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1、灵活就业人员参与住房公积金制度难点及对策初探一、背景介绍时代背景住房公积金制度是我国城镇住房制度改革的 一项创举，经过30年的发展，住房公积金缴存使用机制逐 步确立。根据住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行联 合发布的全国住房公积金XX年年度报告，截至XX年末, 全国住房公积金实缴单位416. 09万个，实缴职工16436. 09 万人，累计缴存总额22. 49万亿元，累计提取总额14.31万 亿元，缴存余额8. 19万亿元，累计发放住房公积金个人住 房贷款4234. 71万笔、12. 53万亿元,个人住房贷款余额6. 89 万亿元，住房公积金结余资金1.29万亿元。住房公积金解 决了很多老
2、百姓的基本住房问题，己成为我国住房保障体系 的重要组成部分。在我国经济全面转型升级步伐进一步加快 的背景下，就业形势发生了深刻的变化。以新产业、新业态、 新商业模式为代表的新经济发展迅速，以新市民为代表的灵 活就业群体迅速增加，逐渐成为重要的城市建设主体。与此 同时，随着社会经济和房地产市场的持续发展，住房需求结 构也发生了深刻变化，全国2亿左右的新市民，成为住房需 求的主要群体；其中，约L4亿人租房居住，对租赁住房的 需求十分迫切。而目前住房供应主要以销售商品房为主，租 供支持。第二，招行对全国试点公积金中心的实操调研，从 缴存人认定、贷款政策、产品设计、内部资金转移定价和分 账核算机制上助
3、力公积金中心设计科学、合理、可执行的完 整制度设计方案。第三，招行设计了包含灵活缴存登记、灵 活缴存调整、灵活业务查询、灵活就业销户提取等16项服 务在内的全流程线上缴存方案。同时，招商银行APP上线了 新市民服务专区，围绕灵活就业者提供全方位运营服务。最 后，招行通过建立基于蒙特卡洛算法的现金流测算工具，以 缴存基数、利率、贷款投放比例等因素为参数，模拟市场各 类变化和极端行为下，灵活就业人员缴存、贷款行为对公积 金中心的资金流动性带来的管理成本和面临的风险敞口，并 将上述模型开发为软件工具，支持公积金中心现金流测算的 工作管理需要。赁住房供给不足，面临“重购轻租”的结构性问题。现行住 房公
4、积金制度长期以来，只覆盖了城镇单位及其在职职工， 而多数亟须解决住房问题的灵活就业群体，由于没有工作单 位，缴存渠道不畅，游离于制度之外。根据全国住房公积 金XX年年度报告和XX年度人力资源和社会保障事业发 展统计公报，截至XX年底，全国住房公积金实缴职工L 64 亿人，仅占同期城镇就业人员总数的35%,相当于同期城镇 职工基本养老保险参保人数的47%,两项制度保障人数相差 1.85亿人，其中很大一部分属于灵活就业人员。现行住房公 积金制度在灵活就业人员缴存使用上存在短板和空白，制度 覆盖范围和住房困难群体出现结构性错配，社会效能发挥不 足。将灵活就业人员纳入住房公积金制度保障范围，有利于 扩
5、大制度受益群体，增强制度活力和生命力，也有利于助力 新市民、青年人安居稳业，促进实现社会公平和共同富裕。 因此，确有必要对灵活就业人员如何缴存住房公积金开展相 关研究，探索建立符合灵活就业人员特征和需求的管理机制 和政策体系，支持其解决基本居住问题。政策背景1.国家政策解读xx年9月，国务院办公厅印 发的推动1亿非户籍人口在城市落户方案提出“推进扩 大住房公积金制度覆盖面，将农业转移人口纳入受益范围， 鼓励个体工商户和自由职业者缴存住房公积金”。这项政策 作为灵活就业者缴存公积金制度的起点，为制度改革指明了 方向。xx年4月，国务院印发关于做好当前和今后一段时 期就业创业工作的意见，提出“进一
6、步完善新就业形态的 社会保障制度”，明确了以流动人口和非全日制从业人员为 主的灵活就业人员可缴纳和使用公积金，为制度在各地的落 地执行提供了依据支撑。XX年3月，国务院印发中华人民 共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远 景目标纲要中提出“改革完善住房公积金制度，健全缴存、 使用、管理和运行机制”，结束了关于住房公积金制度的“存 废之争”，定下了住房公积金制度发展总基调，即通过不断 改革完善，进一步强化制度互助性、普惠性和保障性，提升 制度民生保障功能。这标志着该制度进入了提速发展阶段。2,住建部政策解读根据国办发（xx） 72号文、国发（xx） 28 号文以及“十四五”规划对
