为n这这一一区区分分实实际际上上是是针针对对内内部部事事务务还还是是外外部部事事务务以及相应的效力范围而言的。以及相应的效力范围而言的。n当当行行政政行行为为的的效效力力范范围围仅仅仅仅限限于于行行政政系系统统内内部部，不不影影响响执执行行公公务务的的人人员员作作为为普普通通公公民民应应具具有有的的法法律律地地位位或或享享有有的的基基本本权权利利义义务务时时，行行政政行行为为为内部行政行为。否则为外部行政行为。为内部行政行为。否则为外部行政行为。n但但这这种种区区分分是是相相对对的的，例例如如行行政政委委托托是是内内部部行行政行为还是外部行政行为谁也说不清楚。政行为还是
8、外部行政行为谁也说不清楚。第三节第三节 作为行政行为与不作为行政行为作为行政行为与不作为行政行为n区区分分的的关关键键是是选选择择“参参照照物物”，为为什什么么选选择择这这种种“参参照照物物”。以以发发放放社社会会保保障障金金为为例例，对对申申请请不不予予理理睬睬和和答答复复、拒拒绝绝发发放放、拖拖延延发发放放、少少发发放放的的行行为为，在在不不同同的的“参照物参照物”下将被归入不同的类型。下将被归入不同的类型。n可可将将不不作作为为行行政政行行为为界界定定为为：当当事事人人认认为为行行政政主主体体怠怠于于行行使使其其权权限限而而没没有有给给其其带带来来法法定定的的给给付付或或保保护护的的行行
9、为。或者行政主体不履行法定作为义务的行为。为。或者行政主体不履行法定作为义务的行为。n不不作作为为行行政政行行为为违违法法除除必必须须符符合合行行政政行行为为的的一一般般构构成成（或成立）要件外，还应包括以下几个构成要件：（或成立）要件外，还应包括以下几个构成要件：n存在法定的行政作为义务存在法定的行政作为义务n法定的特定作为义务具有履行的可能性法定的特定作为义务具有履行的可能性n有不作为存在有不作为存在n行政主体工作人员在主观上有过错行政主体工作人员在主观上有过错第四节第四节 负担行政行为与授益行政行为负担行政行为与授益行政行为n这这是是以以行行政政行行为为对对利利害害关关系系人人所所产产生
10、生的的法法律律效效果果为为标标准准所所作作的的分分类类，目目的的在在于于探探讨讨这这两两种种行行政政行行为为的的撤撤销销和废止之特殊规则。和废止之特殊规则。n授授益益行行政政行行为为，是是指指行行政政主主体体确确认认或或赋赋予予相相对对人人某某项项权权益益或或者者解解除除某某项项义义务务，证证明明其其具具有有法法律律优优越越地地位位的的行行政政行行为为，其其实实质质是是对对相相对对人人有有利利的的行行政政行行为为。如如授授予许可证，发给抚恤金。予许可证，发给抚恤金。n负担行政行为，是指行政主体科以相对人义务或者限负担行政行为，是指行政主体科以相对人义务或者限制其权利，证明其具有法律不利地位的行
11、政行为，其制其权利，证明其具有法律不利地位的行政行为，其实质是对相对人不利的行政行为。如行政处罚。实质是对相对人不利的行政行为。如行政处罚。第五节第五节 羁束行政行为与裁量行政行为羁束行政行为与裁量行政行为n孟孟子子曰曰：“徒徒善善不不足足以以为为政政，徒徒法法不不足足以以自自行行。”孟子孟子离娄离娄n荀荀子子曰曰：“法法而而不不议议（裁裁量量），则则法法之之所所不不至至者者必必废废。”荀子荀子王制王制n孟子和荀子说的都是裁量的必要性。孟子和荀子说的都是裁量的必要性。n注注册册会会计计师师法法第第3939条条第第1 1款款：会会计计师师事事务务所所违违反反本本法法第第2020条条、第第2121
