农民工养老保险不同模式的比较分析_以深圳_北京_上海为例_沈静.docx

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1、2076 (下） 公共经济与政策研宄 Public Economics and Policy Studies 21 农民工养老保险不同模式的比较分析 - 以深圳、北京、上海为例 沈 静 邹 洋 季 学 晔 内容提要： 2011年 7月之前，我国农民工养老保险主要有城保、低保和综合 保险三种模式，此后中华人民共和国社会保险法（以下简称社会保险法） 颁布实施，将农民工纳入城镇职工养老保险的范畴之内。本文以深圳、北京和上 海为例，考察不同模式对农民工参加养老保险的影响，具体比较分析农民工参与 养老保险和领取养老金的难易程度，同时构建养老金替代率精算模型测算农民工 养老金待遇水平的变动情况。得出的主要

2、结论是：深圳、北京、上海三地农民工 参加养老保险的难度有较大幅度的增加，而领取养老金的难度下降至同一水平， 养老金待遇水平上升、但上升幅度有较大的差异。 关键词：农民工；养老保险模式；养老金替代率；模拟分析 我国实行改革开放以后，在农村开始推行家庭联产承包责任制，这将原本捆 绑在土地上的劳动力解放出来，大量的剩余劳动力涌进城镇及发达地区，推动了 我国城镇化建设并且促进了经济社会的发展。同时，以地域为划分标准的户籍制 度却根深蒂固，这些进城务工的劳动力依旧保持其农业户口。职 业和身份的不一 致使得 “ 农民工 ” 这一特殊群体随之产生。农民工在我国持续快速发展的经济中 发挥了重要的作用。在 20

3、世纪 80年代初期，珠三角地区出现了第一批 “ 农民工 潮 ” ，随着经济的市场化，越来越多的农民加入到该行列中，农民工队伍不断壮 大。据国家统计局的数据， 2011年年底我国农民工数量已经突破2. 5亿，占总人 口数的 18. 8%,约占到第二、三产业劳动总人口的 60%和 40%。 而2008年金融危 机爆发之后，经济较发达的沿海城市出现的 “ 民工荒 ” 也从侧面反映了农民工对 作者简介：沈静，南开大学中国特色社会主义 经济建设协同创新中心研究员；邹洋（通讯 作者），南开大学经济学院副教授，南开大学中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员， 国际公共政策博士；季学晔，南开大学中国特色社

4、会主义经济建设协同创新中心研究员。公共经济与政策研宄 20J6(下 ) Public Economics and Policy Studies 22 整个经济社会发展的重要性。近几年，农民工的相关问题也日益成为热点。农民 工特殊的境地导致他们与非农业户口职工在劳动力市场上享受不同的待遇，造成 了同工不同酬、同工不同权的不公平问题。因而，政府部门非常重视社会保险 “ 共济性 ” 的特质，欲发挥社会保险的重要作用，从一定程度上缓解市场失灵。目 前，我国拥有一套较 为清晰的养老、医疗、失业、生育、工伤和低保等社会保障 体系。其中，养老保险体系自 20世纪 80年代开始改革，发展到如今已经形成了包 括

5、城镇基本养老保险、新型农村养老保险、城镇居民基本养老保险的制度体系。 这三种保险制度并未对农民工的养老保险做出明确规定，造成了农民工在社会养 老方面的制度缝隙。 2013年政府工作报告对过去 5年的工作进行总结： “ 全面推进 社会保障体系建设，建立新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度， 城乡居民基本养老保险实现了制度全覆盖，各项养老保险参保达到 7.9亿人。 ” 但 是，根据 012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报， 2011年年底农民 工参加养老保险人数达 3 514万人 ，参保率为 13. 9%，虽比上年增长 4. 4个百分 点，但与全国城乡居民平均参保率 58. 4%相

6、比，农民工参保率仍处于低水平 。此 外 ，农民工退保率也居高不下，深圳市甚至高达 90%。2005年年末、 2009年年 初，珠三角、长三角地区农民工掀起退保浪潮，广东省退保率长期高达 95%。 我国城镇养老保险、农村养老保险的研究文献颇丰，而关于农民工养老保险 的研究成果相对较少，尤其是社会保险法于 2011年 7月开始实施之后。现有 国内研究农民工养老保险的学者们主要关注以下几个方面的问题：第一，是否应 该建立农民工养老保障。绝大多数学者认为国家须建立与农民工相关的社会养老 保障制度；而李强、唐壮 （ 2002)等认为农民工拥有土地作为其养老保障，而国 家没有必要为其提供社会保障。第二，建

