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1、经济与行政管理一一 论经济发展推动政府职能的转变摘要：社会主义市场经济的大潮不断袭来，伴随着经济全球化的不断深 入，针对于计划经济的政府职能已不适用于当今时代。新的形势下，政府职能面 对着什么样的转变要求？怎么样去转变政府职能？这些已成为迫在眉睫的需解 决问题。同时论述在行政管理中经济法的重要性。关键词：市场经济政府职能 转变途径经济法引言：行政管理学是一门研究政府对社会迸行有效管理规律的科学。20 世纪以来，随着经济的全面发展，行政管理学也得到长足的发展，它在各种管理 中起领导、主管的作用。而直至我国由计划经济体制转向市场经济体制，行政管 理学指导着政府职能发生转变。目前我国的经济环境给中国
2、地方行政管理提出了 新的要求，中国地方行政管理的模式是在长期的计划经济体制下形成的,这种行 政管理的模式在经济全球化的大环境中,就显现出不适应的状况。为适应如今经 济的发展大潮，我们必须对中国地方行政管理的模式有强烈认知并加强推动政府 职能的转变。以认真的态度和充分的准备,积极应对,迎接挑战。一、政府职能转变在20世纪之前，政府职能在经济建设主要集中在以下几方面：1 .对社会主义经济的调节2 .对社会主义的市场监管3 .提高社会管理力度和公共服务4 .不断提高生产力水平和人民生活水平。到目前为止，中国政府职能转变的基本方向是：从无所不为的万能政府转变 成有所必为的有限政府，把工作内容最终集中到
3、规划制定、经济调节、市场监管、 区域协调、社会管理和公共服务等方面上来；从热衷于“管、审、批”的干预型 政府转变成致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作任务集中到保障人民群 众身心健康和财产安全、帮助企业排难解困上来；从主要是为国有经济服务的倾 斜政府转变成为整个社会服务的全面政府，把工作基点落实到解放和发展生产 力、实现经济、社会和人的全面发展上来；从不受约束的自由政府转变成依法行 政的法治政府，把工作规范统一到相关的法律法规上来。而当前我国地方行政管理模式还存在一些问题,有些问题只能逐步解决,行 政管理体制改革是一个阶段性与连续性相统一的进程,需要不断研究新情况、解 决新问题：1、地方政
4、府职能转变不到位。经过历次行政管理体制改革,政府职能发生了很大变化，但尚未完全转到经 济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。政府职能尚不适应社会主义市场 经济体制的要求,管了很多不该管也管不好的事,行政审批事项仍然过多。在一些 地方,政府仍然在资源配置领域发挥主要作用,加之生产要素市场发育不充分,市 场配置资源的基础性作用还难以充分发挥。2、地方行政机构设置不合理，层级过多，部门之间职责不清，协调不力。在 机构设置、职权划分、运行方式方面还存在一些问题。3、中央与地方的关系还需进一步理顺。在某些方面,既存在中央权威和统一性不够,中央宏观政策在有些地方实施 受阻,地方保护主义比较严重的问题，
5、也存在向地方下放权力不够,发挥地方自主 性和积极性不够的问题。运用法律手段调整中央与地方关系还不够,制度化规范 化水平较低,难以保证必要的稳定性和可预见性。4、地方行政管理体制改革与行政法制建设不相适应。长期以来,我们习惯于运用行政手段管理经济社会事务,导致行政管理体制 改革的过程和结果缺乏法律保障。现有的个别法规和政策性文件,缺乏详细的责 任条款。弹性过大的条文表述和国家法律、法规与地方法规之间的不协调，也增 加了实施中的矛盾。二、目前中国地方行政管理模式变革的必要性中国地方行政管理模式的改革,要适应经济社会不断发展的需要,以转 变地方各级政府职能为重点,着力推进行政管理体制改革,完善经济法
