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1、 第一节第一节 财政投资性支出的一般分财政投资性支出的一般分析析 一、投资与经济发展 (一)投资是经济增长或经济发展的动力，是经济增长的主要因素 马克思把货币资本的投入看作是经济增长的第一推动力，因为任何一项投资或生产活动首先要从货币资本的投入开始。凯恩斯不仅认为投资是经济增长的推动力，而且还论述了投资对经济增长具有乘数1第1页/共79页2作用。所谓投资的乘数作用是指每增加1元投资所引起的收入增长的倍数，乘数与边际消费倾向同方向变化，边际消费倾向越大，乘数越大；同边际储蓄倾向呈反方向变化。从实际生活中也可以直接看到投资与经济增长之间的关系。首先，投资可以直接刺激生投资可以直接刺激生产资料的增长
2、产资料的增长，投资需要建筑材料、添置生产设备。其次，投资中的一部分，一般约40左右，将转化为个人消费和社会消费，所以增加投资又可以刺激消费品生产的增长投资又可以刺激消费品生产的增长。第2页/共79页3 （二）投资促进经济增长的原因，是因投资促进经济增长的原因，是因为投资可以刺激需求的增长，同时又可以增为投资可以刺激需求的增长，同时又可以增加供给加供给 投资过程首先是刺激需求，投资完成后才能增加供给。凯恩斯乘数理论就是从刺激需求出发。例如例如a增加 100亿元投资，这100亿元实际上是被用来购买制造投资品所需要的生产资本，因此以工资、利息、利润、租金等形式流入生产要素所有者手中，即居民收入增加
3、100亿元，这是投资刺激需求的第第3页/共79页4一次增加；b假定消费倾向为45，居民又会将100亿元的45即80亿元用来购买消费品，实际上就是用80亿元购买生产这些消费品的生产要素，结果80亿元又以各种生产要素的收入形式转到生产要素所有者手中。这是第二次增加；c如此类推，循环往复，就会产生投资刺激需求的乘数效果。所以，投资也就成了调节供求总量平衡的重要手段。第4页/共79页5 但是，投资乘数引起收入成倍增长的可能性转化为现实，必须经历一段或长或短的过程，少则1年，多者510年，即乘数效乘数效应时滞应时滞，在这个时间内，总是只投入不产出，要不断地投放货币，要不断地吸收劳动力和生产资料，因此，投
4、资规模既是经济增长的推动力，又要受当前生产和收入水平的制约，所以，凯恩斯主义者又提出了加速原理。加加速原理速原理是指收入变化如何引起投资第5页/共79页6的变化。如果说乘数是表示投资增加会引起收入增加到什么程度的系数，那么，加速系数正好与之相反，它表示的是收入或消费增加会引起投资增加到什么程度的系数。因为增加投资要有资金来源，而当前的国民收入是储蓄加消费，所以投资来源受国民收入增长限制，即受储蓄的限制。储蓄与投资储蓄与投资恒等是总量平衡的公式恒等是总量平衡的公式，储蓄增长就会加速投资，而投资超过储蓄则必然导致通货膨胀。第6页/共79页7 所以研究与安排投资规模时必所以研究与安排投资规模时必须考
5、虑三个问题：须考虑三个问题：（1）投资规模要适度；（2）投资结构要合理；（3）要注重投资效益。前两者又是后者的前提条件。第7页/共79页 二、财政投资的特点、范围和标二、财政投资的特点、范围和标准准 （一）特点和范围 财政投资即为政府投资。财政投资包括生产性投资和非生产性投资。生产性投资按财政支出项目包括基本建设支出、增拨流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用以及支援农村生产支出。基本建设支出也分为生产性支出与非生产性支出两部分，生产性支出主要用于基础产业投资。非生产性支出8第8页/共79页9主要用于国家党政机关、社会团体、文教、科学、卫生等部门的办公用房建设。政府投资的特点：政府投资的特点：（
6、1）非政府投资是追逐微观上的盈利性；政府投资注重投资的社会效益和社会成本，其投资可以微利甚至不盈利。（2）非政府部门一般主要从事周转快、见效快的短期性投资；而政府可以投资于大型项目和长期项目，而且资金来源多半是无偿的。（3）企业投资不可第9页/共79页10能顾及非经济的社会效益；政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资，可将投资集中于那些“外部效应”较大的公用设施、能源、通信、交通、农业以及治理大江大河和治理污染等有关国计民生的产业和领域，即在投资主体多元化的经济社会中如果政府不承担这些方面的投资或投资不足，就会导致经济结构失调，经济发展速度就会遇到“瓶颈”制约。见我国情况表5-1。第10页
