国外农产品质量安全追溯制度的发展与启示_修文彦.docx

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1、 fl參 文 彦 任 爱 胜 内容提要 :农产品质量安全可追溯制度是保障农产品质量的一种有效手段，从中国的现状来 看，农产品追溯制度也是实现农产品质量安全的主要方向。本文通过分析可追溯制度的发展历 程以及对比发达国家的可追溯应用状况，提出目前我国在可追溯制度的实施方面存在的问题，并 从遵守国际通行准则和符合我国国情两方面提出了一些参考建议。 关键词：农产品；质量安全 ;追溯 一、国外农产品质量安全追溯制度的产生和发展 “ 农产品可追溯系统 ” 是追踪农产品（包括食品、饲料等进入市场各个阶段 （ A人生产到流通的全过程） 的体系统，有助于质量控制和在必要时召回产品。据此概念，农产品可追溯管理或其

2、系统的建立的、数据 收集应包涵整个生产链的全过程，从原材料的产地信息、到产品的加工过程、直到终端用户的各个环节的 信息。农 产品实施可追溯管理，能够为消费者提供准确而详细的有关农产品的信息，在实践中， “ 可追溯 性 ” 指的是对农产品供应体系中产品构成与流向的信息与文件记录系统。 从可追溯系统最初产生开始，各国学者就从理论研究方面对可追溯系统体系进行了较为系统的研宄。 Lidde认 2001 )比较了主要猪肉出口国和进口国的牲畜追溯系统，区分了牲畜追溯系统的追溯性、透明性和 质量保障等概念，并指出不同的国家其牲畜住宿系统存在差异，认为可追溯系统的经济刺激因素有利于明 确可追溯系统带来的经济利

3、益程度。 Pettitt(2001 i G lan(2004 H bbs(2 3i S uzaM nteiip Caswell (2004通过分析认为成本的减低和对有安全隐患食品的召回是可追溯系统在公共和私人部门得到推广的 重要原因。可追溯制度可以使企业提高对供应方的管理 ;增加安全和质量控制 ;在市场中树立某种产品信 息的可信性，而这些目标带来的收益有 :销售系统中的低成本 ;召回某种产品的低花费，也即可追溯制度便 于识别食品安全事故的责任人 （ Salai平 Fl re， S2001 ); F x(1994i Hayes(1995i Dickinsop Bailey(2 2 通 过各种实验

4、，证实了消费者对食品安全属性的偏好程度。 Castro认为收入高的消费者愿意为具备可追溯 性的农产品支付更高的价格 （ PaQDe Castip 2002 等等。 (一浓产品可追溯制度的产生 1985年 4月，英国肯特郡发现第一例有记录的疯牛病。经美国农业部科学家研宄，于 1986年 11月正 式确认此头疯牛所感染的是牛海绵状脑病 （ BSE 且追查出感染的来源可能是饲料。 1990年，英国政府为 追查疯牛病病因，成立疯牛病研究调查专门委员会，追溯调查研究引发疯牛病的病源，而发展出 追溯制度 雏形。 1996年，英国、爱尔兰、瑞士等国第二次出现疯牛病危机，欧盟由于无法否定疯牛病对人类感染的 *

5、本文获中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金（中国农业科学院农业经济与发展研宄所 ） 和农业部 “948” 重大项目（编号 : 2006 56 KTJ) 1, 2008 31)的资助 可能性，于是决定引入追溯制度，作为应对疯牛病的对策，并在 1997年制定最初的规则。 仁）国外农产品可追溯制度的发展 最早应用农产品质量可追溯系统的国家是欧盟，尤其是活牛和牛肉制品的可追溯系统，并把农产品质 量可追溯系统纳入到法律框架下。 2000年 1月，欧盟发表了食品安全白皮书，该法案提出一个项根本 性改革，就是以控制 “ 从农田到餐桌 ” 全过程为基础，明确所有相关生产经营者的责任。 2002年 1月欧

6、盟 颁布了 1780002号法令，规定每一个农产品企业必须对其生产、加工和销售过程中所使用的原料、辅料及 相关材料提供保证措施和数据，确保其安全性和可追溯性。根据牛肉标签法，欧盟国家在生产环节要对活 牛建立验证和注册体系，在销售环 节要向消费者提供足够清晰的产品标识信息。法令要求从 2005年 1月 1曰起在欧盟范围内销售的所有肉类食品都能够进行跟踪与追溯，否则就不允许上市销售。 在北美洲， 9. 11事件之后，美国通过 “ 生物反恐法案 ，（ Public Health Secure and Bioterrorian prepared ness and Response Act2 2)。 该

