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1、美国应急演练体系的发展与启示 2011-12-01 08:41:00 中国应急管理 下一页 第 1 2 3 4 页 【摘 要】应急演练是训练、评估、检验、改进应急管理能力的核心手段和应急准备的重要内容。本文概要介绍了美国应急演练的主要做法、运作流程和制度保障，并提出改进我国应急演练制度的政策建议。【关键词】美国；应急准备；应急演练 应急演练是在无风险的环境下，用以训练、评估和改进应急预防、准备、响应和恢复能力的核心手段和应急准备的重要内容。近年来，我国应急演练的整体水平不断提高，但较国际先进水平仍有一定差距。因此，借鉴国外经验，形成先进而规范的应急演练体系已是当务之急。一、美国应急演练的分类与
2、主要项目 （一）演练分类 应急演练在美国有多种分类，其中以国土安全演练与评估项目（Homeland Security Exerciseand Evalu Program.HSEEP）、国家应急演练项（National Exercise Program，NEP）为代表，大体可分为讨论型演练和实操型演练，讨论型演练侧重于战略与策略问题，实操型演练侧重于与应急响应有关的战术问题。1.小型研讨会、专题研讨会与情景模拟游戏 小型研讨会（seminar）旨在介绍、展示和研讨应急策略、应急方法和现有应急预案等，具体形式包括讲授、讲座、演示、专题讨论、专家讲座等。小型研讨会是一种非正式讨论，可培训演练人员学习
3、和重温演练方案、政策和流程。专题研讨会（Workshop）比小型研讨会更专业，用于讨论和构建具体的演练政策。情景模拟游戏（Game）是在桌面演练基础上的团队比赛，设有比赛规则，可利用实际数据和正规的演练流程模拟现实的演练。2.桌面演练 桌面演练（Tabletop Exercise）最初只用于功能性演练和全面演练的预演，但由于形式灵活、不受场地限制、省时省力、投入少、训练机会大增、可提供协同的模拟训练环境、能够开展多种决策结果分析等优点，逐渐成为应急模拟演练的主流。美国的桌面演练主要有情境开发法（Scenario Development）及单一情境和后续消息法（single Narrative
4、Messages）。前者根据不断深化的应急情节进行分阶段讨论，每个情境阶段分别设置多个问题，由全体参与者共同解决，逐个阶段解决所有问题，最终针对所有情境得到一个总体方案。后者在单一情境设置下，分小组逐个处置消息。情境介绍文件附有多个政府实时通讯消息，导师在介绍完整个情境后，将待处置消息分给相关参演人员讨论，以期得到高水平的解决方案。借助计算机、大屏幕液晶板、三维模拟技术、电子地图及演练程序包等，电脑模拟演练（computer based Simulation）已成为现实。目前，美国应急演练模拟中心（National Exercise Simulation Center NESC）已开发出能在虚
5、拟环境下运用烟羽模型（Plume modeling）、疾病传播模型（Disease propagaton）等进行基于组织机构的多人参与的模拟演练。NESC的电脑模拟演练已构建起情景模型（Situation Model）、能力模型（Capability Model）和决策模型（Decision Model）。参与者首先根据演练目标等信息进入情境演练模型，设置好演练脚本情境信息；再进入能力模型，根据参演对象能力评估（TCL）表格设置好与演练预期检验的应急能力。最后，系统根据所有己输入信息自动生成一个针对该次演练的决策模型，参演者可根据这个模型的选项进行决策演练。电脑会根据参与者的选择给出其决策效果
6、和时效分析，如果参演者不满意，可以重设决策项并比较决策结果，直至满意为止。NESC还运用仿真技术将自身的虚拟演练网络和模型网与国土安全部（DHS）数据传输系统实现联网演练，将政府工作数据直接用于模拟演练，极大提高了演练建模的准确性和模拟情境的真实性。3.操练 操练（Drill）是检验一个机构内特定单一操作或功能的演练，通常用来新设备使用培训、开发和测试新的政策或程序、实践和保持现有技能。操练无须激活应急行动中心（Emergency Operation Cener，EOC）进行跨部门协调，但要运用真实的装备、工具和人员。4.功能演练 功能演练（Fuctional Exercise）是应急预案的应