7、/共79页我国基本建设支出增长率及其占财政支出的比重年份年份19781980198519901995200020012002200320042005比上比上年增年增长率长率50.2 22.022.120.523.4-1.019.923.99.10.216.5占财占财政支政支出的出的比重比重56.328.227.717.811.613.213.312.913.912.111.9表5-1 我国基本建设支出增长率及其占财政支出的比重(%)第11页/共79页12 （二）地位和作用（二）地位和作用 政府投资在各国社会总投资中所占的比政府投资在各国社会总投资中所占的比重，受两个主要因素影响：重，受两个主要
8、因素影响：一是经济体制的不同。实行计划经济体制或政府主导型的市场经济体制的国家，政府投资在社会总投资中所占比重大，否则小；二是经济发展阶段的不同。欠发达国家和中等发达国家政府投资所占比重大，否则小。第12页/共79页13 由以上的分析可以得到一个推论：我国在由计划经济体制转向市场经济体制的过程中，政府投资占社会总投资的比重有所下降，是符合一般发展趋势的。预算内投资占全社会投资的比重如图5-1所示。第13页/共79页14第14页/共79页15 从上图可以看出，改革开放以后，预算内投资占全社会投资的比重急剧下降，以至下降到1996年的2.7，国内贷款和利用外资的比重均有所上升，而自筹和其他投资的比
9、重最大。所谓自筹和其他投资自筹和其他投资，是指建设单位报告期内收到的，用于固定资产投资的上级主管部门、地方和本单位自筹资金以及其他用于固定资产投资的资金。预算内投资比重的下降，和GDP分配格局以及第15页/共79页16财政收支占GDP比重的变化趋势是一致的。改革开放后，由GDP的比重上升较快，带来了居民储蓄和银行资金来源的急剧增长，随之银行扩展了投资贷款领域。同时，预算外资金也急剧增长，这些资金分散到各地方和各主管部门。随着对预算外资金的清理整顿和费税改革的进展，预算内投资的比重将会有所回升。适应投资主体和投资格局的变化，政府对投第16页/共79页17资的宏观调控方式也将由直接调控转变为间接和
10、直接两种方式进行。间接调控间接调控就是通过产业政策的引导作用和政府投资的导向作用，并通过税收、财政补贴、折旧政策等，来制约非政府投资，调其投资方向、规模与结构。直直接调控，接调控，就是根据宏观经济政策目标，结合非政府投资的状态，安排政府自身投资的方向、规模与结构，从而使第17页/共79页18全社会的投资达到优化状态。显然，在我国市在我国市场经济体制下，政府投资的宏观调控功能主要场经济体制下，政府投资的宏观调控功能主要体现在两个方面：体现在两个方面：一是直接调控自身投资的规模，间接调控非政府投资规模，使两者加总起来的总量与国民经济稳定增长所要求的投资总量相吻合；二是调节自身的投资结构，纠正非政府
11、投资结构的偏差，使全社会的投资结构符合国家产业政策的要求。第18页/共79页 （三）决策标准19 政府(财政)投资的决策标准取决于政府在不同时期所要实现的政策目标。主要标准有以下三项：(1)资本产出比率最小化标准，又称稀缺要素标准，是指政府在确定投资项目时，应当选择单位资本投入产出最大化的投资项目。(2)资本劳动力最大化标准，是指政府投资应选择使边际人均投资额最大化的投资项目。资本劳动力比率越高，说明资本技术构成越高，劳第19页/共79页20动生产率越高，经济增长越快。因此，这种标准是强调政府应着重投资于资本密集型项目。(3)就业创造标准，是指政府应当选择单位投资额能够动员最大数量劳动力的项目
