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1、基于实施导向的城市设计实践探索摘要：本文从当前城市设计实施困境入手，提出实施性城市设计概念，并通过分析滨海新区北塘地区城市设计编制和实施具体情况和特点，进一步说明了实施性城市设计的编制和运行特征，以突出实施为目的城市设计在规划管理中的重要作用，为下一步滨海新区及其他区域的城市设计编制和实施提供研究依据。20世纪80年代初，城市设计作为一种新的规划手段引入到我国，并成为一类十分活跃的规划实践活动，其工作主要围绕着城市旧城改造、新区开发、历史街区保护等城市建设的热点问题展开。但由于城市设计至今未被列为法定规划，导致城市设计在实施过程中遇到了很多困难。2006年，天津市滨海新区成为国家发展战略，为贯
2、彻落实成为科学发展观的排头兵，进一步提升规划设计水平，几年间新区开展了大量城市规划和城市设计编制和研究工作。1.当前城市设计实施面临的困境1.1城市设计的非法定性虽然城市设计在全国各地已经普遍开展，但城市设计尚未获得法律地位。2007年城乡规划法对城乡规划的制定、审批和实施等做了明确规定，但未提及城市设计。虽然在1991年颁布的城市规划编制办法中提到“在编制城市规划的各个阶段，都应运用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境作出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平”，但对城市设计编制、审批、管理及实施等方面均无明确的法律规定。由于城
3、市设计是非法定规划，对城市建设仅有指导作用而没有法律效力，因此城市设计的运作得不到法律的保障，导致城市设计往往难以顺利开展和有效实施。1.2城市设计标准的不确定性城市设计不象总规、控规，已具备较为完善的文本、图则与指标体系，城市设计衡量标准多为不可度量性标准，如舒适、美观、宜人等，与管理语言的转换存在一定困难。由于城市设计的编制和审批缺乏明确的法律依据，导致城市设计成果体系呈现多元化状态，影响了各层次城市设计之间的相互衔接，同时也使管理部门在审批过程中难于抉择。因此，也影响了城市设计在实际规划建设管理中的效率和可操作性。1.3城市设计运行的难操作性作为行政管理的一个组成部分，城市规划管理本质上
4、是一个依法行政的过程。行政职权必须基于法律授权才能存在、行政职权必须依据法律行使，行政授权、行政委托必须有法律依据，符合法律要旨。而城市设计并不是法律文件，只能作为行政管理的“参考”，或是在具体实施前转译为其他规划语言，但在实际转译过程中城市设计很难完全融合到另外一套规划系统中，因此也影响到城市设计的有效性。2.实施性城市设计的内涵2.1城市设计的概念“城市设计”英文术语译作“UrbanDesign”，从字面意义上简单的理解就是对城市的设计。虽然目前对于城市设计的确切定义尚无统一的说法，但普遍认同城市设计是为某种特定的目标而对城市外部空间和形体环境的所做设计和组织。2.2实施性城市设计的概念根
5、据城市设计实践目的不同，可将城市设计进行分类，国内学者已开展了相关研究。例如分为战略性城市设计和实施性城市设计，将为了实现城市整体或者长远的目标，偏重于策划性和引导性的城市设计称为战略性城市设计；将直接为开发建设服务，如居住区、商业街、广场地区等城市设计称为实施性城市设计。还有学者将城市设计分为设计型城市设计和管理型城市设计，设计型城市设计即将城市设计作为一种具体的设计工作，包括城市整体、局部、重点地段的设计；管理型城市设计即将城市设计作为一种设计思维方式和原则，应用于城市规划和相关设计方案的编制及实施管理中，或者直接形成城市设计成果，挖掘城市设计在城市空间管理应用上的“潜质”。本文认为实施性