7、急指挥、控制、决策和响应功能实施的演练，是在应急行动中心或现场指挥部进行的首长司令部演习，具有全仿真模拟的特点。5.全面演练 全面演练（Full-scale Exercise）主要用于试验、检测和评估应急管理计划或应急预案的主要功能。美国规定州和地方政府每 4 年举行一次全面演练；核电站必须每两年举行一次全面演练，并由国家太阳能委员会进行评估；机场、医院等重要公共服务部门每两年需举行一次全面演练。演练结果与其相关资质管理挂钩。6.NEP项目的应急演练 NEP的应急演练包括国家水平演练（National Level Exercise，NLE）、高层演练（Principal Level Exerc
8、ises，PLE）和 NEP分层演练（Classified Exercises，CE）NLE是最高级别的应急演练，每年举行一次，要求各级政府和重要私营部门的最高领导参与。PLE针对的是需要引起高层关注的、战略和政策水平的、整个中央政府参与应对的突发事件。通常，PLE是年度 NLE的序幕，每年举行四次，由国土安全部、卫生部和国防部联合执行，国防部提供技术支持，旨在讨论和理清各级政府的应急管理职责、角色与检验相关政策的可行性。CE 分为四层，其演练的执行主体、实施和评估都受到限制，是一项独立的演练内容。第一层演练是白宫领导的最高演练，包括一场年度的 NLE和 4 场 PlE.FEMA的国内演练部门
9、（National，Exercise Division）是第一层演练的规划领导部门，主要解决由白宫领导的政府策略与政策问题，需要全体联邦行政机构参与。第二层演练指联邦行政机构的重要模拟演练，着重针对需要优先解决的有关政府策略、政策和程序的问题。第三层演练包括其他联邦级别和其他演练，着重于区域预案、政策和程序，关注演练战术或组织具体目标，不需要上层机构的广泛合作。第三层演练的资金由各个联邦执行机关掌控，在发生资源冲突的情况下，第二层演练比第三层演练具有优先权。第四层演练是在州、地方、部落和私营部门进行的基础演练。（二）联邦政府应急演练的主要项目 美国联邦政府应急演练由国土安全部（DHS）领导，主
10、要设有 10 个国家级项目。一是国家演练项目（National Exercise Program，NEP）。它为联邦政府编制符合国情和战略部署的应急演练年度计划，并关注和分析演练成果及存在问题，为提高国家应急演练水平提供可靠依据。二是国土安全演练与评估项目（Homeland Security Exerciseand Evaluanon Progmm，HSEEP），重点关注演练实施的表现和应急能力评价标准。三是国际交通安全演练与评价项目（National Intermodal Transportation Securlty Exercise and Evaluation Program），这是美
11、国国际交通运输业应对恐怖主义的主要演练。四是危险化学品储存应急演练项（chemical Stockpile Emergency Preparedness Program，CSEPP），它旨在帮助全美 6 个危险化学品储存地附近社区通过演练增强其应急能力。五是放射性物质的应急准备演练项目（Radiological EmergencyPreparedness Program，REPP），旨在提高邻近放射源社区应对辐射危机的自救互救能力，目前已列入各州和地方政府的应急演练规划和实施计划。六是高级演练实践专家项目（Master Exercise Practitioner Progrann，MEPP），
12、是美国应急管理学院（EMI）培养高级演练人才的教育课程。七是海岸警卫队应急准备与响应演练项目（US.coast Guard National Preparedness for Response Exercise Program，PREP），侧重于演练和评估政府区域应急预案和海岸工业泄漏（石油和危险物质）应急响应计划；八是重大石油泄漏演练项目（spill of National Significance Exercise Program，SNSEP），是防止石油或危险物质泄漏严重事件的演练项目。九是大城市医疗救援响应系统项目（Metropolitan Medical Response Syste