12、。这种标准要求政府不仅要在一定程度上扩大财政投资规模(外延增加就业机会)，而且还要优先选择劳动力密集型的项目(内涵增加就业机会)。即财政投资项目带动的其他投资项目所增加的就业机会。第20页/共79页 第二节第二节 基础设施投资基础设施投资 一、基础设施投资的性质 (一)基础设施投资的属性 狭义的基础设施，是指经济社会活动的公共设施，主要包括交通运输、通信、水利、供电、机场、港口、桥梁和城市供排水、供气等。广义的基础设施，还包括提供无形产品或服务的科学、文化、教育、卫生等部门。而狭义的基础设施是政府(财政)投资的主要领域。21第21页/共79页22 基础设施特征：基础设施特征：一是为整个生产过程
13、提供“共同生产条件”。马克思曾把生产条件区分为共同生产条件和特殊生产条件，与此相对应，把固定资本也分为两类：一类是“以机器的形式直接进入生产过程的那种固定资本”；另一类是“具有铁路、建筑物、农业改良、排水设备等形式的固定资本”。马克思指出后一类固定资本的特点是：“作为生产资料来看，固定资本在这里与机器一类的东西不同，因为它第22页/共79页23同时被不同的资本当作它们共同的生产条件和流通条件来使用(我们在这里还没有涉及消费本身)。固定资本不是表现为被包含在特殊生产过程中的东西，而是表现为各特殊资本的大量这类生产过程的联络动脉，它就是由这些特殊资本一部分一部分地消耗掉的。因此，在这种场合，对于所
14、有这类特殊资本及其特殊生产过程来说，固定资本是一种特殊的同它们相分离的生产部门的产品，但是，第23页/共79页24在这里不能象机器的买卖那样，即一个生产者不能把它作为流动资本售出，另一个生产者也不能把它作为固定资本买进来；相反，它只有以固定资本自身的形式才能出售。”含义是：作为共同生产条件的固定资产，它不能被某单个生产者独家使用，它不是独占性地处在某个特殊的生产过程中，不能被卖者当做商品一次性地将整体出售给使用者。换句话说，它具有公用性、非独占性和不第24页/共79页25可分性，这些特性决定了它具有“公共物品”的一般特征。公共设施投资所形成的固定资产，无疑具有马克思所指出的后一类固定资产的特征
15、。二是基础设施大都属于资本密集型行业，资本投入量大，建设周期长，投资后形成生产能力和回收投资的时间较长。这些特点决定了大型基础设施没有政府的强有力支持，很难有效地推动发展。在经济发展过程中各国政府均第25页/共79页26对基础设施实行强有力的干预政策，但干预程度在不同发展阶段有较大的差别。经济发达国家基础设施已有了相当的基础，因而政府干预程度相对较弱。而经济欠发达国家常常经受基础“瓶颈”的困扰，因而政府干预较多。(二)基础设施投资与一般投资的关系 基础设施是处在“上游”的产业部门，基础设施投资是一种“社会先行资本”。它所提供的产品和服务构成其他部门(也包括本部门)所必需的第26页/共79页27
16、投入品和服务，如供电、供水、道路、交通等。一般来说，基础设施的感应度强，感应度系数较高。感应度系数感应度系数是反映当各个部门平均增是反映当各个部门平均增加一个单位最终产品时，某一个部门由此而受加一个单位最终产品时，某一个部门由此而受到的需求感应程度到的需求感应程度，即需要该部门为其他部门的生产而提供的产值量。基础设施在产业链中属于这样一类产业，即当基础产业、加工工业和服务业发展时，一般要求适度加大基础设施投资，要求基础设施适度超前发展。从价值第27页/共79页28构成上分析，基础设施所提供的产品和服务的价格，构成其他部门产品成本的组成部分，因而它们的价格变动具有很强的连锁效应，会引起整个产业成
17、本的波动。基础设施投资与一般产业投资之间的关系如图52所示。长江三峡水利大坝第28页/共79页OK L 2K L 1K G 2K G 3D产出线产出线CBQ3Q1AQ2K L 3一一 般般产产 业业投投 资资基基 础础设设 施施投投 资资I1I2I3K G 1欧美发达国家:Q1C Q2D Q3 日本、韩国:Q1A Q2B Q3 图52 产出模型图第29页/共79页30 图52的纵、横坐标分别代表一般产业投资和基础设施投资，从原点出发的射线是产出线，1、2、3为一定数量的基础设施投资和一般产业投资的等产量曲线。当基础设施投资和一般产业投资分别为KL1和KG1时，共同决定的产出量为Q1；如果一般产