7、法案规定，自 2003年起，输美的生鲜食品必须提供能够在 4小时之内回 溯的产品档案信息，否则有权就地销毁。在美国，农产品质量可追溯系统主要是企业自愿建立，政府只起 到推动和促进作用。 2003年 5月 FDA公布了食品安全跟踪条例，要求所有涉及食品运输、配送和进口 的企业要建立并保全相关食品流通的全过程记录。美国的行业协会和企业建立了自愿性可追溯系统，由 70多个协会和 100余名畜牧兽医专业人员组成了家畜开发标识小组 （ UPi共同参与制定家畜标识与 可追溯工作计划，其目的是在发现外来疫病时，能够在 48小时内确定所有与其有直接接触的企业。加拿 大自 2001年开始实施 “ 食品召回计 划

8、 ， （ Developing and IxiPlanemingF d Recall program其实质就是食 品追溯制度。 随着日本国内发生一系列的食品安全事件，致使日本消费者对于食品安全丧失信心，要求明确食品生 产、流通等各阶段责任主体的呼声日益高涨，同时要求政府充实强化各种食品在产销等各阶段的安全性对 策。日本政府为恢复消费者的信心，引入欧盟所推动的 “ 食品可追溯制度 ” 。从 2001年 3月开始推动，计 划在 2005年之前建立优良农产品认证制度，对进入日本市场的农产品进行 “ 身份 ” 认证，在 2007年完成 50%食品的档案可追溯， 2010年之前形成所有食品的档案追溯系统

9、。在农产品质量可追溯系统应用方 面，日本不仅制定了相应的法规，而且在零售阶段，大部分超市己经安装了产品可追溯终端 ,供消费者查询 信息使用。在政府的推动下，日本从 2001年起在肉牛生产供应体系中全面引入信息可追踪系统，要求肉 牛业实施强制性的零售点到农场的可追溯系统，系统允许消费者通过互联网输入包装盒上的牛肉身份号 码，获取他们所购买牛肉的原始生产信息。 英国政府建立了基于互联网的家畜跟踪系统 （ CTS)。 该系统记录了家畜从出生到死亡的转栏情况， 农场主通过该系统的在线网络来登记注册新的家畜，查询其拥有的其他家畜的情况；国家牲畜标识计划 (NL1S)是澳大利亚的家畜标识和可追溯系统，活牛

10、采用经过 NLE认证的耳标或者瘤胃标识球来标识身 份，牛迁移到新的地点时，养殖场或屠宰场的射频身份读取器将读取并在 NL增 据库中记录其迁移信息； 巴西农业部决定，从 2004年 3月 15日起，对肉牛实施强制性生长记录，实行从出生到餐桌的生长情况 监控。 二、国外农产品质量追溯系统的作法 (一）广泛建立基于食品安全的可追溯系统 自从 20世纪 90年代英国爆发 “ 疯牛病 （ B$)” 以来，各国尤其是发达国家开始纷纷着手建立一套行 之有效的质量安全控制系统。欧盟在 2000年的食品安全白皮书明确了建立 “ 从农田到餐桌 ” 食品安全 控制计划，把可追溯体系作为控制食品安全的主要技术手段，成

11、为最早应用农产品质量可追溯系统的地 区。 2001年，美国颁布食品安全跟踪条例建立起了针对肉牛的产品可追溯体系，并实现了到 2006年 底，所有与食品相关的企业建立可追溯系统的目标； 2002年英国的家畜跟踪系统、澳大利亚的国家动物标 识计划，到 2004年巴西牛业生长 强制记录。在国家范围内建立农产品质量安全可追溯系统已经成为一种 发展趋势，无论是出于对本国内部食品安全管理的需要还是基于应对新一种形式贸易壁垒的考虑，全球农 产品质量安全控制的统一手段己悄然形成。 仁） 政府在农产品质量可追溯系统建立中起到了重要的作用 欧盟 2000年发布食品安全白皮书，美国颁布的食品安全跟踪条例都是由政府作

12、为主体所实施 的。对于政府和企业来说，政府要确保消费者健康，维护国内和国际市场稳定，企业从自身利益最大化的 角度从事生产经营也责无旁贷，两个参与主体的决策动机不同必然导致在确定食 品安全信息的社会最优 供给与个体最优供给之间存在差异和冲突。企业决策并不以消费者安全性为中心，当企业认为收益高于 成本时才会向消费者提供额外的安全信息记录，而企业收益的高低在一定程度上取决于政府在政策制定 时对企业和消费者最终利益的倾斜程度，即政府若充分兼顾社会效益和企业效益，企业就会促成可追溯系 统的建立，政府在农产品质量安全供给中的作用应集中在提高生产者质量安全供给能力与激发生产者质 量安全供给动力两个方面圧玉环

13、， 2005)。 G )可追溯系统建立的对象都是大型生产经营主体 美国、欧盟等国家和地区的农产 品质量可追溯系统都是在大型的种植或养殖基地的条件下建立起来 的，大型企业和一些生命力强、年代久远的龙头公司成了整个供应链中可追溯体系建立的促成者，它他们 是这个系统得以实现的驱动力量，现有的可追溯体系没有基于经营散户建立的可追溯体系，即便是政府倡 导建立，也仅仅带动一些行业协会和合作经济组织，对散户经营者的带动不明显。 泗浓产品质量可追溯系统多从畜产品开始 许多国家的农产品质量可追溯系统的建立首先是从家畜产品开始的，特别是很多国家都是从肉牛开 始的。将农产品按种植业、畜牧业和水产业划分为三大类，畜牧