7、立农民工社会养老保险的意义。郑功成 (2002)认为，农民工是中国工业化进程加快与传统户籍制度产生严重冲突的产 物，目前最重要的是建立相应的工伤保险制度，同时完善配套的社会养老保险 政 策。刘传江、程建林 （ 2008)认为，构建农民工社会保障制度是政府 “ 建设和谐 社会 ” 和 “ 统筹城乡发展 ” 的重要举措之一，是促进经济社会协调有序发展的必 然要求。而肖云、吴国举 （ 2009)从人口学角度提出，农民工作为城市未来主要 的人群，他们的养老保障不仅关系到公正公平，还会影响到未来城市现代化的健 康与持续发展。第三，养老保险的模式选择。在社会保险法出台之前，我国 国家层面并没有统一文件或政

8、策对农民工养老保险问题做出明确规定，而各地呈 现出各种保障模式。学者们对农民工养老保险的路径选择做出了定性而较为全 面 的评价 （ 郑伟， 2005;肖云、吴国举， 2008;刘传江、程建林， 2008;刘伟军， 2011)。雒庆举 （ 2010)构建了 OLG模型，从劳动力市场变动的角度出发，分析 了七种情形和四种养老保险模式下 22个宏观经济变量的变动带来的宏观经济效应。 第四，主要问题及改进主张。赵曼 （ 2012)对养老保险中的不同区域间的成本转 嫁问题进行分析，认为企业人工成本转嫁将导致沿海地区（即劳动力输入地）集 中使用廉价劳动力，会对高新科技产业产生挤出效应和替代效应。郑功成 （

9、 2002)2076 (下） 公共经济与政策研宄 Public Economics and Policy Studies 23 主张将农民工分为有稳定职业和无稳定职业 两类，政府出台相应的养老保险政策， 农民工自主选择参加。而部分学者（李迎生， 2001;曹信邦， 2005)认为，应该 逐渐将农民工社会养老保险纳入城镇职工养老保险系统中，实现同工同酬的公平。 闫艾茹（ 2003)、徐赛嫦（ 2003)、孟研 （ 2011)从城乡统筹的角度，提出了个人 账户和统筹账户比例化和 “ 混合型 ” 养老保险制度等解决方案。国内学者大多采 用定性分析的方法，着手研究我国 “ 农民工 ” 这一特殊身份产生

10、的制度性原因， 考查农民工养老保险的现状，从统筹角度、路径选择、制度评价等方面进行分析， 最终提出解决方案或 政策建议。而学者们所用的定量分析方法主要包括精算分析 法、局部均衡分析法、一般均衡分析法和 Logistic回归实证分析法等。精算分析法 主要是基于生命表、出生率、死亡率的假设，对养老金及养老金保障水平进行准 确的衡量。局部均衡分析法是将其他因素作为外生变量，在一定约束条件下解决 最大化或最小化的问题 （ 郑伟， 2005)。一般均衡分析则将许多宏观因素作为内生 变量，考察整个经济系统达到的均衡状态（雒庆举， 2010)。 Logistic回归是一种广 义线性模型，其因变量属于二次分布

11、，可以较为直观地观测到各种因素的影 响力 (徐琴、鲍磊， 2009)。我国二元化经济结构尤为突出，并带有中国制度特色，国 外学者对农民工养老保险问题的研究相对较少。 Barr和 Diamond (2010)分析认 为，中国非正常的提前退休会加重养老保险金的支付负担，带来巨大的财务风险。 有学者对外来移民所产生的影响做了实证研究 （ Storesletten， 2000)。 本文系统地介绍我国农民工社会养老保险的主要模式，并从参保门槛、费率 高低、统筹层次等方面进行定性比较。对参与保险的难度、领取养老金的难度和 养老金待遇水平则采取模拟测算的方法，设置不同的参数来考察各种保险模式下 的变动情况，

12、从而深入探讨各种实践模式的优缺点，测量政府出台的社会保险 法所带来的社会效益。在 2011年 7月之前，全国农民工养老保险制度基本都是 按照地方政策执行，参保形式、保险费率、参保门槛等方面的规定各不相同。除 去新农合模式将 “ 农民工 ” 划分为纯农民，各地政策一般都将农民工作为独立的 群体加入社会养老保险制度中，可将这些政策归纳为城保模式、低保模式和综合 保险模式。而这三种模式的典型代表分别为深圳市、北京市和上海市。三者均为 我国 一线城市，居民收入、消费水平相当；管理制度相对先进，地方政策较为完 善；三地均为东部发达地区，就业机会较多、工资待遇较高，是多数农民工就业 的首选。因此，本文拟以