18、业投资增加到KG2而基础设施投资不增加，那么组合点为C，即产出量不可能为Q2，反之，如果基础设施投资增加到KL2，而一般产业第30页/共79页31投资不增加，那么组合点为A，即产出量也不可能为Q2。要使产出量增加到Q2，必须使基础设施投资和一般产业投资分别增加到KL2和KG2，以此类推。也就是说，为达到一定的产出量，基础设施投资和一般产业投资之间必须保持一定的配比关系，且按一定的比例递增。从实证分析结果来看，欧美发达国家从增加一般产业投资开始，再增加基础设施投资，增长的路径大体是：Q1C Q2DQ3。日本、韩国的情况有所第31页/共79页32不同，在经济发展过程中，首先是增加基础设施投资，再增
19、加一般产业投资，因而增长的路径大体是：Q1AQ2B Q3。第32页/共79页 二、基础设施投资的提供方式33 (一)基础设施提供方式的特点 从经济性质来看，基础设施为混合物品，可由政府、市场或混合提供方式。在发展中国家，关系国计民生的大型工程一般是采取以政府为主、吸收社会资本参与的多种形式的混合提供方式。政府在确定基础设施投资之后，通常要具体分析该项目是否关系国计民生，是否关系到国家安全，是否具有自然垄断性质，是否具有外部效应等，然后确定投资提供方式。第33页/共79页34 (二)基础设施的提供方式 1政府筹资建设，或免费提供，或收取使用费。原因：一是关系国计民生的重大项目，只能由政府采取多种
20、渠道集资来提供诸，如长江三峡工程、青藏公路、南水北调之类的关系国家社会经济发展以及人民的当前和长远利益的重大项目；二是维护国家安全的需要，如宇航事业、核电站、战备公路等；三是反垄断的需要，政府可以通过公共定价对垄断行业严加管理，也可以由第34页/共79页35政府直接承担投资责任。还有一些基础设施，诸如市区道路、上下水道、过街天桥等，具有明显的非排他性或很高的排他成本，单项投资不大，数量众多，也适于作为纯公共物品由政府投资提供。三峡案例。2私人出资、定期收费补偿成本并适当盈利，或地方主管部门筹资、定期收费补偿成本。典型的例子是地方性公路和桥梁等公共设施的建设，如“贷款修路，收费还贷”，就是这种提
21、供方式。第35页/共79页36 3政府与民间共同投资的提供方式。对于具有外部效应、盈利率较低或风险较大的项目，采用政府投资参股、优惠贷款、提供借款担保、低价提供土地使用权、部分补贴和减免税收等方式，与民间共同投资，混合提供。如高速公路、集装箱码头及高新技术产业等基础设施建设，适于采取此方式。4政府投资，法人团体经营运作。优点：一是政府拥有最终的决策权，又可以使政府从第36页/共79页37具体的经营活动中解脱出来；二是法人团体拥有经营自主权，责任明确，可以提高成本效益的透明度，提高服务质量。道路、港口以及中小型机场等适用此方式。5BOT投资方式(建设经营转让投资方式)。它是指政府将一些拟建基础设
22、施建设项目通过招商转让给某一财团或公司，组建项目经营公司进行建设经营，并在双方协定的一定时期内，第37页/共79页38由项目经营公司通过经营，偿还债务，收回投资并盈利，协议期满，项目产权收归政府。最大特点是鼓励和吸引私人投资者特别是外国直接投资者对发电厂(站)、高速公路、能源开发等基础设施进行投资。第38页/共79页 第第 三节三节 财政用于财政用于“三农三农”的投入的投入 一、财政对“三农”投资的重要性 “农业是国民经济的基础”，农业发展对于国民经济发展的重要意义主要表现在三个方面：（一）农业生产为我们提供了基本的生存条件，为其他生产活动提供了基础。（二）农业劳动生产率的提高是工业化的起点和
23、基础。1810年英国的农业生产率指数为14.0，1840年美国的农业生产率指数为21.5，而全部发39第39页/共79页40展中国家1960-1964年1968-1972年仅为5.50。从当前情看，凡是农业生产率水平较高的地区，工业化都取得了成功，凡是农业生产率水平低的地区，工业化都遇到了这样或那样的问题。第40页/共79页41 （三）稳定农业是使国民经济持续稳定发展的重要因素。还有农村、农还有农村、农民问题。民问题。2006年党中央又下达中央一号文件和发布中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，进一步明确第41页/共79页 42对“三农”投入坚持“多予、少取、放活”的方针，重在
