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1、迈向安全韧性城市重大突发公共事件的治理挑战与应对摘要：刚性治理是我国城市政府应对突发公共事件的主要技术逻辑，在历次 危机治理与政府体制的动态调整中，这种刚性逻辑趋向强化，造成公共危机治理 体制与复杂性危机治理需求之间的失衡风险，并凸显出我国危机治理体系碎片 化、机制常态化、手段单一化等刚性特征，深刻反映了我国公共危机的复杂性特 征与治理的棘手性。韧性治理是对我国公共危机刚性治理限度的超越，是提升我 国城市重大突发公共事件治理效能的可行路径。可以从制度、组织、技术三个层 面构建公共危机韧性治理的实现路径和治理策略。制度韧性是公共危机治理的制 度体系，体现的是以政府与其他利益相关主体所组成的协作治
2、理系统所具备的稳 定力、恢复力和适应力;组织韧性是政府等组织实体在结构与行动两个维度的韧 性，表征为可靠性和弹性在结构和行动中互相结合;技术韧性是刚性技术与弹性 技术的有机统一和紧密耦合，是组织韧性的具体实现方式，也是与制度和组织适 配的危机治理“抓手”。统筹发展与安全需要韧性治理机制的设计与实现，不仅关 乎我国城市治理危机治理绩效，更是走向安全韧性城市的必由之路。关键词：城市安全;公共危机;治理失衡;韧性治理发展与安全是城市治理的永恒意图。在国家治理现代化转型的进程中，城市 越来越成为一个日益复杂的巨系统和生命体，成为各类风险和社会问题集中聚集 的场域，其脆弱性特征显著。随着城市规模迅速扩大
3、、人口结构复杂化和城市功 能多元化，特大城市在城市运行、公共安全、社会稳定、生态环境等方面治理难 度不断升级。1一方面，城市治理外部环境日趋复杂化。城市是政府经济、社会和文化活动 的中心，地域、人口和资源的集中特征使其成为“黑天鹅”与“灰犀牛”等不同类型 风险交相演绎的场域。在城市研究的话语里，这些风险所具有的特征常被定义为 “VUCA,即复杂性(Complexity)、模糊性(Ambiguity)、不确定性(Uncertainty)、 波动性(Volatility),这些特性在城市治理中不断激烈、交织和烈化，形成了城 市风险治理的复杂外部环境。另一方面，城市治理内部结构日趋“紧密”和“失活，
4、新公共管理运动以来， 国内外政府体制机制改革的总体方向是整合行政资源打造一整套用于控制复杂 公共事务的“整体性治理”模式，即通过行政流程的优化和再造、行政资源的匹配 和对接、行政部门间的联动与协同，将复杂问题化约为部门化、行政化、标准化 操作的行政问题的取向。在此背景下，城市公共危机治理环境复杂性与城市治理 结构与功能的失活表现为两种截然不同和相互冲突的张力与对峙。在此过程中， 危机治理的绩效只会不断走向对立的反面，制造出更多的风险和复杂性，最终威 胁城市系统的稳定和安全。本文关注我国城市公共危机事件过程中的挑战及政府 应对策略，在剖析具体问题的基础上，从危机治理理论层面对当下我国城市公共 危
5、机治理的制度逻辑作出反思和重构。一、城市公共危机应对的技术治理路径改革开放以来，技术治理已成为我国当下城市社会治理领域决策和行政的主 导逻辑2。学界对技术治理的定义主要有两条路径：一是基于政府信息化创新 的技术治理。这一路径聚焦于政府部门利用信息技术手段革新治理流程与部门形 态的创新实践;二是作为行政技术的技术治理。这一路径强调政府行政的科学化、 标准化和规范化，旨在绕过政府管理中既有的深层次难题，通过行政过程、手段 和策略的复合性运用和机制创新等实现治理目的。3技术治理天然地蕴含了双 重属性：一是工具属性，通过理性化、科学化的信息技术创新亦或是行政技术达 下而上将公共危机治理制度层面和组织层
6、面不可降解的问题，化约为技术操作层 面的问题，以提升危机治理行动的灵活性，缓和危机治理体系的内在张力。同一 种治理技术同时具备刚性和弹性两种特征，需要政府在具体的危机应对任务中审 慎使用，并实现韧性的技术治理。五、结论与讨论城市安全事关国家治理的稳定大局，党和国家从顶层设计层面作出“统筹发 展与安全”的战略部署，但如何实现发展与安全的统筹？如何在公共危机治理的 集体行动中实现秩序与活力、刚性与弹性、稳定和灵活的兼容并存的治理模式？ 对于这些问题的回答将引领我国城市公共危机治道变革。本文指出我国城市公共 危机应对存在“技术治理”的刚性倾向。在技术治理的刚性逻辑下，国家和政府的 危机治理行动常常将