6、律制度，健 全中国特色的行政管理模式。1转变政府职能是中国地方行政管理模式改革的关键政府职能的范围主要取决于市场和社会的需求。经济和社会有序运行的 关键,是充分发挥市场配置资源的基础性作用,政府则主要运用经济和法律手段 有效调控经济、监管市场,做到政市分开，政企分开、政资分开，政事分开。2、设置规模适度、权责明确、结构优化的行政机构政府规模与人员应当与其担负的职能相匹配,尽可能做到规模适度。按 照市场经济的要求,界定不同层级的职能和权责,以加强经济、社会管理和公共服 务为落脚点,建立一个规模适度的政府。设置行政机构的关键在于理顺职能关系,合理配置权力。明确权限职责。 优化内部结构,调整机构内部
7、分工,相对集中行政决策、执行和监督的权力。3、理顺中央与地方政府的关系政府要在社会主义市场经济条件下承担好各项管理和服务职能，保持自 身顺畅、高效运作,就要理顺内部关系、完善运转机制。首先是中央和地方的关 系问题,要科学划分中央与地方之间的事权与财权,确立规范的利益和激励机制。 其次是行政层级问题。发达国家的政府层级一般不超过三级,而我国是五级政府 的体制，因此在政府运作效率上就产生很多问题。4、改革中国地方行政管理的模式长期以来,有些行政机关沿袭了计划经济时期的行政管理模式,传统的 行政管理方式已经难以适应市场经济发展和经济全球化的需要,必须进行改革：首先,充分运用间接管理、动态管理和事后监
8、督管理等手段对经济和社 会事务实施管理。其次,变刚性管理为柔性管理。现代行政更加强调政府的服务与合作关 系，政府应当与相对人加强沟通与交流。改革行政管理模式,要求我们更多地运用经济和法律的手段进行管理， 更好地体现依法行政的要求，通过民主、透明、高效的行政程序，解决损害人民群 众利益的问题,维护社会稳定，保障社会公平,构建和谐社会。5、加强行政法制建设在加强行政法制建设中,要重视行政立法和经济立法,用法律手段推动改 革进程，保障改革成果。要严格执法和公正司法,为行政管理体制改革提供法治 保障。经过多年的努力,我国初步建立起了与社会主义市场经济相适应的法律 体系。但目前更需重视执法和司法环节,为
9、推进行政管理体制改革创造良好的 法治环境。行政执法是行政管理的重要方面,如果法律得不到有效实施,人民群 众对行政执法不满意,会直接影响行政管理体制改革的效果。三、市场经济推动政府职能发生转变我国现在实行的是社会主义市场经济，政府职能必须要与市场经济体制要求 相适应。我们之所以反复强调要转变政府职能，其根本原因就在于，这是社会主义市场经济的要求。所谓市场经济指的是以市场为资源的主要配置者，以市场利益为激励经济 活动的主要调节者的经济运行模式。市场经济的优点，在于它以具有独立的经 济利益的经济实体（例如企业）为资源配置的主体，并通过价格杠杆和竞争机制 促使企业追求效益最大化；产权明确下的市场调节，
10、反应之快、之准，是远远 胜过任何计划的，这是因为市场是靠无数人的信息组合，通过市价，不谋而合 地传达了共同的信息，这既避免了计划的主观性，又减少了交易费用；社会经 济运行主要利用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点，促进生产和需求及 时协调，使资源配置合理有效。一般地讲，对于市场经济自身运用的相当完善的地方，政府无须干预。在 这些方面，政府职能有限，它不会有太多的事要干，但这并不意味着政府就无 事可做了。恰恰相反，政府的作用在市场条件下是相当重要的。首先，政府的作用是纠正市场的固有缺陷。市场有其自身无法克服的弱点 和消极方面：1可能出现总量失衡；2、难以完全做到产业结构的合理化；3、市场自发配