12、条条规规定定的的，由由省省级级以以上上人人民民政政府府财财政政部部门门给给予予警警告告，没没收收违违法法所所得得，可可以以并并处处违违法法所所得得一一倍倍以以上上五五倍倍以以下下的的罚罚款款；情情节节严严重重的的，并并可可以以由由省省级级以以上上人人民民政政府府财财政政部部门门暂暂停停其其经经营营业业务务或或者者予予以撤销以撤销。n 由由于于行行政政裁裁量量权权的的扩扩大大成成为为现现代代社社会会发发展展不不可可避避免免的的现现象象，可可同同时时也也给给我我们们监监督督行行政政裁裁量量权权的的行行使使增增添添了了困困难难，所所以以有有必必要要根根据据行行政政主主体体作作出出行行政政行行为为时时
13、受受法法律律约约束束程程度度的的不不同同将将行行政政行行为为分分为为羁羁束束行行政政行行为为与与裁裁量量行行政政行行为为，以以研研究究裁裁量量行行政政行行为为应应遵遵循循的行为规则，保护公民的权益不受裁量权的侵害。的行为规则，保护公民的权益不受裁量权的侵害。第五节第五节 羁束行政行为与裁量行政行为羁束行政行为与裁量行政行为n羁羁束束行行政政行行为为是是指指行行政政主主体体在在只只能能严严格格依依照照法法律律的的规规定定，而而不不能能有有自自由由选选择择情情形形下下所所作作的的行行政行为。政行为。n裁裁量量行行政政行行为为是是指指行行政政主主体体在在法法律律规规定定的的方方式式、幅幅度度、期期限
14、限等等范范围围内内，根根据据自自身身判判断断，有有权权选选择择作作为为或或不不作作为为，或或者者选选择择不不同同法法律律效效果果的的行行政行为。政行为。第五节第五节 羁束行政行为与裁量行政行为羁束行政行为与裁量行政行为n对裁量行政行为的控制主要有对裁量行政行为的控制主要有:n自我控制：自我控制：第一，明确行政裁量权行使的标准，使行政主体第一，明确行政裁量权行使的标准，使行政主体的决定受到该标准的指导。第二，行政主体行使裁量权时，必的决定受到该标准的指导。第二，行政主体行使裁量权时，必须公开说明所执行的政策。第三，行政主体对于情况相同的案须公开说明所执行的政策。第三，行政主体对于情况相同的案件必
15、须作出同样的决定。第四，行政主体拒绝当事人的书面申件必须作出同样的决定。第四，行政主体拒绝当事人的书面申请必须说明拒绝的事实根据和和拒绝的理由，以便于法院进行请必须说明拒绝的事实根据和和拒绝的理由，以便于法院进行审查。第五，为了保障前述方式对行政裁量权控制的有效性，审查。第五，为了保障前述方式对行政裁量权控制的有效性，有关指导行政裁量权行使的标准、政策或者先前类似案件的处有关指导行政裁量权行使的标准、政策或者先前类似案件的处理决定及其理由必须公开发表，让公众知道和查阅。理决定及其理由必须公开发表，让公众知道和查阅。n外部消极控制：立法监督与司法监督外部消极控制：立法监督与司法监督n外部积极控制
16、：外部积极控制：公众参与，即通过公众参与行政决定的过公众参与，即通过公众参与行政决定的过程，促使行政主体合理权衡各种受影响的利益，以影响行政决程，促使行政主体合理权衡各种受影响的利益，以影响行政决定的作出，改进行政决定的质量，增加公众对政府的信任。定的作出，改进行政决定的质量，增加公众对政府的信任。由于现代政府的职能已主要不是控制公民的由于现代政府的职能已主要不是控制公民的活动，而是为公民提供服务，行政主体在分活动，而是为公民提供服务，行政主体在分配政府的物资、服务、津贴以及其他的利益配政府的物资、服务、津贴以及其他的利益和机会方面掌握大量裁量权力，在我们这样和机会方面掌握大量裁量权力，在我们