24、“多予”上下工夫，要求加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。因此，财政对“三农”的投入具有重大的历史意义：首先，农业是国民经济的基础，农业劳动生产率的提高是工业化的起点和基础。其次，促进农民第42页/共79页43持续增收，缩小城乡居民收入差距，实现工业与农业、城市与乡村的协调发展，是建立国民经济长期稳定快速增长机制的必由之路。最后，加强农村基础设施建设，加快发展农村社会事业，改善农村面貌，建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村。第43页/共79页44 (一)“三农”投入的一般特点 财政对“三农”的投入是一个综合性项目，其中既含有经常性支出，也含有投资性支出，既具有一般
25、性，也具有我国的特殊性。在市场经济体制 下财政履行政府弥补“市场失灵”的功能，提供市场不能满足的具有“外部效应”的公共物品和公共服务，这是财政对“三农”投入的一般特点。二、财政对“三农投入的特点第44页/共79页45 政府提供范围：对农业和农村来说，主要是提供以农田水利为核心的基础设施和农民急需的生活设施建设、农业科研和科技推广、环境保护、义务教育、技能培训、公共卫生和社会保障等。原因：并不在于农业部门生产率较低下，自身积累不足，而在于某些农业投入只适于由政府来提供，或理应由政府来提供。如大江大河的治理、大型水库和各种灌溉工程等，其特点是投资额大，投资期限长，牵涉面广，投资以后产生的效益不易分
26、割，而且投资的成本及其效益之间的关系不十分明显。此第45页/共79页46外具有“外部效应”的农业科研、农技推广和与之对应的宣传、教育和培训。基本原则：凡是具有“外部效应”的牵涉面广、规模巨大的农业投入，原则上都应由政府承担。第46页/共79页47 (二二)我国我国“三农三农”投入的特殊性投入的特殊性 我国的我国的“三农三农”投入具有不同一般的特殊性：投入具有不同一般的特殊性：首先，我国当前农业生产率和收益率低，自身首先，我国当前农业生产率和收益率低，自身难以产生满足自身发展的积累。难以产生满足自身发展的积累。要使农业部门和农要使农业部门和农户自身的积累成为农业投人的主要资金来源需要满户自身的积
27、累成为农业投人的主要资金来源需要满足两个条件：一是足两个条件：一是农产品的销售收入必须高于农业农产品的销售收入必须高于农业生产的投入成本；生产的投入成本；二是二是农业投资的收益率必须高于、农业投资的收益率必须高于、至少不低于全社会平均投资收益率。但在我国当前至少不低于全社会平均投资收益率。但在我国当前农业劳动生产率、价格体系和国民收入分配格局下，农业劳动生产率、价格体系和国民收入分配格局下，第47页/共79页48上述两个条件都是得不到满足的。因此，政府必须广泛介入农业部门的生产和销售活动，将农业部门的发展置于政府的高度关注之下。其次，我国已进入以工促农、以城带乡的发展其次，我国已进入以工促农、
28、以城带乡的发展阶段。阶段。二元结构理论和两部门模型说明，我国当前正处于工业化的中级阶段，是二元结构转变为一元结构的关键阶段，只有实现了这个阶段的飞跃，整个经济才可能保持当前高速的增长势头，避免徘徊和波动，形成长期稳定快速增长的机制。在此转换过程中，政府及其财政应发挥主导作用。第48页/共79页49三、国家的“三农投入政策 (一)国家的“三农”投入政策 中华人民共和国农业中华人民共和国农业 法法规定，多渠道筹集规定，多渠道筹集资金，加大对农业的投入。如确保财政的农业投入资金，加大对农业的投入。如确保财政的农业投入的增幅高于经常性收入的增幅，从预算内外筹集资的增幅高于经常性收入的增幅，从预算内外筹
29、集资金建立农业发展基金、水利建设基金等专项基金，金建立农业发展基金、水利建设基金等专项基金，并对专项资金使用实施配套政策，鼓励和支持引进并对专项资金使用实施配套政策，鼓励和支持引进国外贷款用于发展农业，通过财政支出引导农民、国外贷款用于发展农业，通过财政支出引导农民、农村经济组织和社会其他方面增加对农业的投人农村经济组织和社会其他方面增加对农业的投人等。等。第49页/共79页50 2006年又通过下达中央一号文件和发布中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，进一步明确了“三农”投入的基本政策，要求加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，坚持“多予、少取、放活”的方针，重在“多予”上
