基于制度建设的我国政府绩效审计发展探析_盛巧玲.docx

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1、基于制度建设的我国政府绩效审计发展探析 盛巧玲 (广东金融学院会计系，广州 510521) 摘要随着经济环境的改变和民主政治体制的进步，民众对政府审计的要求日益提高，许 多国家已将绩效审计作为政府审计工作的重要内容。近几年来，我国政府积极推进了绩效审计的 开展，但与国外绩效审计的发展相比较 ,我国政府绩效审计的发展并不理想。究其原因，制度建设 的匮乏是导致我国绩效审计发展迟缓的重要因素。我国政府绩效审计还存在着相关法律法规制 度不健全，受现行审计体制的制约难以发挥应有的作用等诸多问题。因此，要从制度建设入手，将 政府绩效审计作为独立的审计业务，由审计署到地方各级审计机关不同层面完善与绩效审计相

2、关 的法律法规制度，引入同业互查制度，健全审计结果公告制度，建立绩效预算制度，完善政府审计 问责制，进而推动绩效审计步入快速发展的轨道。 关键 i词制度建设 ;政府 ;绩效审计 中图分类号 F810. 6 I文献标志码 A 文章编号 1000 -8284 (2011)03 -0112 -04 一、政府绩效审计的产生和发展 绩效审计是民主政治体制进步和经济环境变化的产物，它起源于 20世纪 40年代欧美国家广大民 众对政府加强公共资金、资源使用和管理的迫切要求。 20世纪 70年代以后，绩效审计取得了突破性发 展。 1986年，最高审计机关国际组织第十二届大会发表了关于绩效审计、公营企业审计和审

3、计质量的 总声明，将政府绩效审计定义为： “ 对公营部门管理资源的经济性、效率性和效果性所作的评价与监 督 ” （ 即 “3 E”审计 ） 。目前 ,美国的绩效审计工作量占整个审计工作量的比重已超过 90%，加拿大审计 长公署绩效审计约占每年审计项目计划总审计数额 的 40%，英国、瑞典、澳大利亚等国都制定了绩效审 计的准则及制度，并且制定了相应的绩效评价指标。绩效审计的开展促进了政府机构以及其他公营企 业绩效管理水平的提高，从而间接为社会创造了巨大的经济社会效益。仅 2003年，美国审计署通过绩 效审计工作，就为国会和政府带来了 354亿美元直接的财政收入 m。 与欧美国家相比较，我国开展绩

4、效审计较晚 ,20世纪 80年代初，才开始探讨绩效审计问题，众多学 者最初从经济效益审计的角度展开理论研究。在近 20年的时间里，绩效审计的理论研究及实践进程都 是缓慢的。直至 21世纪初，随 着国家经济体制的转轨和政府职能的转型，公共事业的快速发展 ,公共领 域中暴露的许多问题反映出政府财政资金使用效率低下的现实，如 :财政收入连年大幅增长，财政资金 又不足，资源滥用，环境污染，大型政府投资项目盲目上马造成财政资金巨大浪费等。究其根源 ,现行财 政制度存在着拨款与拨款使用效果脱节的致命缺陷，在拨款与使用效果之间建立以提高财政效率为目 标的财政绩效评价制度 ,成为预防财政资金肆意浪费，使用效率

5、低下的必然选择。在此背景下 ,我国政 府开始关注公共财政资金和公共资源使用的效率性、效果性审计。我国绩效审计工作首先 在深圳市进 行试点，在 2003年 -2007年近 6年的时间里，深圳市对市污水处理费管理使用、残疾人就业保障金管 收稿日期 2011 -01 -21 基金项目广州市社会科学 “ 十 一 五 ” 规划项目 （ 10Y38)阶段性成果 昨者简介 1盛巧玲 （ 1970 -),女 ， 湖南湘阴人 ， 高级会计师 ,从事会计与审计理论、非盈利组织会计、内部控制研究。 理使用、社区健康服务机构运作管理等多个项目进行了绩效审计，并通过绩效审计发现了许多问题，对 于促进政府在使用财政资金时

6、科学决策，提高财政资金使用效率，逼制腐败行为产生了积极的推动作 用。与此同时，国家审计署也在不断努力推动我国政府绩效审计的发展。国家审计署发布的 2003至 2007年审计工作发展规划、 2006至 2010年审计工作发展规划中均提出将全面推进绩效审计作为 审计工作的主要任务。审计署 2008 -2012年审计工作发展规划中提出全面推进绩效审计，促进转变 经济发展方式，提高财政资金和公共 资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节 约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府 部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展