7、危机治理事务或涉及事务相关的结构和流程视为静止的常 规治理任务，从治理资源的投入和输出，采用确定性治理模型作出预估和评测， 并试图规避任何超脱常规行政职责的例外任务，奉行“事本主义”的治理逻辑。本 文认为，刚性的“技术治理”主要带来了我国危机治理制度体系和能力的错配、组 织结构和行动缺乏弹性、技术手段僵化等具体问题。在此基础上，本文从制度、 组织、技术三个层面构建了公共危机韧性治理的实现路径和治理策略。统筹发展 与安全需要韧性治理机制的设计与实现，不仅关乎我国城市治理危机治理绩效， 更是走向安全韧性城市的必由之路。参考文献：1彭 勃.基层治理创新应注重统筹发展和安全J.国家治理，2021 (Z
8、4)2黄晓春，嵇 欣.技术治理的极限及其超越J.社会科学，2016 (11)3渠敬东，周飞舟，应 星.从总体支配到技术治理基于中国30年改革 经验的社会学分析J.中国社会科学，2009 (06)4彭勃.技术治理的限度及其转型：治理现代化的视角J.社会科学，2020 (05).5周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考J.开放时代, 2012 (09)6余敏江.从反应性政治到能动性政治地方政府维稳模式的逻辑演进 J.苏州大学学报(哲学社会科学版)，2014 (04).7张紧跟.从反应式治理到参与式治理：地方政府危机治理转型的趋向J. 中国人民大学学报，2016 (05)8朱正威，吴佳
9、.新时代中国应急管理：变革、挑战与研究议程J.公共管 理与政策评论，2019 (04)9周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考J,开放时代, 2012 (09)10 Wildavsky A B. Searching for safetyM. Transaction publishers,198811 Hood C. A public management for all seasons? J. Public administration, 1991, 69 (1)12 Peters B G. The future of governingfM.Univ Pr of Kansas,
10、 200113 Boin A, Van Eeten M J G.The resilient organization J .Public Management Review, 2013, 15 (3)14范如国.“全球风险社会”治理：复杂性范式与中国参与J.中国社会科 学，2017 (02);柳亦博.由“化繁为简”到“与繁共生”：复杂性社会治理的逻辑转 向J.北京行政学院学报，2016 (06);李文钊,理解治理多样性：一种国家治理的 新科学J.北京行政学院学报，2016 (06)15 Selznick P. Leadership in administration ： A sociologi
11、cal interpretationM.Quid Pro Books, 2011.16 Nathan A J.Chinas changing of the guard ： Authoritarian resilienceM.Critical Readings on Communist Party of China.BRILL, 2017.17韩博天，奥利佛麦尔敦，石磊.规划：中II政策过程的核心机制J.开 放时代,2013 (06)18托马斯,海贝勒，安晓波.导论M/俞可平，托马斯,海贝勒，安晓波，等. 中共的治理与适应：比较的视野.北京：中央编译出版社，2015： 11.19美)W理查德斯科
12、特，杰拉尔德F戴维斯.组织理论：理性、自然与 开放系统的视角M.高俊山，译.北京：中国人民大学出版社，2011： 101-110.20美)詹姆斯汤普森.行动中的组织行政理论的社会科学基础M. 敬乂嘉，译.上海：上海人民出版社，2007： 60-72Abstract： Rigid governance is the major technical logic applied by our urban government in response to public emergencies. In the dynamic adjustment of the previous crisis gove
