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1、近年来，慈善组织在应急救援中发挥了不可忽视的作用。2020 年10月，全国人大常委会慈善法执法检查报告指出，应急状态 下慈善法面临一系列挑战。今年，在慈善法实施5周年之际，慈 善法修订工作正在进行完善慈善法治给应急救援注入更多能量2020年8月，甘肃省陇南市发生暴洪泥石流灾害，蓝天救援队队员和当地工作人员，将生活急需物资搬运到救援直升机上。冉创昌摄2021年5月8日，“红气球”定向越野赛暨京津冀应急救护达人大赛在北京通州城市绿心公园举办。图为参赛选手在进行心肺复苏急救操作。新华社发【法眼观】11月7日是个周日，任克义一直忙到将近晚上10点。作为 山西省运城市稷山县蓝天救援队队长,他带队员们走访
2、了荆平村 19个家庭，给孩子分发过冬衣物和文具。与统一发放的救灾物资不同，这些衣服是孩子们自己挑选的。10月2日夜间至6日，山西大局部地区出现极端强降水天气，洪涝灾害引发关注。而稷山县的雨从8月下旬就开始了，这 个县城毗邻汾河,降雨时大时小,最终导致汾河堤坝被洪水冲垮。 抢险救灾热搜过后，灾后重建工作还在持续。这批过冬衣物由伙伴机构筹款支持，来自河南郑州的韩青团队协调属地合作伙伴共同发放。韩青团队在屡次重大灾情中都组 织了物资募捐，在这方面颇有经验，但他并没有登记成为公益组织，而是每次视情况挂靠在其他的注册机构中，作为其中一个项 目。“主要是为了保持灵活性，如果我在郑州某个区正式注册, 原那么
3、上我只能在该地提供服务，但救灾本身是一个跨区域的工 作。”他说。这些“烦恼”等待着推进。全国人大常委会慈善法执法检查报告也以相当篇幅，阐述了慈善法在救助自然灾害等突发事件中 面临的挑战，呼吁修订解决其中的突出问题。1 .政策支持需进一步落实蓝天救援队是出现在很多救灾现场的醒目身影，在全国有近 800支有品牌授权的救援队，知名度很高，但最近他们也面临一 些与韩青类似的尴尬。10月14日，北京市民政局官网发布行政处分公示，蓝天救 援队的创始队北京队被处以警告、责令限期停止活动六个月并罚 款二万元的处分。原因是其存在违规设立分支机构的行为，违反 了民办非企业单位登记管理暂行条例第十三条的规定。同时
4、存在不具有公开募捐资格开展公开募捐的行为，违反慈善法第二 十六条规定。北京蓝天救援队总指挥张勇此前接受媒体采访时解释，民政 局的行政处分认定北京蓝天救援队设立了 7支地区救援队及一 个皮卡机动队，属于违规设立分支机构的行为，“北京这么大， 我们开展服务得有各个组，这么多年约定俗成以行政区划来称 呼，比方在丰台的行动组就叫丰台蓝天救援队，我以前从来都没 考虑过这个问题”。而原那么上，这些行动组应当在丰台等各个区 分别登记。2008年被称为“中国志愿服务元年”，汶川地震后慈善组 织呈现井喷式开展。在基金会管理条例社会团体登记管理 条例民办非企业单位登记管理暂行条例和公益事业捐赠法 等实施经验基础上
5、，2016年慈善法出台。“慈善法酝酿时间近10年，历程较为曲折，争议一直不断。 一个核心争议是究竟采取监管规制还是鼓励开展的思路。”上海 交通大学中国公益事业开展研究院院长徐家良参与了慈善法草 案专家意见稿的起草，他回忆，“比拟大的争议还有两个，一是 慈善属于社会做的，还是属于政府做的，如果政府也要做，做多 少。二是慈善由专业机构来做，还是各个主体自己来做。”最后 基本达成的一致意见是，要在促进鼓励的基础上进行监管，政府 仍保存一局部慈善事务，大局部由社会来做，也明确了由慈善组 织作为专业机构和专业人员来做，同时不排除其他主体参与。在今年全国人大常委会启动法律修订后，数次专家研讨会呈 现的共识
6、是，慈善法的效能还需进一步激发。“公众参与仍然没 有得到彻底释放，国内的整体捐赠规模没有显著提升，与国内生 产总值的增长不成比例，慈善组织认定积极性不高。”徐家良说。他感到有一些条款需要与时俱进，“比方慈善法规定，年度管理费用不得超过当年总支出的10%。对于大量小机构来说，一 年的经费可能不到100万元，那么员工的费用就只有10万元， 连一个全职员工都雇不来。”此外，已经出台的一系列激励优惠政策需进一步落实。北京 师范大学中国公益研究院院长助理兼慈善研究中心主任黄潘鸣 举例，慈善法立法的目标之一是破除双管理体制，促进慈善组织 在民政部门直接登记，也就是不再需要有业务主管部门。但实践 中，慈善组