13、这三个城市作为实例进行对比分析。 2011年 7月，我国 颁布的社会保险法规定，应将农民工纳入城镇职工养老保险的范畴之内，统 一了各地农民工养老保险模式。深圳、北京和上海农民工的养老保险制度对应变 更为深圳城保、北京城保和上海城保。模式的变更产生了多方面的影响。本文拟 以这三个城市为例，考察不同模式对农民工参加养老保险的影响，具体比较分析 农民工参 与养老保险和领取养老金的难易程公共经济与政策研宄 20J6(下 ) Public Economics and Policy Studies 24 度，同时构建养老金替代率精算模型 测算农民工养老金待遇水平的变动情况。公共经济与政策研宄 20M(下

14、) Public Economics and Policy Studies 25 二、我国农民工养老保险政策分析 在国务院关于解决农民工问题的若干意见出台之前，国家层面尚未颁布 专门针对农民工社会养老保险的政策文件。此前，农民工养老保险的问题基本都 是在城镇职工养老保险的政策中才有所提及。一方面，他们作为工人，常年居住 城市，为城镇的工业化、城市化所做出的贡献无异于非农业户口工人的贡献；另 一方面，企业认为农民工存在其特殊性，他们作为农民拥有农业户籍，土地养老 可作为其养老保障来源之 一，理应将农民工与城镇职工进行区分对待。这样模糊 的政策和矛盾的现实使得社会保障制度在农民工身上难以发挥作用。

15、 近几年来，中央政府虽然没有明确出台农民工养老保险制度的政策，但是许 多政策文件开始将农民工养老保险提上议程。转移续接暂行办法和农民工参 加基本养老保险办法（摘要） 主 要提出了统账结合的养老保险制度，明确了缴 纳费率低标准的问题，确定了养老保险转移方式的问题，这样保证了农民工的相 应权利。在这一阶段，农民工低参与度、高退保率的形势依然严峻，这说明制度 在实践过程中存在很大的阻碍。 2011年 7月，新出台的社会保险法明确规定了农民工应当参加城镇职工 基本养老保险 “ 农民与用人单位建立劳动关系，属于企业职工，应当作为职工参 加社会保障。 ” 这一突破性的政策给农民工提供了更好的社会保障环境，

16、促进了进 城务工人员更好地融入城市中，体现了公平和公正，推动了和谐社会的建设，有 着非同寻常的价值与意义。 在社会保险法颁布之前，部分经济发达地区的地方政府因地制宜，出台 了专门的农民工养老保险政策，而其他地方政策仍为空白，导致各地模式、政策 各不相同，在不同地区工作的农民工履行不同的义务并享受不同的权利。各地农 民工保险模式可以分为四大类： (1)城保模式 。这一模式的最大特点是将农民工纳入城镇职工基本养老保险 制度中，农民工与城镇职工缴费率相同，享受相应的待遇。这种模式的典型代表 是深圳市。深圳市政府在 1998年 10月 27日通过了深圳经济特区企业员工社会 养老保险条例，并于 2000

17、年 12月 22日进行第一次修正， 2006年 7月 26日进行 第二次修正。 深圳市农民工基本养老保险缴费比例为员工缴费工资的 18%,其中企业负责 10%,员工负责 8%。缴费基础根据员工月工资与上年度职工月平均工资的比例而 定，比例超过 300%的，则按照职工月工资收入缴纳保险费用；比例低于 60%的， 城保模式，属于纳入模式，即不区分农民工与城镇职工，将农民工纳入职工基本养老保险系统中来。 此外 .深圳作为典型代表，亦被称为 “ 深圳模式 ” 。执行这一模式的还有广州市、南昌市、南宁市和郑州市 等。纳入模式可分为两种：一种是纳入城镇职工基木养老保险制度中，另一种是纳入农村养老保险体系。

18、木 文将其称为新农保模式。 公共经济与政策研宄 20J6(下 ) Public Economics and Policy Studies 26 则按照本市月平均工资的 60%征缴。 缴纳费用分别按照缴费工资的 8%和 10%的比例计入个人账户和共济基金。个人 账户实行完全积 累制，共济基金实行现收现付制。缴费满 15年的参保人员可以按月 领取养老金，而缴费未满 15年的，在离开本地时可领取个人账户的本金和利息。 对于农民工而言，这种模式维护了他们的基本权益，体现了同工同酬同待遇 的公平性。对于用人单位而言，因为外来流动人口低工资的竞争优势来源于低保 险甚至无保险，所以，这种模式削弱了外来流动人