13、rnance and government system, this rigid logic tends to be strengthened, making unbalanced risks between the governance system of public crisis and governance demands of complex crisis and highlighting some rigid features that the system of our countrys crisis governance has, such as the fragmentati
14、on, normalization of mechanisms, and simplification of means, which reflects profoundly the complexity of our countrys public crisis and the intractability for governance. Resilient governance transcends the rigid governance of our countrys public crisis, and it is a feasible way to improve the gove
15、rnance efficiency of major public emergencies in cities of our country. The realizing path and governance strategies of the resilient governance of public crisis can be constructed through institutional, organizational and technical levels. Institutional resilience is the institutional system of the
16、 governance of public crisis, which shows the stability, resilience, and adaptability of the collaborative governance system made up of the government and other stakeholders. Organizational resilience is the resilience in structure and action of the government and other organizational entities, whic
17、h is reflected in the integration of reliability and flexibility in structure and action. Technical resilience is the organic unification and close coupling of rigid techniques and flexible techniques, which is a specific way to realize organizational resilience, and an important method of crisis go
18、vernance that adapts to institutions and organizations. Coordinated development and safety requires the design and implementation of resilient governance mechanism, which is not only related to the effectiveness of our countrys urban governance crisis but also the only way to safe and resilient citi
19、es.Key words： Safety of Citics; Public Crisis; Governance Imbalance; Resilient Governance城市社区多元主体关系困境及其破解的法治路径摘要：在城市社区治理中，社区党组织、基层政府(街道办事处)、居 民委员会、业主委员会、物业公司和社区社会组织共同承担了社区治理的主 要功能，但多元主体间存在着权力交织、自治权模糊、利益不协调、权责不清、资源分配不均等问题。解决这些问题，要完善法律法规，构建有效衔接 的规范体系；明确功能定位，构建边界清晰的权责体系。要在法治框架下理 顺多元主体间关系，实现社区善治。关键词：城市社
20、区；多元主体关系；法治；硬法；软法社会治理是国家治理的重要内容，城市社区治理是社会治理的基本单 元。自20世纪90年代中后期国家大规模的城市建设开始，社区研究的价值 逐渐被学者们关注。尤其是党的十八届三中全会提出实现国家治理体系和治 理能力现代化的目标后，社区治理研究成果更加丰富。从现有成果来看，关 于社区治理法治化的研究大多从治理的法治化目标角度展开,对多元主体间 关系的分析多侧重于冲突论的角度，往往忽视了法治的框架。在社区治理中, 借助法治的力量,从法治规范体系出发，理顺多元主体在社区治理中的关系, 仍有待深入研究并加以完善。实践证明，多元主体参与社区治理已成为城市社区治理的主流模式，社
21、区党组织、基层政府（街道办事处）、居民委员会、业主委员会、物业公司 和社区社会组织共同承担了社区治理的主要功能，法律、政策和软法规范共 同为多元主体参与社区治理提供了法律依据和制度保障。法治既是社区治理 的重要目标，也是社区治理的必要手段，能够为多元主体关系的协调提供强 制性和权威性的力量。如果多元主体的关系未能纳入法制轨道，则多元利益 关系引起的纠纷可能会使社区治理陷入矛盾交织的失序状态。多元治理主体 间能否实现良性互动，直接影响着社区能否实现有效治理、达到善治的目标。 因此，用法治理顺多元主体之间的关系，不仅可以为我国城市社区治理提供 新的研究角度，丰富社区治理理论，亦可以为城市社区治理各
22、主体发挥作用、 展现自身价值、实现社区善治提供思路。一、城市社区多元主体关系困境（-）权力交织的社区党组织、街道办事处和居民委员会社区党组织、街道办事处和居民委员会三者基于权力运行而产生了两种 关系：一是街道办 事处和居民委员会之间纵向的领导关系。尽管现在的社 区治 理理念已经由管理转为治理，政 府职能从管理转为公共服务，治理模 式由政府主导型逐渐转为“政府推动与社区自治结合型”，但居民委员会的工 作经费、工作人员的生活补贴费都来源于街道办事处，这意味着街道办事 处掌握着居民委员会的财权；同时，居民委员会工作的开展受街道办事处的 领导，虽然其法律性质是自治性组织，很多地方街道办事处也将权力和管
23、理 职能下放，但在相关立法中，居民委员会的自治范围通常较为模糊，街道办 事处对居民委员会的指导和帮助往往异化为干预，实践中，内容种类繁多的 社区工作仍然使得居民委员会受制于街道办事处，并带有比较浓厚的行政色 彩。二是社区党组织和居民委员会之间横向职能交叉。社区党组织和居民委 员会本来是性质不同、职能不同的两个部门，但在实践中，二者往往是分工 不分家，居民委员会主任和社区党支部书记交叉任职或者职责重复，这虽然 避免了工作中的冲突，也为党支部直接介入社区工作提供了方便，但会导致 党的事务和行政事务不分、党组织核心地位弱化、组织动员能力弱化以及贯 彻执行能力弱化等问题。（二）自治权模糊的居民委员会和
24、业主委员会居民委员会和业主委员会的存在都源于“自治”的核心理念。居民委员会 的自治地位源于法律赋予，有法人资格；业主委员会的自治权源于业主的建 筑物区分所有权，无法人资格。两者都代表业主的利益，本该是互相补充和 协作的关系，但在实践中，两者关系出现了现实和想象的差距。居民委员会 带有浓厚的行政色彩，实际承担了大量基层政府的工作，其工作立场影响了 自治权的行使居民常把居民委员会误认为是政府组织，业主委员会也认 为居民委员会是代表政府对小区进行管理，不能真正依靠其达到有效自治的 目的，自己是居民选举的真正代表，应具备独立性。同时，由于两者职责分 工不明确，出现了重叠管理、无人管理、相互推诿等情况。