30、下工夫，调整国民收入格局，国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投资，按照存量调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入，扩大国家财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。第50页/共79页512006年又提高耕地占用税税率，新增税收应主要用于“三农”。(二)财政采取有效措施深化以农村税费改革为中心的农村综合改革。从2004年起，减免农业税和取消除烟叶以外的农业特产税，2006年全面取消农业税。这一政策的实施，减轻农民负担1 250亿元，人均减负140元，为此，中央财政于20042006年间安排转移支付资金1968.3亿元。第51页/共79页 2.从2004年起，调整粮食
31、风险基金使用结构，实行“三补贴”政策，即对种粮农民按种植面积实行直接补贴，对部分地区农民实行良种推广补52第52页/共79页53贴和农机具购置补贴，2006年又因部分农业生产资料涨价对种粮农民实行综合补贴，3年来累计补贴632.6亿元。大力支持农业综合生产能力建设，增大对农业和农村基础设施建设、生态建设、科技进步、综合开发等方面的投入。切实落实支农“三个高于”政策，2006年中央财政用于“三农”资金增长14.2，高于上年0.9个百分点，国家基建支出预算用于农业投资的比例为45.7%，高于上年1个百分点，新增预算内基建投资100亿元，第53页/共79页54直接用于改善农村生产生活条件。20032
32、006年间，支持重点林业生态工程建设资金累计达961.6亿元，保护天然林和营造林木资金326.7亿元，森林生态效益补偿补助金80亿元。着力建立农村义务教育经费保障机制，全部免除西部地区农村中小学生学杂费。从2006年起，将按照“明确各级责任、中央地方分担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，逐步将农村义务教育全面纳入财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例负担的农村义务教第54页/共79页55育保障机制。预计20062010年累计新增农村义务教育经费将达2182亿元，同时，大力支持职业教育，加大对职业教育实验培训基地建设的支持力度。加大农村基本医疗、公共卫生和社会保障投入，促进
33、城乡基本公共服务均等化。支持新型农村合作医疗试点，将试点范围扩大到全国40的县(市；区)，中央和地方财政补助标准均由10元提高到20元，中央相应安排资金47.3亿元，增第55页/共79页56长7倍多。同时，加强医疗救助工作，缓解“因病致贫、因病返贫”现象。探索建立农村社会保障制度，各级财政积极筹措资金，支持建立各种形式的农村社会保障制度。大力推进农村综合开发投资参股经营试点，带动社会资金投入农业和农村综合开发。从2004年开始在河北、河南等省进行国家开发资金投资参股经营试点。试点遵循的原则：自愿申报、平等竞争、择优扶持；谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险；政企分开、委托第56页/共79页 57
34、监管、授权运营；规范操作、稳步推进、适时退出。投入的财政资金只参股，不控股，不做第一大股东，财政(农业)部门根据需要授权资产运营机构进行资本运营。我国各时期财政用于农业的支出情况参见表5-2、图5-3。第57页/共79页时期时期合计合计占总财政占总财政支出比例支出比例（%)%)支援农村生支援农村生产支出和农产支出和农林水利气象林水利气象等部门事业等部门事业费（亿元）费（亿元）农村基本农村基本建设支出建设支出（亿元）（亿元）农业科农业科技三项技三项费（亿费（亿元元)农村救农村救济费济费（亿元）（亿元）其他其他（亿元）（亿元）“五五五五”693.55 693.55 13.13 13.13 345.