6、城市设计不仅仅指为居住区、商业街等区域开发建设服务的详细城市设计，而是指以实施为前提、以纳入城市管理为目的、以控制和引导为主要手段的城市设计，包含总体城市设计、分区城市设计和详细城市设计等各层次的城市设计，并且针对某些城市建设中遇到的问题，有针对性的提出解决措施和建议。2.3实施性城市设计的内涵2.3.1以实施为前提实施性城市设计的首要内涵就是以实施为前提，也是与研究性、战略性城市设计的根本区别。一般来讲，实施性城市设计适用于具备实施条件、具有明确实施计划的城市地段，或具体应用于城市管理中。实施建设的基本条件可以归结为三类：一是相对稳定的外部条件，包括外部环境、上位规划、相关规划等设计条件；二
7、是落实主要的建设项目或者投资项目意向，建设项目越明确则城市设计的针对性越好；三是明确建设实施计划，包括实施主体、建设时间、建设标准等。2.3.2以纳入城市管理为目的城市设计虽然目前还未被列为法定规划，但目前全国各地均已开展关于将城市设计应用于城市管理的研究。实施性城市设计应成为一种管理政策。要实现城市设计对具体工程项目的管理，其编制就必须结合现行的规划管理体制。实施性城市设计就是通过编制符合管理口径的方案来实现其对空间环境的有效干预和引导的。2.3.1以控制和引导为主要手段在我国现行规划管理体制中，无论总体规划还是控制性详细规划都主要是控制城市、地块发展，刚性大于弹性。而在实际城市规划管理中，
8、我们更希望增加管理的灵活性，即能使城市有序发展，又不被条条框框束缚。实施性城市设计，就是以控制和引导为手段，使“拉力”和“推力”达到平衡，有效管理城市。3.实施性城市设计编制运行特点3.1实施性城市设计编制特点3.1.1明确编制目的和原则我国地域辽阔，各城市的地理环境、发展目标、开发实际情况等均有很大差别，即使是在同一城市，不同区域也是情况各异，各具特色，因此，编制实施性城市设计时应首先明确编制的目的和原则，从实际出发认真研究规划布局、土地利用、业态开发、交通组织、建筑容量与形态、经济成本测算等方面的问题，重点解决规划管理上核心的用地问题、开发强度问题、形态控制手段等问题。3.1.2处理好与法
9、定规划的关系城市建设是一个复杂的过程，任何一种城市规划或城市设计想要单打独斗，以一种“全过程”“面面俱到”的思维去编制实施都是不切实际的。因此，应建立实施性城市设计与法定规划“一体化”的编制和审批模式，形成二者同步编制、同步实施的机制。城市规划的核心内容是城市土地利用和空间组织，而城市设计的核心内容是城市体型环境设计和空间艺术处理，二者既有共同之处又各有侧重。城市设计与城市规划结合一起编制，还可以使城市规划和城市设计互相校验、互相修正、互相补充，使二者相互协调，密切融合，达到兼顾两方面、综合效益最佳的目标，使城市的土地利用和空间环境在设计上具有良好的整体性和连续性，也使城市规划和城市设计更加具
10、有可实施性。3.1.3制定适宜的指标体系从规划管理的角度而言，管理的重点内容主要是进行项目管理、城市资源配置管理和城市形象与空间管理三个方面。实施性城市设计应根据特定的编制目的，确定与管理相配套的指标体系。首先，指标体系应该是具有特定性，例如总体层面的实施性城市设计指标设定应能后指导下一层次规划及城市设计编制或着能够保障宏观层面城市管理，而详细层面的实施性城市设计应能对地块的业态开发、交通组织、建筑容量与形态等进行控制；其次，指标体系应具有弹性，应在满足引导作用的前提下，允许根据实际情况的变化进行适当调整，通过奖惩办法吸引和引导社会各界，特别是业主和开发商来主动考虑和关心城市环境问题，从而使城