11、置资源，在交易费用大于零的条件下，无法解决“外部不 经济”问题；4、微观经济主体的市场竞争，容易造成经济秩序上的混乱；5、市场自发运行的结果必然带来垄断，使竞争不充分、不完善。这是“市场失败”的地方。为了弥补市场的这些缺陷，政府就需要担负起 相应的经济职能，最大限度地减少市场经济的消极面。其次，政府的作用是超越市场、引导市场。政府干预市场不仅仅是为了纠 正市场缺陷，更重要的是超越市场。美国学者保罗威弗尔在法规、社会政 策和阶级斗争一书中说：“政府法规的真正目的并不是要纠正市场的缺陷， 而是要在整体上超越市场一一就是说，政府法规不是经济政策，而是社会政 策”。超越市场就是要求政府能够站在市场之上
12、，控制市场的总体运行，防止 其自发发展造成的危害。在市场条件下，政府的职能走两个方面：纠正市场失灵和超越市场、引导 市场。四、经济发展对政府职能的要求及重新定位当一国经济由封闭转向开放时，市场环境的变化使政府职能定位随之发 生变化，其主要表现在于：第一，从反对国内垄断转向反对国际茎断。在封闭的市场经济条件下， 政府反对垄断主要是指反对国内的市场垄断，以恢复国内的市场竞争。但在开 放的市场经济条件下，随着市场范围由一国延伸到世界各地，政府反垄断的行 为也应放到国际市场来理解，即在国际市场的有效竞争环境中，作为开放的国 内市场的垄断并不一定会带来资源配置的低效率，相反，在一定程度上反而具 有规模经
13、济效应。第二，从追求国内经济效率转向追求国际间的比较效率，实现快速经济 增长。在封闭市场经济条件下，政府宏观调控的主要目标是实现国内资源的优 化配置，促进经济快速增长。在开放市场经济条件下，由于资源在全球范围内 自由流动，政府宏观调控的目标不仅要实现国内资源的优化配置，且要实现国 际资源的优化配置，从而利用国际资源快速发展本国经济，这无疑加大了政府 宏观调控的难度。原因是，国际资源的流入或流出，甚至国内资源的是否流出, 取决于一国的比较优势。因此，怎样充分发挥本国比较优势，并不断扩展和提 升本国比较优势就成为政府的一项重要职能。同时，对于本国不具有比较优势 的产业，如何根据WTO的规则予以保护
14、，促进本国幼稚产业的发展，也是政府 责无旁贷的职责第四，从重点运用产业政策干预经济转向重点维护公平的市场竞争环境。 对那些后工业化国家而言，在工业化进程中，政府为达到某种经济战略目标， 常常大力扶持某个或某些产业的发展，这种政府产业干预模式对于东亚经济的 崛起发挥了重大作用。然而，从长期来看，政府对市场的过度干预只能造成市 场机制扭曲，以及资源配置的低效率。东南亚金融危机爆发以后，这种政府过 度干预模式使东亚各国蒙受了巨大损失。在经济全球化背景下，各国政府意识 到培育一个有效公平竞争的市场环境比产业政策更为重要，因为产业政策调动 的只是国内资源，而一个公平竞争的市场环境调动的则是源源不断的国际
15、资 源。因此，要分享经济全球化的成果，政府就须创造一个公平竞争的市场环境。 对于经济转轨国家而言，培育市场，完善市场机制，使市场成为资源配置的主 要调节者就成为一项急迫而艰巨的任务八所谓政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内对社会公共事务管 理的职责、作用、功能的转换与发展变化。包括管理职权、职责的改变（对哪 些事务负有行政管理权责，管什么，管多宽，管到什么程度），管理角色（主角、 配角等）的转换，管理手段、方法及其模式的转变等。从以往适应计划经济体制，到当前转向适应社会主义市场经济体制，政府的社 会经济管理职能转变，主要内容有以下四个方面：（1）由原来微观经济管理与调控转向宏观经济管理与