7、绩效审计。 二、从制度建设看政府绩效审计发展的制约因素 纵观我国政府绩效审计近年来发展的步伐，无论是审计工作发展规划的制定，还是在国企、各地区 进行的绩效审计试点都表现出我国政府对绩效审计的开展是非常重视的。可我们也要清醒地看到，尽 管这几年审计署和地方审计机关在推进绩效审计中取得了 _定的成效，但是在推 进绩效审计中侧重点 放在了扩大绩效审计的范围、增多绩效审计的项目上 ,对于相关的绩效审计配套制度建设并没有引起足 够的重视。从制度建设的视角来看，主要还存在着以下问题。 1. 相关法律法规制度不健全 国外许多国家的政府审计准则都涵盖了绩效审计准则的内容。如瑞典制定了绩效审计准则与绩效 审计手

8、册 ,美国的 (政府审计准则有两章分别为绩效审计现场作业准则、绩效审计报告准则，详细规定 了绩效审计的操作步骤和要求。最高审计机关国际组织和亚洲审计组织都制定了政府绩效审计准则与 指南。但我国目前实施的审计法、审计法实施条 例、国家审计基本准则等法规中，虽然都涉及 了绩效审计，但仅在个别条款中涉及绩效审计的有关内容，相关细则规定也不明确。如 2010年新修订 的中华人民共和国审计法实施条例仅在第二条增加了 “ 审计对象包括审计机关依法监督财政收支、 财务收支效益的行为 ” 在第五条增加了 “ 审计评价依据包括国家有关政策、标准、项目目标等方面的规 定 ” 。 2011年即将实施的中华人民共和国

9、国家审计准则在第六条增加了 监督被审计单位财政收 支、财务收支以及有关经济活动的效益性 ” 并对 “ 效益性 ” 作了解释 ,将绩效审计的内容纳入审计 对象。 在第五十二条中增加了 审计机关应评估审计项目计划执行效果 ” ，明确了审计范围包括绩效审计。从 准则与条例各条款内容可以看到，绩效审计的实施细则以及相关的违法处罚条款都未涉及到，财 务收支的真实合法性审计依然是审计制度建设的主要规范对象，在审计制度的完善过程中，与绩效审计 相关的法律法规制度建设并没有得到应有的重视 ,缺乏与绩效审计制度相关的指导性文件。 2. 现行的审计体制制约了绩效审计的开展 2010年 5月 1日实施的新审计法第二

10、章第七条规定 :地方各级审计机关在本级人民政府行政首 长和上 一 级审计 机关的领导下 ,负责本行政区域的审计工作，履行法律、法规和本级人民政府规定的职 责。审计法的规定表明，目前，我国各级审计机关是在政府和上机审计机关的双重领导下展开工作 的 ,现行的审计体制仍属于行政型体制。在行政型体制下，由于地方审计机关的经费来源、人员编制、负 责人的任免等问题都由政府决定，审计监督主体与被监督者同处于 一 个利益体内，审计机关执行审计任 务时旦触动了地方政府某些权力部门的利益 ,很难站在公正、客观的立场做出审计处理，浓厚的政府 内部监督特征削弱了审计的权威性和独立性 H。政府绩效审计由于现阶段还 缺乏

11、具体的实施细则和 操作指南，绩效评价量化的指标体系还不完善 ,导致审计机关执行绩效审计任务时无法严格地按照量化 标准给出绩效评价结果，在对财政资金和公共资源的经济性、效率性和效果性做出评价时，就会产生不 确定因素 ,往往会因为个人偏好或首长意识影响审计的公正性和客观性。 3. 绩效审计信息披露制度有待健全 随着民主政治的发展，公众应享有财政资金和公共资源使用的经济性、效率性和效果性知情权的呼 声越来越高，要提高公共财政资金及资源使用的透明度，审计机关就必须及时、完整、高质量地披露政府 审计信息。自 2003年起，国家审计署不定期地对外披露审计结果公告，至今已对外发布第 51号审计结 果公告。近

12、五年审计署对外发布的审计结果公告的情况如下 :2006、 2007年发布审计结果公告 6项， 2008年发布审计结果公告 8项 ,2009年发布审计结果公告 15项 ,2010年发布审计结果公告 22项。从 数量上看这几年发布的审计结果公告逐年增多，尤其是近两年更是大幅增长。从公告内容可以看到， 2006年至 2008年每年的审计结果公告以绩效审计为主或涉及相关内容的有 3项。 2009年 的审计结果 公告以绩效审计为主或涉及相关内容的达 6项，且绩效审计项目增多，审计范围扩大，其中改善资源环 境专项资金使用绩效的审计结果公告明显增多。但 2010年审计结果公告以绩效审计为主或涉及到相 关内容