25、根据法律规定， 居民委员会对业主大会召开、业主委员会选举有指导和监督的义务，业主委 员会要支持和配合居民委员会开展群众自治工作。但实践中，居民委员会的 指导和监督往往变成了管理，甚至是取而代之，业主委员会的支持和配合也 就难以实现。（三）利益不协调的业主委员会和物业公司从法律关系看，业主委员会代表全体业主行使管理权，并接受全体业主 监督；物业公司按照法定程序设立，为社区提供物业服务。两者是委托与被 委托的合同关系。从经济关系看，物业公司提供有偿服务，业主支付相应费 用，两者是平等的交易关系。业主委员会和物业公司在为业主服务、构建和 谐社区、确保业主美好生活的目标上是相同的，是共生和合作监督的关
26、系， 但在实际生活中却存在很大的矛盾。一方面，业主委员会自身制度不健全。 业主委员会成立难、履职难，法律地位尴尬，权利与义务不统一，成员的专 业性不强，议事制度和决策机制不健全，议事规则难以落实。这些问题使得 有的业主委员会成为摆设，成员积极性不高，物业管理中出现问题时难以处 理；有的业主委员会过分强调对物业管理的监督作用，干涉物业公司的具体 业务，造成双方矛盾尖锐。另一方面，物业公司对社区事务推诿、拖沓、懈 怠的现象较为普遍，尤其是对开发商遗留的历史问题、小区共同财产收入的 分配、公共设施维护、物业费以及停车费的收取、公共维修基金的使用、私 搭乱建现象和公共道德的维护等，与业主的看法与利益要
27、求不一致，导致业 主委员会（业主）和物业公司之间的矛盾激化。（四）权责不清的居民委员会和物业公司在社区治理中，居民委员会与物业公司的职责范围有相近性，因而联系 密切，但两者的组织形式、管理体制、管理方法、工作出发点有很大的差异 性，因而很多时候并未形成相互支持、相互依靠、相互协调的关系。居民委 员会不支持物业公司的工作、物业公司不配合居民委员会的要求的情况很普 遍，尤其是因职责分工不明确而产生相互推诿、争权夺利的情况很常见。比 如，居民委员会常要求物业公司配合自己完成政府交办的各项任务，而物业 公司认为很多职责超出了合同约定，因此怨言颇多。在小区管理方面，两者 都会从自身角度出发制定规则和办法
28、，这为权利的不明确和矛盾的产生埋下 了隐患。（五）资源分配不均的居民委员会和社区社会组织在“大政府，小社会”的背景下，政府部门掌握着大量服务资源，权力的 惯性导致其直接参与运营一些社会化的服务，社会组织提供服务的空间被压 缩。尽管居民委员会与社区社会组织关系密切，会为这些社会组织提供物力 和财力支持，但很多社会组织筹资渠道单一，能够筹集社会资源并具有独立 盈利能力的社会组织比例不高，企业参与社区公益服务的意愿不强，再加上 这些社会组织的日常服务管理缺乏整体规划，参与社区治理的机会不均等, 难以形成与社区治理相匹配的现代化服务体系。因此，社区社会组织参与社 区治理的效果难以达到理想状态。二、理顺
29、城市社区多元主体关系的法治路径（一）完善法律法规，构建有效衔接的规范体系治理的主题在于规则秩序，以制度供给回应现实治理需求，推动多元共 治规则化。法治可以为多元主体互动提供规则，通过授权性规则和义务性规 则，为多元主体参与社区治理赋权、定责、划界，进行责任分配，防止越权 和不作为，保证各主体在规则体系内有序开展活动。L建立党内法规体系。实现国家治理体系和治理能力现代化，意味着治理要纳入法治的轨道, 当然也包含党的治理方式的法治化。党组织和党员要真正树立法治思维，实 现规则之治。要通过党内法规加强自身建设，通过对内规范党组织和党员的 行为实现对外部事务的治理。党内法规的制定质量和实施效果，影响着
30、其规 范效力的发挥。因此，在多元共治格局中，既要提高党内法规的制定质量, 也要处理好党内法规同其他规范之间的关系，以优化的规范结构保障主体结 构的优化。2 .完善法律规范体系。良法乃善治之前提，完备的城市社区治理法律规范体系是规制各主体间 关系的前提和基础。目前，在国家立法层面，社区专项立法缺失，应当通过 制定社区自治法社区组织法等统一的专项立法，为社区治理提供基 本的法律依据。政府在社区治理中应遵守“限权”原则，通过划定公权力的边 界，解决政府因在权力、资源、话语等方面的强势和支配性地位而对社区自 治造成的威胁；对社会组织则应“赋权，通过统一立法，赋予业主委员会、 社区社会组织相应的法律地位
31、，对各主体的职责权限、法律责任等内容做出 明确安排，同时重视社区程序立法，为纠纷和矛盾的解决提供畅通的渠道。 在地方立法层面，要结合地方实际，遵循地方习惯，突出地方特色。可以借 鉴实践中成功的社区治理模式和经验，立足城市社区治理的总体规划，及时 颁布有关法规。要根据当地居民的实际生活习惯，制定有针对性和可操作性 强的规则，满足居民实际需求。3 .提升公共政策法治化水平。公共政策在社区治理中发挥了重要作用，但若从法治化视角来审视，公 共政策本身存在的时效性差、模糊性较强、强制性不足等缺陷，使其在面对 多元主体的多元化利益需求时难以发挥规范功能，从而使得政策失灵现象时 有发生。同时，长期形成的“政