7、于灵活就业人员的住房保障问题 的指导意见，住建部住房公积金监管司前期开展了深入调 研，做了充分准备。xx年12月，全国住房和城乡建设工作 会明确提出要开展灵活就业者自愿缴存住房公积金试点。各 地开始组织开展灵活就业者缴存公积金制度的前期调研，深 入了解新市民、青年人等灵活就业群体安居需求。xx年4月， 住建部发函要求申请参与试点城市要在缴存对象、进入/退 出机制、配贷机制、资金管理、风险管理等方面，进一步研 究完善灵活就业者缴存住房公积金试点思路。同年，住建部 住房公积金监管司要求各地应探索建立强制与自愿相结合 的缴存机制，进一步细化灵活就业人员缴存、提取、贷款、 衔接等具体措施，使公共服务惠
8、及更广泛的人群。xx年1月、 5月，住建部先后发函，批准xx、xx、xx、xx xx、xx6个 城市作为全国首批试点城市，开展灵活就业人员参加住房公 积金制度试点工作。同年4月，住建部住房公积金监管司组 织召开灵活就业人员参加住房公积金制度试点第一次城市 会商会议，将XX、XX、XX等12个城市列为试点工作观察员 城市，作为第二批试点储备。同年5-9月，首批6个试点城 市陆续启动试点工作，标志着灵活就业人员缴存公积金制度 进入落地执行的快速发展期。综上，各级政策文件陆续出台 发布，表明住房公积金制度进入提速改革阶段，积极释放公 共政策红利。在归集端，由单位职工缴存扩大到个人缴存， 使制度惠及更
9、多人群；在使用端，从购房为主扩大到租房、 家装等领域，进一步扩大了公积金使用范围；在服务端，加 强科技能力支撑，持续提升公共服务水平；在管理端，推动 资金管理更加精细化，风险管理更加透明化。二、试点推进和制度推广的难点随着全国灵活就业人员缴存住房公积金试点工作的推 动，各地住房公积金中心结合地区情况陆续展开了探索。在 这项工作上，招商银行为多家中心的方案设计和制度制定提 供了建议，并与多家中心合作了灵活就业人员线上缴存业 务。通过对各地中心的走访与调研，并结合自身业务的开展 情况，招商银行总结了目前各中心在探索灵活就业人员参与 住房公积金制度过程中遇到的难点。住房公积金中心流动性差异是影响试点
10、推进的重要因 素各城市住房公积金中心流动性情况存在差异，导致中心对 推动灵活就业人员参与住房公积金制度工作的积极性不一。 当前，灵活就业人员缴存住房公积金没有政策强制性，其缴 存意愿主要来源于个人或家庭购房需求。事实上，灵活就业 人员绝大部分是“为贷而缴”。对于中心来说，仅靠灵活就 业人员缴存的资金不足以支持其自身贷款需求。流动性比较 充足的中心，现金流足以补充灵活就业人员贷款额多于缴存 额的部分，故中心开展试点工作的积极性较大。但对流动性 紧张的中心来说，开展灵活就业人员缴存工作会使其流动性 情况进一步恶化，因此这些中心开展灵活就业人员缴存工作 的意愿会比较低。对于灵活就业人员认定和风险防控
11、缺乏参考标准由于 各中心的流动性水平和风险控制能力不同，因此中心对于灵 活就业人员的风险认知及对应的风险防控措施存在差异，各 中心之间缺乏统一的参考标准。当前在政策制定时，各地存 在宽松和紧缩两种倾向：较为宽松的政策主要体现在缴存人 断缴后可以续缴、可任意提取、贷款后无需继续缴存等；较 为紧缩的政策包括断缴后不可续缴、严格限制提取、贷款后 必须继续缴存等。在灵活就业人员资格认定方面，目前也未 有统一标准。政策宽松的中心规定未参加单位缴存的人员均 可参与灵活就业人员缴存，政策紧缩的中心规定仅快递员、 外卖员等几类从业者可认定为灵活就业人员。此外，一些中心采取较为折中的办法，通过社保协查等方式认定
12、灵活就业 人员，但此类认定方式同样存在局限性。部分地区政策存在套利空间部分中心对单位职工与灵 活就业人员的政策差异未做充分评估，导致异地转移和身份 变化转移过程中存在套利空间。以提取为例，若某中心对灵 活就业人员提取住房公积金的条件更宽松，那么单位职工转 变为灵活就业人员即可更容易提取全部住房公积金，此过程 容易发生违规违法行为，进而对中心流动性形成压力。对转 移接续过程的细节进行规定可以比较好地解决这个问题，例 如部分中心规定单位职工转变为灵活就业人员后，住房公积 金账户中原单位缴存的部分，在提取等业务办理时仍须按照 单位职工政策执行。操作层面需要统一或标准一致的业务系统招行与各地 中心交流