13、m program，MMRSP），用于提升医疗危机下的城市医疗急救效率。十是战略国内储备演练（Strategic National Stockpile ExerCise，SNSE），关注药品和医疗用品的快速分配与供给。HSEEP和 NEP是 DHS应急演练的两大核心项目。HSEEP项目应急演练体系的首个纲领性文件，在战略层面提供标准化方法和术语体系和全局性的元政策和宏观战略，为所有政府应急演练项目的设计、策划、实施、评估和事后优化规划提供标准化方法和原则指导。作为一种体系化的方法，HSEEP方法是适用于美国所有应急演练项目的国家标准之一。尽管没有强制的规定，但几乎所有接收国土安全批准资助的应急
14、演练项目都按照 HSEEP方法开展演练。“NEP项目正式设立于 2008年，是对此前已设立的 HSEEP项目及其他所有各类演练项目的整合与提升，旨在最大程度地提升美国政府体系的整体应急准备能力。HSEEP项目本身也是 NEF实施计划文件的一部分。在 NEP的实施文件中，HSEEP方法被定义为权威参照文件和所有层次 NEP演练计划的文献基础之一。（三）州及地方政府应急演练的主要项目 州国土安全演练和评估项目（State Homeland Securrity Exercise and Evaluation Program，SHSEEP）是美国地方政府应急演练的主要项目。各州主要根据 HSEEP方法
15、和多年演练方案设计自身的演练及评估方案，内容必须包括演练资金情况、管理职责、州演练方案时间表和演练实施监督方案等。二、美国应急演练的主要运作流程 如 HSEEP演练和评估循环所示，一场完整的应急演练有四大过程，第一步是演练总体规划。由演练规划团队（Planning Team）组织制定演练对象应急能力评估、演练战略规划、重点能力排序、年度培训与演练计划。演练对象应急能力评估是“基于能力的规划过程”（capabillities-Based Planning），被定义为“在经济适用的重要性与合理的决策范围内，尽量建造一种能适应尽可能多的不确定风险与威胁的能力水平的过程。演练对象应急能力评估是总体规划
16、的统领，具体过程如下：首先是核心演练能力的重要性排序。通过实地考察演练和结合历史演评估分析出演练对象的应急能力水平，再利用 TCL表格筛选出演练需要体现的应急能力要素并按重要性排序；其次是发展出国土安全演练战略。根据相关文件结合第一步得出的结论开发该次演练的元政策，为演练实施提供制度保障；最后将演练战略”翻译“并转化为具体目标注入年度培训与演练计划（Mulli-Year Training And Exercise Plan）。年度培训与演练计划表是美国每年演练的时间表，演练计划难度逐步递增，实行“模块化方法”（Building-block Approach）。一般以演练执行研讨会为起点，伴以桌
17、面演练以强化各级政府与部门联动。之后，各部门要根据桌面演练讨论结果和 AARIP 修改演练方案，开展系列操练检验特定应急功能和演练方案。最终，整合各级政府、部门进行全方位演练，模块化演练的效果远好于单独演练。第二步是演练方案设计。涉及具体目标设定、演练脚本设计、应急演练评估指引（Exercise Evaluation Guide EEG）的选择和演练前培训，主要包括以下几个方面：确定参演团体的类型、职能范围并从 TCL表格中选出预期检验的应急能力；跟进所选应急能力并确定后续演练行动及演练评估项目；确定演练任务目标、危机情景，设计演练脚本；编写演练相关文档：说明、手册和情景介绍；整合物资；编写演