11、市设计的目标成为开发活动的愿望，促进城市风貌的形成；第三，指标体系应尽可能具有可度量性，当前的城市设计指标可以分为可度量性和不可度量性两类，相对于可度量标准，不可度量标准在管理方面的难度较大，因此实施性城市设计应通过研究将某些不可度量标准通过可度量标准转译，更加便于应用于城市管理。3.2实施性城市设计运行特点3.2.1融入现行规划管理体系“两证一书”(建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证)制度，是我国城市规划实施管理的核心内容和重要手段。在我国现行城市规划管理体制下，要保证城市设计的有效运行实施，必须与“两证一书”制度结合起来，将城市设计的内容转化为规划设计条件，在“两证
12、一书”发放时一并提出，这样就把城市设计与城市规划的实施纳为一体，从而体现城市设计的可实施性。此外，对于总体层面或专项层面的城市设计应转译成法定规划或法定文件形式实施，如天津市规划建筑设计导则就是以文件形式执行，对全市建筑色彩、外檐、屋顶形式等进行了有效控制。3.2.2建立城市设计信息管理平台目前，全国各地都在开展“一张图”系统建设，通常“一张图”系统包含了城市地形图、现状图、规划图等内容，但大多数“一张图”系统是以控制性详细规划为基础建设的，便于城市规划管理，控制城市开发建设。将城市设计数据信息加载入“一张图”系统，不仅能够校核、修正规划数据的准确性，还能补充完善规划的控制和引导体系，增强规划
13、管理能力。3.2.3建立定期评估和动态维护机制城市设计从编制到实施后,并不意味着设计过程的结束。城市设计的成果不是终极蓝图性的，它处于不断地变化之中。因此，对城市设计实施后建成环境的维护与监督，也应成为城市设计实施工作的重要一方面。4.天津滨海新区北塘地区城市设计编制和运行实例分析4.1北塘地区城市设计编制背景及概况4.1.1北塘地区概况北塘地区位于天津滨海新区核心区，北至永定新河、东临渤海、南至京津高速公路、西至塘汉快速路，规划总面积为10平方公里。北塘地区面海，毗邻塘沽森林公园和北塘水库，北临中新天津生态城，南接天津经济技术开发区，具有较好的区位优势和生态景观资源。北塘地区历史悠久，北塘炮
14、台遗址是滨海新区重点文物保护单位，始建于明嘉靖年间，清道光年间重修，北塘地区保留了原始城镇的机理，并且具有悠久的“渔”文化，有驰名京津塘地区的“北塘海鲜”品牌。4.1.2北塘地区开发建设及城市设计编制背景2009年，面对国际金融危机的惊涛骇浪，为推动滨海新区又好又快发展，落实争当全国科学发展排头兵的目标，新区确定了“十大战役”，其中北塘地区开发建设为“十大战役”之一。计划利用3-5年时间将北塘地区建设成为滨海新区国际会议中心区域，与于家堡互补、共荣共生的中小企业总部基地，集会议休闲、渔镇风情和特色餐饮于一体的国际旅游目的地，与中新天津生态城交融互补的、具有地域文明与生态文明的滨海国际生活小镇。
15、北塘地区原来有部分渔民和村民居住，在规划建设之前，已基本完成了居民搬迁或签订搬迁协议工作，具备了近期建设的条件。同时，按照2010年底完成起步区建设，3-5年建成的目标开展了北塘地区控制性详细规划和城市设计编制工作。综合分析，北塘地区城市设计属于实施性城市设计，是以实施为前提而编制的，为了控制引导北塘开发建设。4.2北塘地区城市设计编制特点分析4.2.1“政府设计团队业主”互动的工作组织模式北塘地区规划采用“政府设计团队业主”互动的工作组织模式，在政府层面采用指挥部模式，由滨海新区副区长任北塘开发建设指挥部总指挥，新区各委办局为成员单位，抽调专人负责北塘地区开发建设审批等相关服务工作。设计团队