19、口的成本竞争力，从而促进了 劳动力的公平竞争。对于政府而言，一方面，深圳模式能够将农民工与城镇职工 同等对待，推进城乡一体化，加快城市化进程；另一方面，农民工所缴纳的保险 费用能够缓解当前养老 金给付的压力。 但是，城保模式同样存在一定不足：首先）社会保险法颁布之前，全国各地 政策不统一，该制度仅在深圳市实行，不能满足区域转移的要求，这与农民工工作的 高度流动性相矛盾。在退保环节，仅能获得其个人账户部分，并没有实现共济性的作 用。此外，相对农民工收入水平缴费金额较高，降低了农民工的参保意愿。 (2) 低保模式 ，即在现有的城镇养老保险体系下，对农民工稍加区分，实行 较低缴费基础、较低缴费比例的

20、政策。这种模式的典型代表是北京市。北京市在 2001年颁布了北京市农民工养老保险暂行办法。 北京市 政府规定，农民工缴费基础为上一年北京职工最低月工资，低于企业 职工缴费基础；此外，个人缴费率从 2001年的 7%提升到 8%，企业按照缴费基础 的 19%进行缴费，其中农民工所缴全部费用和企业所缴费用的 3%纳入个人账户， 企业所缴费用的 16%计入社会统筹账户。个人储蓄账户按照个人账户计息办法执 行，如果跨地区重新就业的，可以转移其养老保险关系和个人账户累积金额；回 农村的农民工可以保留养老关系，封存其个人账户，待其回到城镇企业就业时重 新启动。 这种低保模式将农民工划在城镇职工养老保险系统

21、下，以较低的门槛减轻了 农民工的缴费压力，较好地体现了制度设计的公平性和适应性。从相反的角度来 看，较低的缴费成本将会造成较低的养老金待遇水平。相对城保模式而言，它在 缓解当前城镇职工养老金支付压力方面的作用较弱。 (3) 综合模式 ，就是与商业保险公司进行合作，特别为农民工建立一套独立 的综合保险制度，其中包括养老保险、工伤保险、医疗保险 3项。这种模式的典型 代表是上海市。上海市政府于 2002年 7月 22日颁布了上海市外来从业人员综合 保险暂行办法，并在 2004年 8月 30日进行了修正。 低保模式，又被称为 “ 双低模式 ” ，由于北京是该模式的典型代表，亦被称为 “ 北京模式 ”

22、 执行这 一模式的还有青岛市、浙江省等省市。 2076 (下） 公共经济与政策研宄 Public Economics and Policy Studies 27 综合模式 .又称综合保险模式。顾名思义 .综合保险将养老保险、工伤保险、医疗保险纳入其中 . 与“ 城保模式 ” 和 “ 低保模式 ” 完全不同。因为上海是其典型代表，亦被称为 “ 上海模式 ” ，实行这一模式 还有成都、大连等。 公共经济与政策研宄 20J6(下 ) Public Economics and Policy Studies 28 该办法规定无单位的外来从业人员与用人单位为缴费主体，其缴费基础是上 年度全市职工平均月工资

23、的 60%，缴费比例为 12. 5%，缴纳的费用中 7%纳入养老 补贴。所缴纳的保险费用将由 人力资源和社会保障局管理，委托商业保险公司运 作，与城镇职工的社会保险基金、农村养老保险完全分开办理。连续缴费满 1年就 可以获得老年补贴凭证。外来从业人员中男性年满 60周岁、女性满50周岁即可获 得一次性兑现的养老补贴。这是一个独立的险种，与参保人的基本社保缴费不能 接续。 综合保险模式对于农民工而言，零成本享受养老补贴，很大程度上考虑到农 民工收入偏低的现实；对于企业而言，一方面明确了其企业责任；另一方面通过 保险公司的运作，以市场化的方式降低了管理成本；同时，这种模式减轻了政府 的财政负担。

24、但是这种模 式也存在诸多缺点：一是不能与其他保险制度相互衔接，只能在 一定区域内实现共济；二是支付存在一定风险，一旦保险资金出现问题，保险公 司不能支付养老补贴，这会引致严重的外部不经济；三是不利于当地与农民工劳 动水平类似的劳动力（如本地下岗职工和低素质劳动力 ） 的就业；四是一次性给 付的养老补贴难以实现养老的初衷，农民工获得这一笔养老补贴后需要寻找其他 途径将其储存或继续 “ 滚雪球 ” 来保值增值。 (4)新农保模式 。在社会保险法颁布之前，我国大多数城市和地区并 没有对农民工的养老保险问题进行明确的规定。农民工 “ 亦工 亦农 ” 的身份使其 处于一种尴尬的境地。新农村养老保险制度建