18、练实施流程；选用演练评估和优化方案。演练目标设置要基于能力分析和重要任务设定，遵循 SMART原则简单（Simple）、定量（Measurable）、可达成（Achievable）、现实（Realistic：）和任务导向（task Oriented）。具体演练目标主要有可以观察到的行为描述、基于不同条件下的期望行为和行为表现标准。演练脚本是本环节的关键。设计脚本的第一步是确定威胁风险类型（如化学、生物、辐射、核、爆炸、网络威胁等）。】DHS的所有演练必须采用“恐怖情景”（A Terrorism Scenario），即利用夸张化的情节，结合当地可能发生的突发事件和应急装备实况，设计出一个基于演练
19、对象风险分析和演练目标的脚本，各种“危机”都应反映出该设施的优劣势以科学评估演练效果。第二步是根据危险类型确定演练情景的发生地（设备或位置）。第三步是演练实施和评估。包括演练脚本注入、TCL表现评估和演练总结报告编写。其中，演练实施过程包括以下三个方面：（1）场地布置：演练规划团队必须在演练前实地考察和布置演练场，实战型演练场地布置须考虑会合地点、救援路线、救援指挥区域、演练区域安全和保密等。（2）演练前介绍：讨论型演练设有演练情景的多媒体展示，实操型演练可在发放演练文件时简单介绍演练安排、参演人员及必要的指导和管理服务信息。（3）管理（指导）、现场评估和记录：在讨论型演练中，管理者饰演导师的
20、角色维持讨论。在实操型演练中，管理者要管理好设各和人员，及时给参与者通告信息并指挥其行动。HSEEP的演练评估方法能指导实现高效的应急准备和应急响应过程，具体环节有演练综合分析（包括演练数据和观察情况等分析）、编制演练总结报告或演练提高方案、根据演练对象表现判断应急准备水平并提出改进建议。HSEEP演练评估方法流程主要有以下 4 个环节：（1）演练评估计划与安排。评估计划必须考虑演练具体信息、演练方案、政策和过程、评估者任务指引和评估工具。其中 EEG是常用的评估工具，具体内容包括目标评估能力描述、能力预期表现、各项评估活动项目及其目标任务和情况分析表格（观察项目概述、优点及不足）。通常 EE
21、G与 TCL结合使用，从 TCL中选出演练针对的应急能力后，再从 EEG体系中选择对应的 EEG表格。对象能力评估表格（TCL）是 HSEEF，进行应急能力分析的重要工具。TCL列举了 37 种应急能力，包括一般应急能力、应急预防监测能力、应急保护能力、应急响应和恢复能力。（2）观察演练与收集数据。讨论型演练中，评估者着重按时间顺序记录讨论内容；实战型演练中则记录行为内容。除记录数据外，评估者要在演练后及时小结（HOT WASH）记录参演者反馈意见，并写入总结报告。（3）分析数据。包括演练事件重组和数据分析。在演练事件重组中，评估者汇总数据，缩小数据差异，根据数据识别现实事件和期望事件，分析出
22、应急能力的不足，整理出事件时间轴。数据分析首先根据演练事件重组结果确定演练的存在问题，找出根本原因，提出改进建议。分析方法包括任务层分析、能力层分析和活动层分析（关注细节，分析演练表现的应急能力精通程度）。（4）起草演练总结报告（After Action Report，AAR）。由演练规划团队和评估队长起草，内容包括演练总结、表现分析、优势与不足分析和基于数据分析的改进建议。演练纠正及优化涉及演练总结、明确改定任务、跟踪任务执行情况等内容。演练总结会议要完善 AAR并确定改进任务、分配优化任务。之后，编写演练提高方案（IP），描述不足和改进做法，并利用模块化方法开发演练优化活动时间表。会后，演
23、练规划小组汇总和定稿 AAR和 IP，更新演练评估方案、演练战略和年度演练培训计划表。管理者可利用演练纠正项目网上系统（corrective Action Program，CAP）随时跟踪与报告优化进度。三、美国应急演练的制度保障 （一）清晰的管理保障 美国的应急演练实行分级负责，联邦层面的应急演练与培训由国土安全部（DHS）的国内应急预备办公室主导。DHS主要负责国家项目管理，援助资金管理、设各、培训和演练项目管理等，由 FEMA的国内应急准各指挥部（NationalPreparedness Directorate，NPD）负责具体工作。州和地方政府负责当地的演练培训与实施。州政府会指定一个