16、调控。与此相适应由原 来的直接管理转向间接管理，由原来的单一行政手段转向运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济。(2)由原来管企业转向管市场。与此相适应由原来主要管国有企业转向积极 引导包括国有企业、集体企业以及各种非公有制企业，平等参与市场竞争，提 供各种服务和公平交易的市场秩序。(3)由原来人治性计划经济管理转向法制经济，主要以法律来引导与规范、 约束与管理市场经济，实现依法行政，依法办事。(4)由对经济生活实行全面的直接干预和高度封闭性管理转向全方位开放， 实现与国际经济、国际市场互接互补。(5)处理好计划经济与市场经济下不同的关系。这些观系主要包括：一、要处理好经济发展与社
17、会事业发展的关系。二、要处理好“管理”和“服务”的关系.三、要处理好改革体制与创新机制的关系。四、处理好政府职能与其他社会主体职能之间的关系.五、要处理好职能改革与依法行政的关系。努力转变新的形势下政府的职能是十分重要的，但同时还要处理好这一过渡 期中计划经济与市场经济中相互冲突的各种问题与各种法规。五、经济法与政府职能的转变的结合一、论经济管理与行政管理让我们来讨论几个问题：现行的各种行政管理手段，行政组织和研究机构以 及它所采用的方法，如何按照行政管理的特点来管理经济。在这个问题上，目前的学者有两种对立的观点。一种观点是把经济管理和行 政管理相提并论；另一种观点认为，经济活动在实质上就是对
18、社会生产的管理， 而这种经济活动不属于行政管理。在我国，因为生产资料私人占有转变为国家所有，因此，经济管理问题就要 由国家来解决，而且成为国家的根本职能。行政管理与经济管理之间的关系也在 社会主义国家以及社会主义制度的发展过程中起了变化。在体制方面，通过计划 命令而直接施行的经济管理，无论已在组织上还是从其所采取的措施上，都成为 行政管理。讲到经济管理与行政管理的性质问题，如果经济管理所包括的社会关 系既作为基础，又作为上层建筑，那末行政管理仅是通过上层建筑的关系而实现 这就要求适用各种。另一方面，经济管理与行政管理二者，它们与国家政权的关系彼此在程度上, 有所不同，就行政管理来说：其特点是关
19、系较直接与密切，而在经济管理方面：比较软弱和间接。因此要加强发展经济过程中的法律作用。二、经济法在现代行政管理中的具体运用1 .目标在现代行政管理中运用经济法，期望实现什么目标呢？众所周知，一切经济 工作必须以提高经济效益为中心。我们正在实行两个具有全局意义的根本性转 变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经 济增长方式从粗放型向集约型转变。前一个转变，本世纪之内要求初步实现；后 一个转变，则需要更长的时间。当前国有包括国有外贸企业，面临不少困难，某 些企业效益不层理想。因此，我们的着眼点应定为效率优先，同时也要兼顾公平。国民经济发生，一般通过经济基础作为中介，或
20、是改造旧的生产关系，或是 确立新的生产关系，以解放生产力，发展生产力。也有些涉及人与自然之间的关 系的经济法律，可以直接对生产力起到保护和促进的作用。国家经济管理机关及 其工作人员，要熟练地掌握履行行政管理职能所必需的法律知识，特别要提高运 用经济法管理国民经济的意识和能力，努力实现国家提出的目标：“经济管理法 制化达到较高水平。制定社会主义法律必须遵循客观经济和自然规律，按法律 办事与按规律办事要尽可能一致起来。实现经济管理法制化，也就是实现经济管 理化。2 .原则在现代行政管理中运用经济法，必须坚持什么原则呢？概括地说，就是依法 行政。其理由在于，社会主义市场经济应当是法制型经济。依法治国