32、府主导”模式导致人们对政府的过度依赖，以 及对政府公权力的过度信任，也导致治理主体忽视对公权力的规范和约束。 这恰恰是与法治的核心理念相冲突的。因此，必须提高公共政策的法治化水 平。公共政策法治化，并不意味着将所有公共政策都上升到法律的范畴，而 是将法治原则融入政策创制与实施的全过程。4 .健全软法规范体系。在社区治理中，如果说硬法体现的是权威和控制，软法则更多体现的是 协调和自治。软法制定的平等参与性、协商性、兼容性等特点，使之不仅容 易获得各主体的支持和认同，提高社区参与的积极性，也可以使各方主体的 利益达到相对均衡状态。因此，在多元主体参与社区治理的过程中，既要充 分体现以党组织、街道办
33、事处、居民委员会等为主体的硬法之治，也要考虑 业主委员会、物业公司和社会组织等社区其他主体的软法之治，形成硬法与 软法互补、刚柔并济的规则之治。现实中，在软法创制和实施过程中还存在 很多问题，如社区自治组织和居民对软法创制的有效参与性不足，对议事程 序和规则不熟悉或不尊重，软法内容与硬法规则相冲突等。因此，既要提高 各主体的参与协商意识，注重构建完善的软法创制机制，又要实现软法与硬 法规范的有效衔接。（二）明确功能定位，构建边界清晰的权责体系社区治理模式的核心是多元主体关系在社区的调整和重构过程。这个过 程要遵循法治的基本要求，依法明确各主体的功能定位，厘清各主体的职责 权限，构建边界清晰的权
34、责体系，促进城市社区治理力量由对抗走向协同。1 .领导核心。在多元社区治理结构中，党组织作为领导核心，既要改变以权力为主的 传统领导模式，又要防止组织功能弱化和边缘化的倾向。党对社区治理的领 导，应包含政治领导，即对社区重大决策和社区自治的引导；利益协调，即 运用政治、经济、文化等手段协调社区不同利益主体的关系；凝聚力量，即 通过对党员加强教育，发挥党员先锋模范作用，提高自身的影响力和带动力, 努力提高服务社区居民的本领；文化引导，即发挥党组织的思想引领作用， 以社会主义核心价值观为主导，使不同年龄、文化、身份背景的社区居民和 睦相处，并培养不同社区治理主体的责任意识。近年来，很多城市创新了党
35、 组织发挥功能的路径，充分发挥了党组织的政治功能、组织优势及利益整合 功能，将党组织的领导核心作用同平等参与的协调机制统一起来。2 .公共服务。政府的角色，应当从领导和管理转向服务和帮助。社区治理既需要专业 化服务，也需要公共性服务，专业化服务由社会组织和专业性人才承担，公 共性服务则由政府承担。在承担公共服务时，政府要实现自身职能的转变, 主动将那些与社区公共事务无关的权力让渡出来,从那些不该由自己管或管 不了的事务和服务中脱离出来。解决政府和居民委员会之间的矛盾，应当从 制度层面明确规定政府、居民委员会的权力和责任范围。政府公共服务的范 围应当是社会组织无法完成的社区公共事务，如社区治安、
36、拆迁拆违、环境 整治、社区矫正、流动人口管理、消防、交通和公共信息采集等保障公共安 全和公共秩序的事务。一方面，这是法律赋予政府的职能与责任；另一方面, 这些事务治理难度较大，需要政府提供治理资源和治理工具。要形成在分离 中合作、在合作中共赢的新型政社互动关系。3 .自助服务。居民委员会既不是政府组织，也不是营利性企业，更不是事业单位，要 真正回归到自治组织的本位。而街道办事处是指导者和监督者。要明确社区 事务的日常管理权、财产自治权、社区内部事务的决策权、对政府事务的建 议权和监督权等，真正增强社区自治能力，树立角色权威。首先，居民委员 会要提高自身的专业化水平，通过搭建平台，不断引导和推动
37、居民实现自我 管理、自我服务，提高居民的参与意识，形成向心力，将居民的现实利益与 社区公共利益有效结合起来，提升治理实效。其次，可以引进社会力量解决 专业化不足的问题。有些城市探索出“一会两站”和“一会一居一站”模式，从 一定程度上将居民委员会从行政职能中分离出来，并理顺与政府的关系，从 被动走向主动行使自治权，非常值得借鉴。4 .社会服务。要提高社会组织参与社区服务的能力，拓宽社会组织参与社区服务的范 围。首先，要明确由宪法和法律赋予社会组织自治权，以及其广泛参与政治、 经济、文化、社会生活等各个领域事务的权利，发挥好法律的规范性作用。 其次，要实现资源的合理配置。政府不仅要下沉权力、转移事