24、演练协调专员监管演练项目、演练设计和实施，并评估本地危机、风险和需求，执行年度演练规划工作（编制年度培训与演练计划表），综合管理演练规划、演练装备、演练培训和演练资金，建立监督演练优化方案实施的机制等。地方政府的演练职责是配合州政府的应急预备，根据当地风险源、需求分析和地方国土安全政策确定该地社区的演练目的与目标，提供演练资源等。为了确保 DHS资助的演练会在 HSEEP规则下进行，DHS向各州及其地方政府派驻演练主管作为州和地方反馈和执行 HSEEP的联络官。（二）严密的规则保障 美国应急准备指引（National Prepareness Guidelines，NPG）、美国应急响应计划（N
25、alional Reponse Plan，NRP）和 HSEEP的演练规则是美国应急演练体系的主要政策文件，为应急演练和评估提供战略性指引。演练核心文件 HSEEP分四卷：第一卷为HSEEP概况和应急演练项目管理，提供应急演练项目的构建和运行方法，涵盖演练规划和评估过程；第二卷是演练规划和实施，提出适用于任何类型演练的演练设计、推进和实施演练过程的规范性纲要；第三卷是演练评估和优化规划，提供演练评估、记录和优化方法；第四卷是演练文件模板，提供各类演练文件的编写格式和参考文本。各州、地方政府要获取 D 既援助必须在当地遵守 HSEEP规则。（三）先进的技术保障 DHS的“应急预备技术援助项目（H
26、omeland Security Preparedness Technical Assistance HSPTA）为合格的州和地方政府提供免费技术支援。HSPTA项目已延伸出国土安全评估和战略技术援助（Homeland Security Assessment and Strategy Technical Assisnnee.HSASTA）、国内应急预各装备技术援助（Domestic Preparedness Equipment Technical Assistance Program，DPETAP）、相互通讯技术援助（Interoperable communication Technical
27、Assistance ICTAP，ICTALP）等项目，并开发出装备需求分析与采购系统、信息共享、风险管理、威胁识别等相关软件系统。HSEEP项目还开发出基于”人一机互动“的演练规划工具包（包括美国年度演练计划系统 NEXS、演练设计和开发系统 DOS、演练优化项目 CAP系统和演练评估指南电子图书馆（EEGL）和演练经验共享电子门户。在装备方面，预备装各项目（Prepositioned Equipment Program，PEP）在全国设置了 11 个装备配置点，可快速部署到特定地区应对各类重大突发事件。（四）周到的人员保障 美国应急演练的规划、执行、评估和优化都有相应的管理团队。演练规划团
28、队（Exercise Planning Temn）包括队长、信息发言官、安全组、执行组、策划组、后勤组和财务管理组。演练执行团队包括：救援专员、评估员、观察者、导师、记录员、管理者和群众演员。DHS还提供了多种演练培训，主要包括 HSEEF机动课程和 NESC的国内标准演练课程。HSEIP机动课程实施网上教学，由 HSEEP培训官教授 7 个模块课程。NESC的国内标准课程包括自学课程、演练从业者研究生课程 MEPP和与 FEMA合作的演练标准课程。所有培训参与者必须完成培训课程并取得合格证书才可上岗。（五）充裕的资金保障 DHS每年为各州提供稳定的资金援助，设立“国土安全资金援助项目”（Ho
29、meland Security Grant Program，HSGP），“州国土安全项目”（State Homeland Securuty Program，SHSP）、“城市地区安全倡议”（Urban Areas Security Initiative，UASI）、“大城市医疗响应系统”（Metropolitan Medical ResponseSystem，MMRS）等，用于州和地方政府的预案编写、培训、演练等应急预备工作。其中 SHSP和 UASI是州和地方政府获取演练资金援助的主要渠道。援助期限 3 年，延期必须重新申请。2011年美国联邦拨款 12.89亿美元开展应急预各工作，其中 S