25、立之后，许多农民工自主选择了参 加新农保来弥补该空白。 在该模式下，个人缴费、集体补助和地方政府的缴费补贴全部计入参保人的 个人账户。个人缴费可以自由选择 100元、 200元、 300元、 400元、 500元五档中 的一档，年满 60岁后享受普惠政策。养老金由基础养老金与个人账户养老金两部 分组成，其中基础养老金发放标准为每人每月 55元。 2011年 7月，我国颁布了社会保险法，统一了五花八门的地方政策。各地 劳动保障部门对农民工的养老保险政策进行了修改。 深圳市保持原来的城保模式， 而北京和上海做出了相应的变动。 为了与前面的城保模式（以深圳为代表）、低 保模式（以北京为代表）和综合保

26、险模式（以上海为代表）加以区分，本文把制 新农保模式，即新型农村养老保险，也是纳入型的一种。木文支持农民工与城镇职工同工酬同权的 基木观点 .认为在四种模式中 .R有第四种模式 新农保模式在社会养老保险问题上没有将 “ 农民工 ”与 “ 城镇职工 ” 进行 R分 .所以木文将第四种模式排除在对比研究的范围之外。 北京市和上海市实行缴费基数 5年过渡办法： 2011年度（发文之日至次年 3月）个人缴费基数为上 年度全市职工月平均工资的 40%; 2012年度（当年 4月至次年 3月 .下同 ） 个人缴费基数为 45%; 2013年 度个人缴费基数为 50%; 2014年度个人缴费基数为 55%;

27、 2015年度起 .个人缴费基数按木人上年度月平均 工资收入确定。木人上年度月平均工资收入高于上年度全市职工月平均工资的 300%以上的部分 .不计入缴 费基2076 (下） 公共经济与政策研宄 Public Economics and Policy Studies 29 数；低于上年度全市职工月平均工资的 60%的 .按上年度全市职工月平均工资的 60%确定。 2076 (下） 公共经济与政策研宄 Public Economics and Policy Studies 30 度变动后三个城市的养老保险模式分别称为深圳城保、北京城保和上海城保。这 三种模式将农民工纳入城镇职工养老保险的范围之内

28、。 三、农民工参与保险与领取养老金的难易程度对比 设计养老保险制度的根本目的是防止老年贫困，并且将消费平滑化，保障劳 动力在退出劳动力市场之后仍然有能力享受基本的养老生活水平。而评价社会养 老保险制度可从资金的筹集、基金的运营情况、养老金支付的条件和养老金待遇 水平几个方面入手。由于基金运营属于社保部门的保险精算分析的重点问题，本 文将着重探讨农民工参与养老保险制度会涉及的其他基本问题：参与保险的难度、 领取养老金的难度和养老金待遇水平。 参与保险的难易程度主要看参与保险的成本的高低，而参与保险的成本主要 为缴费金额 （ 这里假设各地办理参保手续繁琐程度相当，参加保险的时间成本相 同）。根据深

29、圳、北京和上海三地缴费基础、缴费比例和缴费主体的不同规定，可 以测算出相应的缴费金额。如果缴费金额越大，则参与保险的难度就越大。 领取养老金的难易程度主要与给付条件 （ 缴费年限和领取年龄）、退保和转移 接续要求（退保制度和转移接续规定 ） 的高低有关。如果给付条件、退保和转移 接续要求越严苛，农民工领取养老金的难度 就越大。下面分别对深圳、北京和上 海三地六种模式下农民工参与保险和领取养老金的难易程度进行模拟测算与对比。 (一）参与保险的难易程度对比 为了规避通货膨胀、货币时间价值等因素的影响，本文拟选取同一年份的数 据，模拟计算六种不同模式下的缴费金额，对各地农民工参加养老保险的总体缴 费

30、负担及其在单位和个人之间的分配变动情况进行对比分析，从而推断出各地参 与保险难易程度的变化情况。这种模拟测算假设，针对同一城市不同模式的测算 结果产生差异的因素只有制度一项，而其他影响因素都是相同的。 为了比较参与保险的难易程度，下 面选取 2012年作为代表年份，模拟测算深 圳、北京和上海三地农民工在六种养老保险模式下的缴费金额，详见表 1。 表 1 六 种 模 式 下 农 民 工 养 老 保 险 缴 费 负 担 模 拟 测 算 结 果 模式 缴费基数 2012 年 (兀） 缴费比例 (%) 2012年缴费 数额（元 /月） 单位 个人 单位 个人 城保模式 (深圳 ) 本市月最低工资 1