21、的基础环节是行政管理法制化。行政机关按照法律规定行使行政权 力，管理国家事务，反映了人类社会的进步，即从人治走向法治。现代国家政府 普遍奉行这一）隹则，我国于改革开放之后亦确立了这一原则。依法管理国民经济, 正是依法行政的重要方面。社会主义国家实行依法行政，以规范化的制度，正确处理人民政府与人民群 众的关系，有利于保证贯彻为人民服务的宗旨，有利于保证行政管理的规范性和 科学性，也有利于保证社会对行政工作的监督。3 .基本内容在现代行政管理中运用经济法，需要掌握哪些基本内容呢？可分为宏观调控与 具体行政管理两大环节。国家管理经济的职能，主要是把宏观管住，包括规划整体发展、制定方针政 策、协调市场
22、运行、组织社会保障，通过立法确立计划、财政、三者之间相互配 合和相互制约的机制，确立价格、工资综合改革方案。因此，计划法、财政法、 税法、银行法、价格法、工资法等在经济法体系中占有举足轻重的地位。现代经 济法作为国家宏观调控经济的法律，显示出在市场经济条件下国家的作用是主动 的，而不是被动的，是高屋建领的管理，而不是拾遗补缺。另一个环节为对国民经济活动的具体行政管理。至于抽象行政行为，那是指国务院制定行政法规，国务院有关部委局和地方 有关政府制定规章，各级行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令。这 些行政法规、规章、决定、命令，有的涉及宏观的即全局性的方面，有的涉及微 观的即个别性的事项
23、。宏观管住、微观搞活，并非指宏观管死、微观自流。政府 的抽象行政行为和具体行政行为都可以对宏观经济、微观经济发生这样或那样 的。4 .可操作性在行政管理中运用经济法，需要注意哪些可操作性的呢？根据我国的实践，主要 应当处理好以下几种关系。第一，国民经济法制管理的层次划分一一基本层次与补充层次。行政机关是社 会经济的管理者,同时又是行政执法者。依法行政的第一个层次或日基本层次的, 即是行政机关依法行使行政管理权，包括行政处罚权。在社会主义市场经济条件 下，行政机关面临着大量的社会、经济问题，需要作出许多的具体行政行为。第二，行政管理权限的范围一一法定职权与自由裁量权。行政机关行使权力遵 循法定原
24、则，即只有法律规定的行政权力才能行使，法无明文授权则不得为之。 违反这一原则办事，就构成越权。针对对某些违法行为打击不力的情况，人们要 求加大执法的力度，这从一般意义上讲也是对的，但全面理解，应当是：行政执 法、行政处罚既要有力度，也要有限度。这个“度，就定在法定职权上。第三，行政管理职权的一一权力与义务。行政管理职权不仅意味着权力，而 且同时意味着义务，因此又称为职责。既然承担了义务，就应当作为，而不能不 作为。国家工作人员需要树立统一的权力、义务观。政府与的正确关系，应当是: 管理中有服务，服务中有管理，管理也是服务。第四，行使行政管理职权的过程一一实体权限与程序要求。实体法规定实 际的权
25、利、义务，程序法规定行为的方式、步骤。前面所讲作为和不作为，亦适 用于是否按照法定的程序执法。不论行政处理、行政处罚，抑或行政复议、行政 诉讼、国家赔偿，都不能违反法定的程序要求。我国市场经济还处于现代市场经济的初级阶段，不可避免地存在着众多问题。所以，我们必须坚持以马克思主义理论为指导，充分运用国家宏观调控的手段和 国家计划的调节功能,建立和完善市场经济的法律保障制度,真正做到有法可依、 执法必严、违法必究，就能逐步消除“市场弱点”对市场经济的消极影响，“权 力经济”对市场经济的干扰，“拜金主义”对市场经济的危害，“法律滞后”对市 场规则破坏，使社会主义市场经济蒸蒸日上，迅猛发展。1政府经济学潘明星, C2行政管理学夏书章, 3行政管理学范思凯, 4行政法教程张莉，参考文献:韩丽华，中国人民大学出版社，2008年5月版中山大学出版社，2003年8月版袁辉光，大连出版社，2010年9月版对外经济贸易大学出版社，2010年8月版