13、的仅有 3项。而涉及国有企业资产损益和预算收支审计结果的公告大幅增加。由此不难看出， 政府审计信息披露内容依然侧重于财经法纪监督 ,而对公众关心的绩效审计结果重视程度远远不足，绩 效审计披露信息并没有随着每年审计结果公告的增多同比例增长，绩效审计结果公告既没有分类，也没 有单独披露，且披露内容单 _，披露相关内容多 为公共投资绩效审计和环境绩效审计，而涉及医疗卫生 保健、教育、科技、防止犯罪等政策执行情况的绩效审计内容几乎没有。在审计结果公告披露的已结案 审计署移送案件和事项中几乎未涉及到有关绩效审计责任追究的内容。以上种种现状导致审计结果公 告中绩效审计信息披露无法满足公民知情权的要求。 三

14、 、 完善制度建设促进我国政府绩效审计发展 借鉴欧美国家的先进经验，从制度建设入手，结合我国实际国情，从审计署到各级地方审计机关，完 善相关制度建设，促进我国政府绩效审计快速发展。相关制度的建立和完善应从以下几方面进行。 1. 完善政府绩效审计法律法规制度建设 良好的法制环境是开展绩效审计的有利条件。有效开展绩效审计，必须做到有法可依，有章可循。 法律法规制度的完善和健全是开展绩效审计的重要保障，凡是绩效审计开展比较好的国家，其绩效审计 方面的法律和规范也是制定得比较完善的。为了指导我国绩效审计的实践，加快绩效审计相关准则制 定的步伐，审计署在完善和修订中华人民共和国国家审计准则和中华人民共和

15、国审计法实施条例 的同时，应对现行审计法进行修订，在审计法中以法律的形式明确绩效审计的权限、职责、目标及 法律责任。在审计 法实施条例中补充绩效审计的内容，并对各项内容具体化。制定适合我国国情的 政府绩效审计准则和政府绩效审计职业指南 ,包括绩效审计现场作业准则、绩效审计报告准则，在 准则中详细规定绩效审计的操作步骤和要求。地方各级审计机关应根据各地实际情况制定地方绩效审 计法规，使绩效审计走上规范化、法制化的道路。 2. 建立健全政府绩效审计结果公告制度 国家审计署于 2001年发布了审计机关公布审计结果准则 ,2002年发布了审计署审计结果公告 试行办法。现行的审计署审计结果公告试行办法未

16、涉及到绩效审计结果公告的内 容。随着绩效审 计的开展，绩效审计范围不断拓展，那些社会影响大，财政投入多，群众关心，政府关注的审计项目已逐 步实施绩效审计。为了增强公民对绩效审计结果的知情权审计署审计结果公告试行办法应进行修 订，将绩效审计结果作为审计结果公告中的重要组成部分，改变公告方式 ,按财政收支审计和绩效审计 分别进行审计结果公告。对某些社会热点问题，大众普遍关注并有社会影响的重大公共投资项目建立 绩效审计结果特别报告制度，形成绩效审计结果公开的制度化、常规化。各级地方政府审计机关负责本 地区的审计工作，对绩效审计情况应及时、 全面地在各地区媒体或网站上公告审计结果。 另外，审计结果公告

17、制度在公开程序、信息质量、信息反馈程序和处理上还需制定详细的规定。包 括制定绩效审计结果信息质量标准，建立信息反馈制度及问责制度。审计署网站公开的审计结果公告 中，不仅仅要有中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的反馈情况，还应披露公共投资绩效审计、 资源环境绩效审计等绩效审计结果的反馈信息，向公众公开绩效审计查出问题的整改结果、责任人及应 承担的行政责任或法律责任。 3. 引入同业互查制度，提高绩效审计质量 由于我国现行的审计体制仍属于典型的行政型体制，独立性的缺失依然是影响审计质量的重要因 素。审计独立性缺失带来了一系列的问题，如国家审计机关外部监督职能的弱化，国家审计难以保证高 质量的标