31、500 10 8 150 120 深圳城保 全省上年度在 W职工月平均 工资的60% 2 784 10 8 278 223 低保模式 (北京 ） 上年本市职工月最低工资 标准 1 160 19 7 220 81 2076(下） 公共经济与政策研宄 Public Economics and Policy Studies 31 首先，根据表 1的测算结果，对城保模式（深圳）、低保模式（北京 ） 和综合 保险模式（上海 ） 下农民工参与保险的难度进行比较。从缴费总额来看，综合保 险模式下的参与保险难度相对最小，而城保模式和低保模式下的参与保险难度相 当。对于企业而言，低保模式下企业的负担最重，综合保

32、险模式次之，城保模式 下企业的负担最小。对于农民工个人而言，在综合保险模式下个人完全不用缴纳 费用；与深圳的城保模式相比，北京的低保模式下个人缴费比例和整体工资水平 都相对较低，因而个人缴费负担较小。 其次，从某一城市不同模式的对比来看制度变迀带来的影响。根据表 2,我们 可以发现： 第一，深圳、北京和上海三地农民工参与保险的难度整体提升。无论是深圳、 北京还是上海，缴费数额都有较大幅度的增长，缴费门槛有所提高。但分析其变 动的具体因素，三者又各不相同。在制度变动前后，深圳市的农民工养老保险政 策原本就是城保模式，缴费比例保持不变，因为缴费基础的提高使得缴费数额增 九 “ 全省上年度在岗职工月

33、平均工资的 60%” 大约是本市月最低工资或农民工工 资的 2倍，所以深圳城保的缴费金额必然大于城保模式（深圳 ） 的模拟测算结果。 北京市原为低保模式，其缴费比例和缴费基础都较低，所以在制度改革之后，这 两个因素的变化使北京城保模式下的缴费金额总体有了较大幅度的提高。而上海 市缴费金额增长的原因主要是缴费比例的大幅上涨，即使在缴费基础变小的情况 下，缴费金额依然有较大涨幅。 第二，深圳、北京和上海三个城市的缴费金额增长幅 度不同。在总体缴费金 额来看，增幅最大的是上海市，北京市增幅次之，深圳市增幅最小。上海从综合 保险模式变动到上海城保模式，总体缴费金额变动的绝对值为每月 553元，表 i(

34、续 ) 模式 缴费基数 2012 年 (兀） 缴费比例 (%) 2012年缴费 数额（元 /月） 单位 个人 单位 个人 北京城保 统筹账户缴费基数为全市上 年度在岗职工月工资的 60% / 个人账户缴费基数为本人上 一年度月平均工资 2 803/ 1 160 20 8 561 93 综合 保式 (上海 ） 上年全市职工月平均工资 的 60% 2 599 7 0 182 0 上海城保 全市在职人员月平均工资收 入的 60% /本人月平均工资 收入 2 815/ 1 440 22 8 620 115 数据来源：根据深圳、北京和上海统计局、社保局网站的数据整理而得。 注：因为农民工工资较低 .所以

35、木文设定北京市 “ 木人上一年度月平均工资 上海市的 “ 木人平均 H 工资 ”均为 a地最低工资标准。 公共经济与政策研宄 20J6(下 ) Public Economics and Policy Studies 32 增长幅2076(下） 公共经济与政策研宄 Public Economics and Policy Studies 33 度为 304%。与深圳和北京相比，上海的公司负担部分和个人负担部分同样是增长 最多的，公司所负担的部分增长了 438元，变动幅度为 241%，个人负担部分从 0 变动到 115元。 第三，制度变动对劳动力市场产生的影响不同。在理想的劳动力市场中，工 人的工资

36、即劳动力的价格。在现实的劳动力市场中，企业所负担的与工人相关的 成本可视为劳动力的实际价格， 即薪酬部分、税费与养老保险缴费中单位负担的 总和。假设在同工同酬的情况下，在社会保险法颁布前，城镇职工与农民工 的薪酬相同，但是单位所负担的农民工养老保险缴费金额相对城镇职工而言较低， 所以企业使用农民工这种劳动力时所需要承担的费用比使用城镇职工所承担的要 少。在这种情形下，企业所负担的农民工和城镇职工养老保险缴费额的差别越大， 农民工劳动力就业竞争优势就越大，单位能更好地实现成本转嫁。然而，新法规 的出台会使得这种优势从不同起点削弱至零。这种变动消除了农民工劳动力的价 格优势，呈现出更加公平竞争的态