38、权，同时还要 实现人力和财力的转移，为社会组织提供更多的人财物资源，支持和引导 社会组织吸收、拓展社会资源，提升“造血能力”。成治理目的;二是价值属性，即技术治理不可避免地蕴含会成为政治意志表达的 载体与实现工具。然而，由于技术治理自身不能突破行政机构的内在缺陷，尤其 是在行政体系传统弱势领域即大规模预防型治理事务中，并不能有效推进治理现 代化，这在重大突彝公共事件治理过程中表现得尤为明显。4在突发公共事件的应对行动中，技术治理逻辑同样主导着危机治理的政策实 践。从定义看，突发公共事件一般指一种危及全体社会公众生活和利益的突发性 的事件。事件的“突发性，处置方式的“模糊性，以及问题演进的“不确
39、定性”是 其主要特征。因此，政府应对突发公共事件的政府治理行为天然地存在滞后性和 被动性，往往在危机发生之后才能针对危机采取最大程度上可降低危机影响的治 理方式。危机治理的政府行动愈加趋向为可防可控的静态事件、将危机应对技术 视为一种由固定的流程和减灾技术的技术治理趋向。所谓公共危机的技术治理， 是指在危机防控的整个流程中，政府表现出一种利用以政府科层为主体的治理系 统对整个危机事件进行精密的切割与解构，以降解危机的复杂性和达到抑制危机 的效果。在此过程中，政府部门解决危机问题的方式遵循的仍然是常态科层管理 的逻辑，亦或是应急预案编制的有限内容，总体上使得危机治理的政策实践呈现 为以“确定性治
40、理”应对“不确定性危机”的刚性逻辑。这种刚性的技术治理逻辑在政府行政的不同场景中支配着危机应对的政府 行动。在政府危机应对的具体行动中，政府综合运用各种类型的治理技术对危机 进行控制和消解，这种取向实际上是围绕“危机”这一事件要素与“科层”这一结构 要素，组合形成不同的关系类型。因此，本研究从“危机”和“行政”二元主体的角 度，从“复杂性”和“治理结构”两个维度，对公共危机应对中政府技术治理行为进 行了类型学划分。根据治理系统的结构间的关联程度，可以分为松散耦合和紧密 耦合两种特征，前者代表治理系统各组成部门之间联系和互嵌的程度相对较低， 后者则较高;根据危机事件本身的复杂性程度，可以将危机分
41、为高度复杂性危机 与低度复杂性危机两种类型。高度复杂性危机与低度复杂性危机相比，紧迫性、 破坏性和不确定性更大，造成的社会危害后果一般也更为严重。从技术治理的视 角观察我国公共危机治理的实践探索，可以将危机治理的技术工具大致划分为压 力-动员型技术、刺激-处置型技术、自主-协商型技术、参与-协同型技术四种类 型（如下图所示）。其一，压力-动员型技术。这是紧密耦合的治理系统在面对复杂性危机时的 一种紧急动员的治理技术。这种治理技术针对的是波及范围广、威胁程度较大的 公共危机类型，这类公共危机常常造成全国性的治理挑战，常规治理机制不足以 应对这类危机复杂化的治理需求，需要举国体制的压力动员以实现资
42、源的紧急动 员和决策的统一执行能力。5SARS和新冠等历次席卷全国的公共卫生危机就是 这种治理技术广泛应用的典型案例。其二，刺激-处置型技术。这种治理技术是治理系统处于紧密耦合的状态， 而危机不具备太大的紧迫性等复杂特征时所采用的一种治理技术。这种技术的使 用常常具有“触发”特征，其锚定的对象多是一种长期存在的治理难题，其虽表现 出低度复杂性，但有向高复杂危机事件演变的可能性，因此也需要治理系统对其 进行及时识别和应对6,其广泛应用于大多数顽疾公共问题治理或环境邻避等 集体性事件的维稳行动中。其三，自主-协商型技术。这是治理系统处于松散耦合的状态和外部危机处 于低度复杂性时采用的一种治理技术，
43、其锚定的是与公众日常生活相关性较大的 潜在危机或有成熟应急预案的一般化危机，其以引导公众有序参与为主要特征， 以提高治理的有效性和合法性为主要目标。7这种治理技术主要应用于防灾减 灾等危机预防和群防群治的集体行动中。其四，参与-协同型技术。这是危机复杂性程度较高，但治理系统处于松散 耦合状态时应用的一种治理技术。这种技术锚定的是具有地域化、群体化和事件 化特征的公共危机，这类危机的威胁范围有限但烈度极大，常常造成区域性治理 停摆事件的产生，因而需要引导全国市场、社会力量的协同参与达成及时有效的 危机救援。这种治理技术主要应用于地震、洪涝等自然灾害造成的区域性治理停 摆的危机事件中。由于公共危机