7、织的三类基本形式基金会、社会团体和社会服务机构, 现阶段登记、设立还是需要依托基金会管理条例社会团体 登记管理条例民办非企业单位登记管理暂行条例进行管理, 仍需业务主管部门。这三大条例中，制定相对较晚的基金会管理条例也已施 行17年，很多规定适应不了现在的需求，但是慈善法出台之后 三大条例并未修订出台，因此需要新的社会组织管理条例等配套 文件，落实慈善组织应获得的制度保障。2 .完善应急状态协调机制每遇重大灾情，社会力量都会被极大激活，公益事业承载着 社会期待，重要性愈加凸显。“慈善法更多关注了常态下的慈善行为，但对于应急状态只 有原那么性规定，政府部门如何建立协调机制，如何去发动社会力量参与
8、，在执行层面还缺少具体规范。”黄潘鸣认为，要在应急状态下做得好，必须在常态时形成社会力量参与的制度性安排。这种合力往往是救灾中容易缺乏的：政府部门与慈善力量应 急协调机制缺乏，社会组织之间沟通不够充分，由此形成的信息 壁垒影响着救援效率。”比方在为某省募捐时，刚开始我们花了 很多时间去核实网上流传的求助信息、，有的求助人可能一天会收 到很多不同组织的核实 。”韩青说，首先要弄清楚一个地方 到底需要什么物资，而且还要不断更新，不同阶段所需物资是不 一样的。如果有的地方救援人员和物资扎堆，有的地方长时间无 人抵达，会造成巨大的物资和人力浪费。各方呼吁，应将社会力量纳入各类应急预案。此次稷山蓝天 救
9、援队在救灾过程中，与当地应急部门形成了响应报备、领受任 务机制。但在其他救灾现场，这并非常态。社会力量还应有更大发挥空间。”捐赠物资如果只由红十字 会或者慈善总会等统一接收、统一分配，虽然便于管理、掌握信 息，但透明度不够高，分发效率也比拟低。”不少参与了救援救 灾的一线工作人员表示，基层在分配任务时还会面临一些实际问 题，比方一个村子接到的物资不够覆盖全村，谁先发谁后发都不 合适，有时就会暂不发放。协作问题也引起了业内的重视。据南都基金会秘书长彭艳妮介绍，2013年雅安地震后，中国扶贫基金会、南都基金会等共 同发起“基金会救灾协调会”平台，促进政府救灾计划与基金会 救灾行动的融合互补，促进基
10、金会之间互通信息。2020年新冠 肺炎疫情严重时，依托于该平台，一些长期关注应急领域的社会 组织也加入进来，形成了更大的协作网络。3 .加强慈善组织支持机制建设2018年，中国应急管理体制重构，在整合多个部门和机构 的职责后，国家应急管理部挂牌成立，应急管理体系和能力大步 迈向现代化。社会应急救援力量的辅助定位更加明确，但目前专 业的救援组织，尤其是有救灾抢险能力的组织数量缺乏。它们需 要被纳入完整的救援体系中，得到专业训练，并找到稳定资金来 源。应急救援是非常依赖专业能力的领域，日常需要大量的技能 训练。任小伦是河南郑州金水区蓝天救援队队长，先后参加了河 南、山西洪灾救援。他介绍，有的队员要
11、会操作救生艇，有的要 会使用声纳系统进行水下探测，同时整个队伍要经过体能考核， 具有急救员资格、无线电执照等。除了掌握专业技能，还要服务 足够时长。而目前国内一些社会救援力量得不到有效训练，在救 灾现场出现了救援队本身还需要救援的情形。为了提高队伍的专业性，以稷山县蓝天救援队为例，当地应急部门、蓝天救援队等组织了一些培训，但是费用需要自理，因 此资金问题成为队员流失的最大原因。任小伦坦言，他们的救生艇是队员自己筹款买的。平时参与 救援的食宿、路费也都是自理。而稷山县蓝天救援队还没有救生 艇等设备，需要时只能请邻县的救援队帮助。彭艳妮指出，目前资助型基金会数量极少，其他类型的社会 组织往往要从其
12、他渠道筹款。除了自筹，局部资金还来源于政府 购买服务以及企业或个人捐赠。目前在灾害较为频发的四川成都，当地防震减灾局为四川蓝 天救援队提供了可涵盖人员保险、训练经费以及行政本钱的费 用，但这种作法并不普遍。全国人大常委会慈善法执法检查报告 也指出，政府通过购买服务支持慈善组织的机制还有待进一步完 善。彭艳妮与黄潘鸣都提到了社会意识。灾害发生时，会收到大 量捐款，但这些都是赈灾专款。黄潘鸣感慨，救援力量不可能是 灾害出现的时候就能自然出现的，前期的预防和应急准备、监测 和预警，后期的灾后重建，没有那么多目光关注，投入的力量也 不够。在应急状态下，大家觉得需要平台建设、队伍建设，但建 设是长期性的。（记者陈慧娟）（2021 年）