13、的过程中发现，多数中心希望有针对灵活就业人员 的全国统一的或标准一致的业务系统。目前各中心针对灵活 就业人员缴存业务需要单独进行系统改造，普遍的改造形式 是给灵活就业人员账户“打标签”。而“标签”的具体形式、 字段等要素，各地不同，导致在异地转移接续、区域一体化 建设等方面存在困难。归集账户的分户管理存在难度目前已开展灵活就业人 员缴存的中心，普遍将单位职工缴存资金池与灵活就业人员 缴存资金池分开核算。但在账户层面，一些中心受限于“一 家银行只能开立一个归集专户”的政策限制，或受到地方财 政开户审批限制，很难做到分户管理。这在一定程度上增加 了中心资金管理的难度。灵活就业人员风险较大，中心风险
14、防控能力需要提升对 于灵活就也人员的风险识别和防控，是各住房公积金中心重 点关注的问题。灵活就业人员相较于单位职工，收入波动性 较大、信用水平亦参差不齐，因此各中心在开展灵活就业人 员缴存工作的过程中都十分关注对风险的管控。但在风险防 控能力建设方面，部分中心面临公信力数据单一、系统建设 不足、人工参与过多等问题，风险评价能力还需提升。此外 住房公积金制度本身具有普惠性，过往运行中遵循“应贷尽 贷”原则，因此只要缴存人符合贷款审批条件，住房公积金 中心往往仍然需要发放贷款。这在政策制度设立不完善，风 险画像分析不全面的情况下，容易产生贷款风险。三、相关对策建议统一业务操作、系统规范、风险防控标
15、准如前文所述， 住房公积金中心在开展灵活就业人员缴存业务时，缺乏可参 考的业务规范、系统建设或改造标准以及风险防控措施。建 议在推行试点、充分论证的基础上，出台具有指导性和约束 力的业务管理规范，对中心推行灵活就业人员缴存的业务流程、管理要求、系统和数据标准、风险防控措施等进行统一。提升政策精准度，协同其他针对灵活就业人员的政策， 推行“组合拳” XX年我国城镇化水平已达到64.72%,伴随 着人口老龄化、少子化，灵活就业人员的真实住房需求增长 空间有限，因此预测未来“为贷而缴”的动因将不足，吸引 灵活就业人员参与住房公积金制度的举措，更应该从“住房 储蓄” “社会保障”的角度入手。建议中心在
16、制定灵活就业 人员缴存政策时，考虑与区域内其他便民、惠民政策结合， 具体如下。一是提升政策的精准度，一城一策。建议中心充 分调研和掌握区域内灵活就业人员的基本情况，如人口数 量，年龄结构，行业分布等，“照方抓药”制定更具吸引力 的政策；二是建议中心与政府其他部门加大协同，将住房公 积金作为组成部分，推行“一揽子”优惠政策。灵活就业人 员群体转移至城镇后，有户籍、社保、医疗、教育、住房等 多元化社会需求。如能将灵活就业人员缴存住房公积金的行 为，与积分落户、购房资质审核、子女教育等结合，将提升 其缴存的积极性。加强对灵活就业人员的宣传引导建议各城市住房公积 金中心加强对灵活就业人员的宣传和引导，
17、鼓励更多人缴存 住房公积金。具体如下。一是建议把握灵活就业人员特点， 广泛借助互联网社交平台进行宣传。中心可通过微信、微博 等线上渠道，制定形式多样的视频、软文、图片等提升宣传 效果；二是建议在大型商超、公租房/保租房社区投放一定 的政策宣传广告，直接触达灵活就业人员；三是建议发挥委 托合作银行的作用，通过考核指标设定等，鼓励合作银行利 用网点、渠道等优势，协助中心做好宣传引导。通过区域一体化、资产证券化等举措，提升住房公积金 中心流动性，带动灵活就业人员缴存拓面从中心的角度来 看，开展灵活就业人员缴存住房公积金，需要充裕的流动性, 因此建议加强区域一体化协同，推动城市群内中心的业务通 办。有
18、条件的地区，可以探索住房公积金贷款的资产证券化, 补充流动性。四、招商银行助力中心开展灵活就业人员缴存工作灵活就业人员缴存住房公积金试点工作是完善住房制 度、改革住房公积金制度的一项重要举措。依据国家部委的 工作要求，招行抓住灵活就业人员缴存的政策机遇，积极与 各省住建厅、各市公积金中心开展灵活就业人员缴存业务合 作，建立了一整套适用于灵活就业人员的缴存和贷款的制 度、信息系统、业务流程，助力各地公积金中心推进试点工 作，填补目前灵活就业人员制度的短板和空白。首先，招行 可以协助中心开展灵活就业人员自愿缴存住房公积金问卷 调查，对灵活就业人员基本情况、收入居住状况、支出能力、 缴存意愿和缴存方式等情况进行调研，为后续的政策制定提