17、这样的公有制国家尤为如此。在这种背景下，纳的公有制国家尤为如此。在这种背景下，纳税人要求对行政裁量权的控制已经不是单纯税人要求对行政裁量权的控制已经不是单纯消极的防止行政主体不侵犯个人的权利，而消极的防止行政主体不侵犯个人的权利，而是积极性的要求行政主体按照法律规定的政是积极性的要求行政主体按照法律规定的政策行使裁量权力，采取有效措施满足公民物策行使裁量权力，采取有效措施满足公民物质和精神的需要，自我控制和消极的外部控质和精神的需要，自我控制和消极的外部控制不能实现这一目的。制不能实现这一目的。第六节第六节 附款的行政行为附款的行政行为与不附款的行政行为与不附款的行政行为n附附款款的的目目的的
18、在在于于：限限制制行行政政行行为为的的效效力力和和内内容容，消消除除行行政政行行为为的的消消极极后后果果，以以达达到到增增加加行行政政的的灵灵活活性性、保保护护公公民民权权益益，防防止止无无理理干干涉涉和和限限制制公民权利和自由的目的。公民权利和自由的目的。n附附款款行行政政行行为为：因因附附加加某某种种限限制制而而使使其其生生效效取取决于将来某项事实的发生或变化的行政行为。决于将来某项事实的发生或变化的行政行为。n不不附附款款行行政政行行为为：只只要要符符合合行行政政行行为为的的法法定定构构成成要要件件，行行政政行行为为就就发发生生法法律律效效力力，而而没没有有附附加任何限制的行政行为。加任
19、何限制的行政行为。第六节第六节 附款的行政行为附款的行政行为与不附款的行政行为与不附款的行政行为n附款行政行为的种类：附款行政行为的种类：n（1 1）附条件的行政行为附条件的行政行为 n（2 2）附期限的行政行为附期限的行政行为 n（3 3）附负担的行政行为附负担的行政行为n（4 4）保留废止权的行政行为保留废止权的行政行为n（5 5）保留负担的行政行为保留负担的行政行为n（6 6）法律效力一部分除外的行政行为法律效力一部分除外的行政行为在在行行政政行行为为中中指指明明一一定定的的条条件件，把把条条件件的的成成就就（由由相相对对人人完完成成）作作为为行行政政行行为为效效力力发发生生或或终终止止
20、的的根根据据，例例如如某某化化工工企企业业在在排排污污达达标标后后才才能能正式开业。正式开业。在行政行为中指明一定的期限，把期限的到来作为行政行为生效或终止的根据，例如某违章建筑本来应该拆除，但根据城市规划的要求，可以暂时不拆，因而行政机关允许该违章建筑物保留3年。附附加加有有法法定定外外特特定定作作为为、不不作作为为或或者者忍忍受受义义务务的的授授益益行行政政行行为为，例例如如公公产产管管理理机机关关对对特特许许使使用用人人收收取取一一定定的的使使用用费费（因因为为这这种种特特许许使使用用是是一一种种排排他他的的继续性使用）。继续性使用）。行政主体在作出某一行政行为时，行政主体在作出某一行政
21、行为时，为排除信赖保护，而附有保留在特为排除信赖保护，而附有保留在特定情况下或者在其选择的任何时间定情况下或者在其选择的任何时间内可以废止行政行为的权力之内容内可以废止行政行为的权力之内容（目的是提醒相对人注意规避行政（目的是提醒相对人注意规避行政行为被废止的风险）。行为被废止的风险）。行政主体在作出行行政主体在作出行政行为时，保留稍政行为时，保留稍后再附加负担或者后再附加负担或者对原有的负担保留对原有的负担保留予以变更或补充之予以变更或补充之机会的行政行为。机会的行政行为。例如，某文件规定，例如，某文件规定，为缓解某道路过度拥为缓解某道路过度拥挤的状况，对于利用挤的状况，对于利用该道路而未坐