35、87 345.87 238.03 238.03 5.60 5.60 42.82 42.82 61.2361.23“六五六五”658.48 658.48 8.80 8.80 437.19 437.19 158.57 158.57 8.25 8.25 49.51 49.51 4.964.96“七五七五”1167.77 1167.77 9.08 9.08 836.08 836.08 247.70 247.70 12.96 12.96 71.03 71.03“八五八五”2271.95 2271.95 9.32 9.32 1665.93 1665.93 472.49 472.49 14.93 14.93
36、 118.60 118.60“九五九五”4938.88 4938.88 22.58 22.58 3141.21 3141.21 1533.49 1533.49 38.47 38.47 225.75 225.75“十五十五”9579.88 9579.88 37.43 37.43 6641.71 6641.71 2486.96 2486.96 68.10 68.10 383.11 383.11 表5-2 国家财政用于”三农”各项支出及其比例第58页/共79页59第59页/共79页 第四节第四节 财政投融资制度财政投融资制度 一、财政投融资概念、意义和特征60 (一)财政投融资的概念 日本大藏省出版
37、的财政投融资一书，对财政投融资的定义是：“财政投融资是以国家的制度、信用为基础，以邮政储蓄、年金等各种公共资金为来源，为实现国家的政策目标，并从国家整体的角度，对应由受益者负担的领第60页/共79页61域，有偿、统一、有效地分配资金的政府投融资活动。”也就是说，它是政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹集资金，由财政统一掌握管理，并根据国民经济和社会发展规划，以出资(入股)或融资(贷款)方式，将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动，所以它也被称为“政策性金融”。基础设施建设具有初始投资大、建设周期第61页/共79页62长、投资回收慢的特征，仅靠自身积累远远适
38、应不了国民经济发展的需要。整体经济均衡发展的必要前提条件是投资(I)=储蓄(S)，但国民经济各部门却可能IS。而在由储蓄向投资的转换过程中发生部门间的资金转移，从而实现整体经济的均衡发展。在我国，基础部门属于资金短缺部门，其投资需求大于本部门的储蓄，而居民部门、加工部门属于资金过剩部门(表现为设第62页/共79页63备闲置、开工不足、存货积压)。但由于我国市场机制的调节功能尚不健全，长期性资本市场尚有待发育，平均利润率规律的作用受到限制，这样，部门间的资本转移，资本“过剩”与“不足”的调剂，就缺乏一种自动的利益均衡机制，单靠“看不见的手”很难顺利实现。因此，就需要政府运用投融资机制保持对基础设
39、施的适度投资水平，以调整产业结构，提高社会经济效益。特别是对基础设施“瓶颈”第63页/共79页64问题运用投融资加大对基础设施的投入，其“乘数效应”将十分显著。(二)财政投融资的意义 1财政投融资是我国经济发展初级阶段的需要。根据“经济发展阶段论”，我国处在经济发展的初级阶段，政府财政投资应在国民总投资中占有相当高的比重，为经济和社会发展“起飞”奠定了基础。2财政投融资的特点。其特点在于既第64页/共79页65体现政府政策取向，又按照信用原则运营，投资的主要领域是先行资本或准公共物品。3可以形成对企业和商业银行投资的诱导机制。财政投融资可促进经济短期“数量的增加”和长期“质量的提高”，可形成“
40、财政投融资先行商业银行投融资跟踪企业投资随后”的连锁反应机制。第65页/共79页66 (三)财政投融资的基本特征 1财政投融资是一种政府投入资本金的政策性融资。它是在大力发展商业银行的同时构建的新型投融资渠道。2财政投融资的目的性很强，范围有严格限制。为具有提供“公共物品”特征的基础设施和基础产业部门融资。3计划性与市场机制相结合。以市场参数第66页/共79页67作为配置资金的主要依据。4财政投融资的管理是由国家设立的专门机构政策性金融机构负责统筹管理和经营。是政府投资的代理人。这种管理可以避免有偿性投资与一般性投资相混淆，提高政府投资运作的总体效率。5财政投融资的预算管理比较灵活。财政投融资
41、预算在一定范围内(比如50)的追加，无须主管部门的审批。第67页/共79页68 二、我国的政策性银行二、我国的政策性银行 (一)“三大”政策性银行概况 我国于1994年成立了三家政策性银行：1国家开发银行。是中国三家政策性银行中最大的一家，注册资本500亿元人民币，100由政府拥有，直属国务院领导，银行主要领导人由国务院任命。职能：职能：支持基础设施、基础产业和支柱产业项目建设，支持国家区域发展政策，承担国际金融组织转贷款业务等。资金来源：资金来源：政府投入的资本金、人民币债券第68页/共79页69和外债(参见图54)。除了支持国家产业政策的一般投融资业务(有办理政策性国家重点建设的贷款及贴息