30、HS，和 uAsI获款 5.26亿美元和 6.62亿美元。纽约州作为受援大户，2011年分别从 SHSP和 UASI获取 0.91亿美元和 1.52亿美元拨款。（六）细致的场地保障 DHS成立演练管理委员会负责审核各级政府的演练申请，决定演练优先顺序、场地、基础设施等。讨论型演练的场地简单，只要一个大小适合的会议室即可，实战型演练要根据演练脚本决定。集合地、救援路线、观察区等划分区域。另外，设于 FMEA总部的 NESC是美国应急演练中心的重要组成部分和 NEP项目的重要执行机构，配备大批高精尖的演练设备，管理各类演练和培训资源，提供优化管理和演练数据处理和演练设计服务，是美国联邦面向各级政府
31、应急演练培训的核心基地。（七）周密的安全保障 为确保演练现场安全，DHS规定全部演练必须实旌“武装政策”，地方法律也规定演练现场必须实施安全保护，安保人员必须进行武装。四、启示与建议 一是加快构建应急演练全程技术规范体系，实现应急演练的标准化和现代化。美国的应急演练机制具有成熟的演练评估和优化管理流程，已形成完整的演练程序循环系统，从规划、设计、实施到评估和优化，实现对演练的全方位管理。借鉴美国经验应立足我国国情，坚持理论先行和标准先行，通过技术攻关和实验试点，尽快建立统一规范的应急演练规则、演练工具、演练方法和评价标准体系及其定期修编制度，确保应急演练的标准化和规范化。同时，要着力克服国外应
32、急演练设计中过度依赖先进技术手段和高科技设备、情境设置和演练细节设计过于繁琐、演练投入过高等弊端，正视中美在应急指挥体系、应急动员、应急资源和应急处置程序等方面的差异。切实提高应急演练规范体系的针对性、灵活性和实用性。二是分层次、分领域设立应急演练重大项目和重点项目，为应急演练提供规范稳定的制度保障、资金保障和物资保障。通过行政立法、部门预算立项和绩效审计，实行项目化管理是美国应急演练实现有力保障的重要经验。借鉴美国经验，我国应立足自身国情，确定不同层次、不同类型应急演练的优先级，筛选一批影响太、见效快的重大或重点演练项目列入应急管理年度计划、应急准备预算和政府采购计划，并逐步扩大演练范围、提
33、高预算保障水平。三是强化应急演练的科技支撑，尽快实现应急演练与保障的高科技化和基地化。借鉴美国经验，我国应大力加强在应急演练管理软件、数据在线采集与传输及存贮、演练数据库、演练评估软件、情景模拟技术等先进信息技术开发，选择桌面演练软件及相关决策支持系统为突破口，不断提高应急演练信息化水平和实用性。要借鉴美国应急演练模拟中心（NESC）的建设经验，通过自主创新和国际合作，集中力量重点建设一批具有世界先进水平的国家级、区域性、行业性应急演练中心，使其成为应急演练的科研、训练、保障和国际交流的重要基地，并通过成果示范提升行业整体水平。四是完善相关教育培训、建立相应的机构和人员资质管理制度。高度重视人
34、力资源培训、规范参演机构和人员资质管理是美国应急演练的突出特点。借鉴美国经验，我国应着力加强国际合作，尽快引进、翻译一批高水平的应急演练教材，并通过遴选外国专家作者、海外进修、吸收相关师资参与应急演练设计实施与评估过程等手段切实提高师资水平。尽快开发一批高水平的应急演练教程和教材，并通过课程讲授、在线学习等方式加以推广。要尽快建立应急演练相关机构资质管理和从业人员执业资格制度及相应年审和进修制度，确保机构和人员的高素质。五是加速实现演练资源的无障碍传输和共享。美国应急演练模拟中心拥有先进的应急信息和数据分析平台，能实现演练数据的无障碍传输和专业化处理。美国各级政府均可依托此平台实现与模拟演练中心的实时通讯，各部门、高校、科研单位及企业也与 NESC数据库实现演练资源共享，并可获取 IISEEP及 NEP的最新演练技术工具及演练评估分析报告。我国应借鉴 NESC的做法，加速实现政府和模拟演练中心的数据传输渠道的互联互通，并进一步整合政府部门之间、高校之间、科研机构之间、企业之间等各类主体的应急演练资源，建立全方位的、开放的、统一的演练经验交流和信息共享平台。本文转载自中国应急管理 作者简介 洪 凯：暨南大学应急管理研究中心副教授。陈绮桦：暨南大学应急管理学院 2008级本科生。