44、具有演化特性，因而以上治理技术的类型学划分预设了单一危 机不仅仅存在一种危机治理技术的前提假设。在危机发生的不同阶段或者同一阶 段的不同治理阶段、环节和领域，都可能存在不同技术手段的组合使用。例如， 危机的响应、应对和灾后恢复的不同阶段，对技术治理工具的要求也不尽相同。 从这四种类型的分析结果看，治理系统的耦合程度决定了治理技术的特质，压力 -动员型治理和刺激-处置型治理两种技术类型具有明显的刚性特征，而自主-协商 治理与参与-协同治理则相对地具有弹性特征。刚性治理是危机治理系统内部各 组成部门之间高度关联的状态，彼此间的协调水平和互相影响的程度都较高，适 应了突发性、紧迫性的危机治理需要。与
45、西方发达国家相比，我国在危机中脆弱 性更大，从过去几十年的危机应对历史看，刚性治理是我国绝大部分危机治理改 革的主要趋势以及危机治理中采用的主要技术类型。例如，2003年SARS危机 之后我国政府从中央到地方逐步建立起的整体性公共危机治理框架。此框架以应 急预案、应急体制、应急机制和应急法制构成的“一案三制”体系为主要内容，提 供了应对危机的具体操作程序和办法，引导了我国危机治理体系和相应的政府机 构改革的转型趋势。有学者将这种趋势总结为从“综合协调体制向统一指挥、权 责一致、权威高效体制转变;从多部门协同应对向更加专业化、职业化管理转变; 从临时性指挥机构向常设制、常态化治理组织转变;从侧重
46、应急处置向危机管理 的全过程转变”。网但这种危机防控体系在根本上还是处于政府科层化运作的框 架内，通过紧密耦合的治理系统发挥功效，相应的治理技术以“压力-动员”和“刺 激-处置”为主，因而跳脱不出刚性治理的制约。二、从新冠肺炎疫情危机应对看刚性治理逻辑及其限度那么，公共危机应对中技术治理的刚性问题是如何呈现的呢？从新冠肺炎疫 情危机防控中可见一斑。本文认为，此次新冠肺炎疫情应对反映的是我国危机治 理体制的刚性限度问题和危机治理体制韧性的缺失，根本症结是治理制度、组织 和技术没有满足公共危机中复杂的治理需求。面对新时代我国公共危机治理的挑 战，本文将对我国危机治理失灵的种种表现做一深刻剖析，并从
47、“韧性治理”的分 析视角，思考我国公共危机治理的韧性机制建构。从此次新冠疫情危机的应对行 动看，我国公共危机治理中的问题突出表现为以下几方面。（一）治理体系碎片化与危机防控整体化的失调我国政府结构是由横向层级政府和纵向职能部门共同构成的“条块”结构，与 此对应，我国公共危机治理的制度安排也受到“条块关系的影响：一方面，公共 危檄的防控由各级政府的职能部门负责，强调的是危机治理的专业化面向;另一 方面，各级政府又对危机处置具有属地管理的责任，强调的是危机治理的整体性 面向。“条线部门”履职的专业性特征使得其在危机信息的处理上具有优势，公共 危机治理中，“条线部门”一般负责对危机信息的收集、识别和
48、界定。而由于层级 政府在危机治理上具有属地管理权，则最终的信息发布和危机决策的大部分权力 往往都落在地方政府行动框架内。在理想的治理情境中，职能部门和层级政府能 够权责明确、各司其职、互相配合，对危机的信息识别、危机决策和防控处置做 出专业与统一的应对行动。而在现实的环境里，条块关系往往难以得到有效整合, 从而呈现出“条块分割”的碎片化特征，即由于职能部门和层级政府受有限理性、 利益分割和协调困难等因素影响，二者关系往往处于一种目标分散、不可调和、 甚至互相制约的紧张状态。由于公共危机是一种紧迫性、不确定性和复杂性的突 发事件，情况复杂、涉及面广，往往需要众多政府部门的共同参与和应对，因此,
49、公共危机治理强调政府统一指挥和整体调度的制度安排。这种整体性需求与碎片 化的危机管理体制显然格格不入。当需要政府整体性履职的危机治理安排遭遇碎 片化的政府行政体制时，危机治理的整体性能效都会受到削弱，也就会发生碎片 化结构与整体性需求之间的“治理失调”现象。在新冠肺炎疫情防控中，为了突破应急管理碎片化的问题，国家与政府主要 采用的是“压力-动员”型技术，由国务院牵头、各地方政府响应，成立了“应对新 型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制”，“条与条职能部门间的协同得以优 化，强化了疫情期间重点物资和医疗资源的统一调度，满足了疫情防控的需求， 对缓解危机的破坏效果和恶化升级起到了非常重要的作用。但从另外角度看，这 次疫情治理块与“