22、满四人该道路而未坐满四人的出租车收取的出租车收取2020元通元通行费。该规定不适用行费。该规定不适用所有的出租车，排除所有的出租车，排除坐满坐满4 4人的出租车。人的出租车。第七节第七节 行政法律行为与行政事实行为行政法律行为与行政事实行为n行政法律行为行政法律行为 对权利义务产生影响；对权利义务产生影响；n行政事实行为行政事实行为 以产生某种客观效果为目的。以产生某种客观效果为目的。n（准准行行政政行行为为 介介于于两两者者之之间间的的具具有有一一定定法法律意义的行为。本人认为没有必要再作这一区分）律意义的行为。本人认为没有必要再作这一区分）n行行政政事事实实行行为为的的典典型型例例子子一一
23、般般认认为为是是行行政政指指导导、行行政政调调解解、行行政政检查（不为相对人设定义务）、程序性的行为等。检查（不为相对人设定义务）、程序性的行为等。n注注意意：行行政政诉诉讼讼法法第第2 2条条之之“合合法法权权益益”（权权利利和和利利益益的的统统称称）与与“权权利利义义务务”的的区区别别。行行政政事事实实行行为为虽虽然然不不直直接接产产生生法法律律效效果果，但但可可能能对对当当事事人人的的利利益益（尤尤其其是是值值得得保保护护的的权权利利以以外外的的利利益益）产产生影响，因而可能成为行政诉讼审查的对象。生影响，因而可能成为行政诉讼审查的对象。第八节第八节 行政立法行为、行政执法行政立法行为、
24、行政执法行为与行政司法行为行为与行政司法行为n根根据据所所行行使使的的权权力力的的性性质质不不同同，可可以以将将行行政政行为分为：行为分为：n行行政政立立法法行行为为，是是指指法法定定的的国国家家行行政政机机关关依依照照法法定定的的权权限限和和程程序序制制定定具具有有普普遍遍约约束束力力的的行行为为规规范范的的行行为为。而而从从狭狭义义上上讲讲，行行政政立立法法行行为为仅仅指指法法定定的的国国家家行行政政机机关关依依照照法定程序制定行政法规、规章的行为。法定程序制定行政法规、规章的行为。n行行政政执执法法行行为为，仅仅仅仅指指的的是是行行政政主主体体采采取取的的直直接接影影响响相相对对一一方方
25、权权利利义义务务，或或者者对对个个人人、组组织织的的权权利利义义务务的的行行使使和履行情况进行和履行情况进行监督和检查监督和检查的具体行政行为。的具体行政行为。n行行政政司司法法行行为为，有有人人称称之之为为准准司司法法行行为为，是是指指行行政政主主体体作作为为行行政政或或民民事事争争议议双双方方之之外外的的第第三三者者，依依照照准准司司法法程程序审理特定案件，序审理特定案件，裁决特定争议裁决特定争议的活动。的活动。问题讨论问题讨论n一、讨论关于通过抽象行政行为来废止大量的具一、讨论关于通过抽象行政行为来废止大量的具体行政行为的合理性。体行政行为的合理性。n二、案例分析：二、案例分析：n200
26、02000年年9 9月月1616日，被告某镇人民政府所属计划生育服务站在计划生育日，被告某镇人民政府所属计划生育服务站在计划生育工作检查中，在原告王某家发现一女婴，便口头通知原告将女婴送到工作检查中，在原告王某家发现一女婴，便口头通知原告将女婴送到镇政府等候处理。之后，原告将女婴抱到镇政府。经查，该女婴系原镇政府等候处理。之后，原告将女婴抱到镇政府。经查，该女婴系原告所捡弃婴且已抚养半年多。计划生育服务站以原告计划外生育一个告所捡弃婴且已抚养半年多。计划生育服务站以原告计划外生育一个女孩（拾养）属计划外多胎为由，对原告作出征收计划外生育费女孩（拾养）属计划外多胎为由，对原告作出征收计划外生育费