18、准等。在目前无法改变审计体制的情况下，我国借鉴美国国家审计机关的运作及管理模式，在 政府审计准则中引入同业互查制度，制定同业互查标准，不失为保障审计独立性和提高审计质量的 有效途径之 _。 同业互查可分为针对财务收支合法性审计业务的同业互查和针对绩效审计业务的同业互查。由于 我国国家审计机关质量控制体系还不完善，绩效审计评价标准及绩效审计准则等审计业务开展的具体 指导性文件都还不甚健全 ,作为最高审计机关国际组织 （ NTOSAI)的成员 ,我国审计机关针对绩效审计 的同业互查可参照该组织颁布的与绩效审计有关的质量控制标准执行 4。审计方式可采用国家审计 署聘请审计质量和名望较高的会计师事务所

19、进行绩效审计业务互查，地方政府可邀请会计师事务所进 行绩效审计业务互查，也可以由国家审计署或不同管辖地区组织专业审计人员进行互查。从独立性来 看，由于负责同业互查的主体与国家审计机关之间不存在行政上 的隶属关系，也不存在审计与被审计的 关系，所以，检查者与被检查者之间没有不可调和的利益冲突，其独立性能够得到有效保障 0。 4、 建立和实施绩效预算制度，为绩效审计提供科学依据 绩效预算制度是以产出和绩效为导向的预算管理模式。有别于传统预算制度的是：它更加关注的 是预算安排执行的效率和效果。在绩效预算制度下 ,对预算审计的重点在于每项预算支出的合理性和 效果性，而不仅仅是对预算收支真实性、合法性的

20、控制和约束。建立绩效预算制度有利于财政监督权的 履行，并且为绩效审计提供准确、全面、科学的审计依据。 绩效预算制度在 美、英、新西兰等国的有效开展为我国推行政府绩效预算制度提供了良好的借鉴作 用。英、美等国实施绩效预算改革前，已将政府会计核算基础由收付实现制改变为权责发生制。而我国 目前也在逐步实行政府会计核算制度改革，改革的重点是拟将会计核算基础由收付实现制改为权责发 生制。权责发生制的运用能够提供更为准确的绩效性息，这将为绩效预算制度的建立奠定良好的基础。 绩效预算制度的建立和实施应分阶段、分步骤进行。首先将绩效预算在政策上纳入制度化轨道 ,制定相 关的法律和规章制度用以指导绩效预算工作，

21、构建绩效评估数据信息系统 ,为绩效 预算具体措施的落实 提供保障。然后分政府预算、部门预算、项目预算三个层次进行绩效评估，将绩效评估实际结果与预期 绩效目标加以比较，最终形成绩效报告，为绩效审计提供审计线索和审计依据。 5、 完善政府审计问责制，促进绩效审计持续发展 何谓政府审计问责制？简单地说，就是对于政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使 用效率和使用效果的 一 种社会交代和责任追究体系 H。完善政府审计问责制是绩效审计发展的重要 环节。绩效审计的根本目标是寻求对被审计项目和组织的积极改进。成功绩效审计的标准之一就是能 够影响政府资源 配置和决策，审计问责制的完善将为绩效审计目标

22、的实现提供强有力的支持。 我国现行的审计体制仍属于行政型体制 ,各级审计机关是在政府和上级审计机关的双重领导下开 展工作的 ,对同级政府进行审计问责时，很难公正、客观地履行职责。改革审计机关行政管理模式，以审 计机关垂直领导模式取代双重领导模式不失为增强审计独立性，完善审计问责制的可行方案。各级审 计机关应将绩效审计纳入年度计划，每年对绩效审计的结果进行公告，对绩效审计中发现的问题进行整 改，落实责任。在政府网站和媒体中及时、完整地披露相关责任人应担负的行政或刑事责任 ，完善责任 追究制度。完善政府审计问责制，才能使绩效审计发挥其应有的作用，不会流于形式，中国绩效审计的 发展才会步入快速发展的

23、轨道。 参 考 文 献 1 沈可言 .美国绩效审计 EB/OL.中国审计学会网站 ,2007 -01 -23. 2 何洪彬 .后金融危机时期深化财政绩效审计的思考 J.审计研究 ,2010, (4) : 18 3 杨肃昌 ， 肖泽忠 .中国国家审计体制问题：实证调查与理论辨析 M .北京：中国财政经济出版社 ,008. 4 陈波 .同业互查制度与国家审计的质量控制 J,审计与经济研究 ,2007, (9) :25. 5 Walker D M. Peer review!assuring quality and enhancing confidence C . AICPA Peer Review Conference,2005. 6 张灵芝 ， 论政府审计问责制 J.审计与经济研究 ,2005, ,5) :13. 责任编辑 :冯胜利