37、势 。 第四，从制度变动后的深圳城保、北京城保和上海城保三种模式的测算结果 看参与保险难度的状况。当北京市和上海市农民工加入城镇职工养老保险的队伍 中时，上海市的总体参保难度和企业参与保险负担上升到三者中最大的位置，北 京次之，最后是深圳市。单从农民工的角度出发，深圳市的缴费金额和农民工缴 费数额占总缴费数的比重最高，上海市次之，北京市最低。在深圳城保、北京城 保和上海城保三种模式下，农民工最偏好北京市的缴费制度。 (二）领取养老金的难易程度对比 权利与义务总是相互伴生的。农民工养老保险的权利是以履行缴费义务为前 提的。而领取养老金的权益可能涉及年龄限制、缴费期限、转移接续以及退保等 方面的问

38、题。本文采用简单的赋值法考察各种因素的影响，最后把影响值的合计 值作为对比指标。 下面假设每个要素指标影响值的变动范围为 -1， 1， -1表示该要素指标下 领取养老金难度最小， 0代表没有关于此要素的规定， 1表示难度最大。首先，领 取年龄的限制。国家层面制度安排要求男性年满 60周岁、女性年满 55周岁，各种 模式下要求相同，在此对其赋值为 1。其次，关于缴费年限的规定。国家统一规定 缴费满 15年，将其影响值赋为 1。在综合保险模式下 ，连续缴费满 1年即可得到 养老补贴，则其缴费年限的影响值为 1/15。再次，关于全国范围内的转移接续问 题。国家制度要求逐步实现全国统筹，则将遵循该规定

39、的模式的影响值确定为 -1， 不能转移的影响值赋予范围为（， 1。最后，关于退保的规定。如果可以顺利地 退出养老保险，则将其赋值为 -1，各地模式下根据退保难易程度确定影响参数。 具体赋值分析如下：第一，领取年龄限制和缴费年限在新办法出台前后保持 固定不变，而在保险法出台之后，上海综合保险模式变为城镇职工养老保险，则 缴费年限的赋值从 1/15上升到 1。这样的制度 变动实质上并不利于农民工享公共经济与政策研宄 20J6(下 ) Public Economics and Policy Studies 34 受基 本养老保险的权益。第二，在退保规定和转移接续规定方面，新办法的出台造成2076(下

40、） 公共经济与政策研宄 Public Economics and Policy Studies 35 了较大的变动。在新办法出台之前，北京的低保模式和上海的综合保险模式下农 民工可以退保，并且都只能在本省（市）范围内转移，不能跨越省（市）统筹； 新办法出台之后，低保模式和综合保险模式退保规定保持不变，而在转移接续的 制度安排中，上海市可以实现个人养老金账户的全国统筹，而低保模式有别于城 镇职工养老保险模式，不能纳入城镇职工养老保险范畴，故赋值仍为1。在新办法 出台前后，深圳的城保模式赋值总计由 4下降到 0;北京的低保模式的赋值合计较 低，始终保持 2;上海的综合保险模式则有所下降。第三，在社

41、会保险法出台 之前，根据各项规定进行赋值。而社会保险法出台之后，将农民工纳入城镇 职工基本养老保险系统中，北京和上海的各项规定与深圳新办法出台后的规定一 致，所以社会保险法实施之后三地赋值的合计值相同。具体赋值结果如表 2 所示。 从表 2可以看出，社会保险法的出台对我国各地农民工养老保险制度进行 了统一，很好地促进了跨地区的统筹，在理论上实现了全国统筹，并且从制度上 维护了农民工在缴费年限、领取年龄、退保制度和转移接续规定方面的权利。因 而，深圳、北京和上海三地的领取养老金的难度在不同程度上均有下降，并且最 终维持在同一水平上。这样较好地保护了农民工缴费之后享受养老待遇的基本权 利，更好地体

42、现了公平和公正的要求。 四、养老金待遇水平的比较 前面对深圳、北京和上海三个城市农民工参与保险和领取养老金的难易程度 进行了对比，后面将利用理论界常用的养老金替代率 这一指标来比较各地养老金 待遇水平的高低。本文考察的是深圳、北京和上海三个城市在社会保险法成 立前后各自的养老金待遇水平的高低，共有城保模式、低保模式、综合保险模式、 深圳城保、北京城保和上海城保六种情形。除了上海市在 2011年7月之前采用的 养老金替代率是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，反映地 R养 老保障程度。表 2 三 种 模 式 下 领 取 养 老 金 的 难 易 程 度 对 比 城市 领取