16、采用总规划师领衔、多专业合作工作模式，由滨海新区规划主管部门和天津市规划院主要负责同志任总规划师，负责把握北塘地区规划的整体方向和设计水平；总规划师下设分区主建筑师，分别负责小镇区、酒店区、总部区等区域规划设计工作，指导各地块业主单位及建设设计单位，严格执行北塘地区控制性详细规划和城市设计要求。同时为了加快规划设计进度，多家设计单位组成联合设计团队，集中办公，开展规划编制工作，工作过程中相互衔接，有效地提高了效率。“政府设计团队业主”互动的工作组织模式使各方设计意图得到了充分表达，既满足了地块开发企业要求，又使政府规划部门整体规划理念得到实现，使得城市规划和城市设计能够有效实施，指导地块开发建
17、设。4.2.2控制性详细规划与城市设计同步编制北塘地区控制性详细规划和城市设计是在北塘地区概念规划的指导下同步进行编制的，城市设计与控规在内容上相互协调与反馈。首先，城市设计作为一种有效的规划手段，更能在城市空间的引导和城市形象的塑造上发挥作用，北塘地区城市设计通过对历史保护因子、交通可达性因子、用地性质因子、土地价格因子、近期建设因子、高度强制性因子等方面进行科学分析，从而确定了北塘地区高度分区和开发强度的结构，并明确了北塘地区整体建筑风格。在控规编制过程中，通过经济分析和技术交流以及城市设计研究，控规部分指标体系也相应作了适当修正，使控制性详细规划更具可操作性。其次，考虑到地块开发的复杂性
18、，城市设计从更多角度分析问题，提出更具可操作性的规划控制手段，用更形象直观的方式表达，更加有利于城市设计实施和完善规划管理工作。4.2.3与区域规划定位相适宜的指标控制体系根据北塘地区规划定位，城市设计确定北塘地区规划特点为“低层高密度，窄路密网”，并将北塘地区划分为国际会议产业区、北塘小镇区、中小企业总部及其配套区、特色旅游区和生态住宅区五个功能分区。根据功能分区不同特点，城市设计侧重点以及指标体系设置也有所差别。例如国际会议区包括用地性质及强度、建筑座落、商业设置、人行道景观、沿街住宅入口设置、公共工程管线等六项强制性指标和建筑色彩肌理一项原则性指标；而中小企业总部区则有用地性质及强度、建
19、筑座落、商业设置、人行道景观等。4.3基于“两证一书”制度下的设计审查和规划许可北塘地区城市设计应用到规划管理中主要体现为，在办理“两证”（建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）规划许可时，增加了设计审查环节，并分为规划设计方案审查和建筑设计方案审查两个阶段。规划设计方案审查，主要包括土地使用性质、开发强度、建设用地范围、开放空间的布局以及与周边街道和相邻建筑的景观组织等有关土地使用控制内容；而建筑设计方案审查，涉及了建筑形体与外观等控制要素。设计审查自始至终以控制性详细规划和城市设计为指导依据，既确保既定的设计目标得以实现，又减少了规划管理中的自由量裁性。4.4城市设计实施监督北塘地区城市
20、设计实施监督主要体现为在施工前的放验线、竣工验收等过程中，规划管理部门进行监督管理，审核是否按照城市设计要求进行工程建设，不仅包括建筑高度、建筑退线绿化环境等内容，还包括建筑材料、色彩材料等细节性内容。因此，严格全面的实施监督对于城市设计要求得到落实，城市设计有效实施具有重要的意义。5.结语在滨海新区综合配套改革试验总体方案三年实施计划中提出了“探索城市设计规范化、法定化编制和审批模式，做好重点区域和项目的城市设计”的改革试验。天津市规划局和滨海新区政府已组织开展了滨海新区城市设计管理办法、编制规程等相关内容的研究。北塘地区城市设计的编制和实施为改革研究提供了更丰富的基础数据和材料，但要将城市设计有效实施并应运用于规划管理中，不仅要解决好城市设计编制本身的一些技术难题，以及从编制到后期实施管理、监督和反馈等一整套制度和体系的问题，还要处理好城市设计与城市规划编制和管理体制的关系。10