42、业务)以外，为了提高营利能力，还增加了两项一般政策性机构不具备的业务，即作为政府或企业的咨询顾问和对大型企业的债券承销。2中国农业发展银行。职能：承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付及监督使用。在农业比重大的省、自治区设派出机构第69页/共79页图5-4 中国国家开发银行的资金来源 第70页/共79页71(分行和办事处)和县级营业机构。资金来源：资金来源：财政核拨资金；向金融机构发行金融债券；使用农业政策性贷款企业的存款。3中国进出口银行。职能：职能：为大型机电设备进出口提供买方信贷和卖方信贷；为成套机电产品出口提供信贷贴息及信用担保。信贷
43、业务由中国银行和其他商业银行代理，但可在个别大城市设派出机构(办事处和代表处)，负责调查统计、监督代理业务等事宜。资资金来源：金来源：国拨资金；财政专项资金和金融债券。其业务活动由有关部门组成监事会进行监督。第71页/共79页72 (二)我国政策性银行的特点 1业务职能的政策性。2资金来源的政府性与市场性相结合。政府性体现在：一是财政借款。由政府组织资金，再转借给政策性金融机构使用。二是财政贴息。政府从每年预算中划拨贴息资金，对特殊行业、特殊项目提供低利率贷款。三是税收减免。政策性银行长期享有特殊的税收优惠政策。市场性：市场性：市场市场化的发行方式则能在市场的调控机制之下，使供求双方在自愿的前
44、提下达到资金供求的均衡，还可以增加政策性银行经营的透明度。第72页/共79页 三、国外政策性银行的借鉴73 运营具有五个鲜明特点：(1)以国家信用为背景。政策性银行具有主权或准主权级信用等级，而享有国家信用的实质是“政府的担保”。(2)国家财政提供有力支持。国家所有，财政拨付，随时追加，资本充足率高。(3)自主决策、自主经营、自担风险。是独立法人。(4)奉行不亏损原则，并保持合理盈利水平。(5)运用多元化金融手段，立足于政策性服务领域，具备较强的专业化水平。第73页/共79页 四、我国政策性银行体制的完善74 问题：问题：法规建设滞后、功能定位不明。完善思路：完善思路：(1)财政投融资体制的法
45、制化。(2)融资渠道多元化。原有资金渠道；政府担保债券和担保的借款制度；引进外资和吸收社会及个人资金。(3)加强财政投融资管理，促进投融资环节的严谨高效，提高效率。(4)完善财政投融资和市场投融资的协调机制。一是强调自上而下一致的政策导向机制，严格遵照市场经济的信用原则；二是发挥财政投融资的政策性导向作用，对市场投融资的方向、规模、时间发挥引导效应，使市场投融资纳入国民经济良性运行的轨道。第74页/共79页本章小结75 投资与经济发展的关系：投资是经济增长的第一推动力且具有乘数效应。原因是投资刺激需求增长，同时增加供给。财政投资的特点：注重社会效益和社会成本。投资于大型项目和长期项目，资金来源
46、多半无偿。投资集中于那些“外部效应”较大的产业和领域。决策标准：决策标准：取决于政府的政策目标。资本产出比率最小化标准，又称稀缺要素标准；资本劳动力最大化标准；就业创造标准。基础设施特征：基础设施特征：为整个生产过程提供“共同生第75页/共79页76产条件”。大都属于资本密集型行业，资本投入量大，建设周期长，形成生产能力和回收投资的时间较长。感应度系数高。提供方式：提供方式：政府筹资建设，或免费提供，或收取使用费。私人出资、定期收费补偿成本并适当盈利，或地方主管部门筹资、定期收费补偿成本；政府与民间共同投资；政府投资，法人团体经营运作；BOT投资方式。财政对财政对“三农三农”投资：投资：一般特
47、点是财政提供市场不能满足的具有“外部效应”的公共物品和公共服务。投入政策：中华人民共和国农业中华人民共和国农业 法法和和中央一号第76页/共79页77文件等。财政措施：财政措施：深化以农村税费改革为中心的农村综合改革；调整粮食风险基金使用结构，实行“三补贴”政策；支持农业综合生产能力建设，增大对基础设施、生态、科技、综合开发等投入。建立农村义务教育经费保障机制；加大农村基本医疗、公共卫生和社会保障投入，促进城乡基本公共服务均等化，等。财政投融资的特征：财政投融资的特征：是一种政府投入资本金的政策性融资；目的性很强，范围有严格限制；计划性与市场机制相结合；由国家设立的专门机构管理（我国94年成立了三家政策性银行）；预算管理灵活。第77页/共79页78关键词关键词财政投资性支出 基础设施 BOT投资方式 财政投融资复习与思考复习与思考1试述政府财政投资的特点和范围。2试述政府投资的决策标准。3简述基础设施投资的属性。4基础设施投资有哪几种提供方式？5试述财政对“三农”投入的特点。6试述国家对“三农”投入的基本政策和财政采 取的措施。7什么是财政投融资？有哪些基本特征？8简述我国政策性银行的职能和特点。第78页/共79页79谢谢您的观看！第79页/共79页