27、30003000元的处理，同时，由于原告已有七个子女，计划生育服务站认为原告元的处理，同时，由于原告已有七个子女，计划生育服务站认为原告对其拾养的女婴无收养资格，因该县无孤儿院，计划生育服务站便通对其拾养的女婴无收养资格，因该县无孤儿院，计划生育服务站便通过排查将女婴交给了有收养资格的第三人李某抚养，后李某向民政部过排查将女婴交给了有收养资格的第三人李某抚养，后李某向民政部门申请办理了合法的收养手续。原告对镇政府的行为不服，提起行政门申请办理了合法的收养手续。原告对镇政府的行为不服，提起行政诉讼。问：镇政府的送养行为是否为行政行为？如果是，那么是行政诉讼。问：镇政府的送养行为是否为行政行为？如
28、果是，那么是行政法律行为，还是行政事实行为？法律行为，还是行政事实行为？分析分析n观点一：认为被告的送养行为是民事行为，因为观点一：认为被告的送养行为是民事行为，因为被告的行为是根据收养法作出的，而收养被告的行为是根据收养法作出的，而收养法是民事法律，它规定的收养和送养行为都是法是民事法律，它规定的收养和送养行为都是民事行为。民事行为。n观点二：认为被告的行为是行政事实行为。因为观点二：认为被告的行为是行政事实行为。因为收养关系是民政部门确定的，被告的行为不能使收养关系是民政部门确定的，被告的行为不能使第三人对婴儿产生收养关系的结果，因此被告的第三人对婴儿产生收养关系的结果，因此被告的行为不产
29、生法律效果，没有侵犯原告的合法权益。行为不产生法律效果，没有侵犯原告的合法权益。n观点三：认为被告的行为是行政法律行为，因为观点三：认为被告的行为是行政法律行为，因为被告的行为是依法行使人口管理职能的行为，其被告的行为是依法行使人口管理职能的行为，其结果是确认原告的抚养非法，因而是直接产生法结果是确认原告的抚养非法，因而是直接产生法律效果的行为。律效果的行为。但在被告的行为是否违法的认识上，但在被告的行为是否违法的认识上，发生分歧。一种意见认为，根据收发生分歧。一种意见认为，根据收养法的规定，被告无权将弃婴送养，养法的规定，被告无权将弃婴送养，其行为超越法定权限，应判决确认其其行为超越法定权限
30、，应判决确认其违法。另一种意见认为，根据收养违法。另一种意见认为，根据收养法的规定，原告不具备收养资格，法的规定，原告不具备收养资格，也未办理有关手续，因此对婴儿不能也未办理有关手续，因此对婴儿不能形成合法的收养关系，被告的行为并形成合法的收养关系，被告的行为并没有侵犯原告的实际权益，故应当判没有侵犯原告的实际权益，故应当判决驳回原告的诉讼请求。决驳回原告的诉讼请求。分析分析n镇政府对婴儿没有监护权，不是收养法规镇政府对婴儿没有监护权，不是收养法规定的送养主体，该婴儿一直在原告的监护之下，定的送养主体，该婴儿一直在原告的监护之下，镇政府以其行政权将原告抚养和监护的婴儿送镇政府以其行政权将原告抚养和监护的婴儿送给第三人抚养，这是民事主体不能做到的，因给第三人抚养，这是民事主体不能做到的，因此，被告的行为不可能是民事行为。争论的焦此，被告的行为不可能是民事行为。争论的焦点是被告的行为是超越权限还是行使人口管理点是被告的行为是超越权限还是行使人口管理职能的行为。职能的行为。本章重点本章重点n1 1、具体行政行为与抽象行政行为的区分标准、具体行政行为与抽象行政行为的区分标准n2 2、对自由裁量行政行为的控制、对自由裁量行政行为的控制n3 3、附款的目的和附款行政行为的种类、附款的目的和附款行政行为的种类