43、 年龄 限制 缴费 年限 退保规定 转移接续规定 合计 新办法 出台前 新办法 出台后 新办法 出台前 新办法 出台后 新办法 出台前 新办法 出台后 社会 保险法 出台后 深圳市 1 1 1 -1 1 -1 4 0 0 北京市 1 1 -1 -1 1 1 2 2 0 上海市 1 1/15 -1 -1 1 -1 1 + 1/5 1/5 0 注：新办法指的是城镇企业职工基木养老保险关系转移接续哲行办法 , 31 2076 (下） 公共经济与政策研宄 Public Economics and Policy Studies 综合保险模式之外，其他五种情形大同小异，采用的都是统账结合的方式，适用 于同

44、一个养老金替代率模型。而综合保险模式则不同，它涵盖了养老 、工伤和医 疗三大保险，而养老保险是以一次性养老补贴进行给付的，与其他五种情形均不 同，因而需另建立养老金替代率模型。下面将建立两个养老金替代率模型 A和 B， 上海市的综合保险模式适用于模型 B， 而其他所有情形均适用于模型 A。 在构建养老金替代率的精算模型之前，对模型 A和模型 B做如下基本假定： 第一，模型中经济状态和人口状态维持稳定，不考虑经济周期和人口迀徙的 情况，劳动力处于充分就业状态。 第二，本文研究对象为深圳、北京、上海市的农民工，假设以 “ 标准人 ” 为 典型代表，农民工参加社会保险法颁布前后的基本养老保险；并假设

45、对于缴 费年限相同的退休职工，其统筹账户发放的养老金相同。 第三，在模型 A中，社会统筹账户和个人账户的缴费率是固定不变的，且假 定在职农民工自加入基本养老保险后缴费从未间断。在模型 B中，参保对象在获 得一次性养老补贴之后，从退休年份到死亡年份期间，生活水平基本维持不变。 第四，基金的管理费用和其他支出成本为 ,养老保险基金全额都用于退休农 民工的养老金发放。 第五，参数定义：农民工加入养老保险计划的年龄为 a， 退休年龄为 b， 死亡 年龄为 e， t表示 职工年龄。职工的工资增长率是均衡稳定的，社会平均工资增长 率为 k。 F,为目标职工 i岁时在职职工的社会平均工资，加入养老保险计划的

46、个人 初始工资为。退休人员 i岁时，领取到的基础养老金为 $。 模型 A适用于城保模式（深圳）、低保模式（北京）、深圳城保、北京城保和 上海城保五种模式，构建模型得出总计的养老金替代率如下： 模型 A和模型 B的具体构建过程（略 ） 。 因为农民工的养老形式、养老待遇水平与其工作性质、所从事的行业等工作 特点紧密相关，所以在此对农民工的工作特点加以概括，为下面选取模型中的参 数具体数值提供依据。 第一，整体收入水平较低。由于大部分农民工的受教育水平较低、学历较低、 职业生涯晋升可能性小，他们的工资收入长期处于低水平。国家统计局的数据显 示，2011年我国农民工的月平均工资突破 2 000元，却

47、仅为当地城镇职工平均工资 的30%50%。从这些收入中扣除基本生活费、抚养子女和赡养老人的费用后，几 乎没有剩余。参数个人工资与全市职工平均工资的比例 h较小。公共经济与政策研宄 20J6(下 ) Public Economics and Policy Studies 32 第二，年龄结构较为年轻化。调查显示，在外出务工的农民工中， 1629岁、 3039岁、 4049岁和 50岁以上的比例分别为 58.4%、 23.8%、 13.1%和 4.7%。 也就意味着， 80后、 90后外出农民工占到全部外出农 民工的 58. 4%，新生代农民 工成为外出农民工的主体部分。而年轻化的队伍结构使得其忧患意识相对薄弱， 参与社会保障的动力不足。因此，参数开始投保年龄 a 般会大于参加工作年龄。 第三，工作流动性大。农民工从事的职业大多易学易掌握，而这也导致农民 工同时拥有好几份类似的工作，这种工作模式也致使农民工技术 “ 泛而不精 ” ，因 而难以形成清晰的分化阶层。此外，这种状态与低收入水平进入恶性循环。同时， 农民工退休年龄段也具有较强的随意性，所以选择参数退保年龄 b 时，假设农民工 可能在 50周岁、 55周岁、 60周岁和 65周岁 四种年龄下退休。 (一）深圳农民工养老金替代率的模拟测算 1. 参数设定 公式 （ 1)中涉及