14、产品与其 他两业产品相比在实施可追溯系 统方面具有更强的可操作性。国外也是以畜产品率先实施可追溯的，做法就是给活体动物（尤其是大牲 畜佩戴耳标，实现生产过程的信息可记录。 三、我国农产品质量安全追溯制度存在的问题 (一肢术监管手段不力 我国的农产品质量发生问题的关键是管理机构还没有一套行之有效的技术手段。在国外， （ MP保证 了生产加工符合安全卫生农产品应遵循的作业规范， HACOt立了行之有效的预防性控制保证体系，如 果企业自己发现生产加工的农产品有质量安全问题，可以主动进行召回，否则将会面临极其严重的处罚。 企业之所以能够进行主动召回，是因为产品通过可追溯系统可以跟踪和追溯产品的流向。我

15、国的农产品 安全监管一直以来是事后监管，注重在供应链的末梢的监控和惩处，而不是从农产品质量的源头进行有效 防范。 仁浓产品生产单位规模小、数量大 一是企业规模小。由于受经济体制和生产方式的限制，在我国从事农产品生产和营销的企业都是小 型企业，大多数为非正规家庭式作坊。微小的企业主体信息化程度必然低。从业人员员素质较低，企业的 技术不高，也缺乏安全生产的意识。而欧美国家企业大多数是集约化生产，专业分工较强，走规模经营的 道路，而且 经过充分的资本发展，企业都具有相当的实力，在观念、意识、资金、技术等方面基础较好，自觉 地把产品的可追溯系统作为提高自己企业效益的必要手段。 二是农户的生产规模小。千

16、千万万分散农户的存在是中国特有的国情，作为农产品初始端的主体，农 户的生产行为、质量意识、技术水平决定了他们所提供的农产品的质量，而农产品质量的高低又进一步决 定了农产品的安全。我国现阶段农户的组织模式短期之内不可改变，农产品质量可追溯性所要求的大规 模生产基地和农民散户经营现状的二元模式长期存在（胡定寰， 2006 i导致了可追溯系统在中国实施 存在 切实的困难。 (H麻准化程度低，全程可跟踪供应链尚未形成 要实施农产品供应链全程跟踪与追溯，需要供应链伙伴就农产品供应全过程中的产品及其属性、参与 方等信息进行有效的标识，形成共识。发达国家养殖农场规模一般都很大，一头猪可能是在德国出生、在 意

17、大利生长、在法国屠宰和分割、在比利时储存、在希腊销售，如此多的环节，由于供应链各个环节的参与 方都遵守和使用可追溯系统，通过统一的产品标识、统一的物流单元标识、统一的参与方标识来进行管理， 此外还对农产品供应链中相关属 性信息通过应用标识符进行标识，建立专门的农产品供应链数据库 。一 旦发生质量问题，可以做到全程跟踪与追溯。我国农产品行业特别是未加工或初级加工的农产品行业，大 多是小规模经营，标准化程度较低，无包装、无标识或包装、标识混乱，这是实现农产品质量可追溯性最大 难点。 泗缺少资金投入 农产品质量安全可追溯系统是一种先进的管理技术，可以促进农产品质量安全管理水平的提高，但同 时也增加相

18、应的成本 。一 是农产品质量安全可追溯制度建设的管理经费的支出，二是可追溯系统的各个 行为主体自觉维护产品安全所增加的费用。农产品质量安全 作为一种公共产品，表面看是政府出资构建， 而实际来看这些支出最终还是落到消费者和广大公众的身上。此外，农产品生产追溯制度由于还没有给 农户带来明显的经济效益，一定程度上降低了农户参与建立该制度的积极性（杨永亮， 2006)。 对于一个肉类加工企业来说，从建立安全监控体系、培育 “ 公司 地 + 农户 ” 的产业化经营模式，到 生产出来的肉及其加工产品的每一个环节的详细记录，公司在每一个环节都要有相应的资金投入，仅条码 标识一项，对于一个大型肉类加工企业每年

19、就要增加几千万元的投入，而短期之内却不能获得收益。从公 司的成本 收益平衡的方面考虑，企业无疑还要提高自己产品的价格，这对企业占据市场份额是不利的。 四、思考和建议 (一）从遵循国际通行准则角度考虑构建农产品可追溯系统建议 1. 实施全面档案管理。从国外农产品质量安全追溯系统的建立过程来看，在供应链上全面的档案信 息记录是必要的。全面的档案信息应该是在农产品质量安全可追溯系统建立之前就己经存在的，为实现 可追溯系统的信息完备性、传递及时性、查询有效性提供保障，它确保了农产品在提供的各个阶段的性状、 归属以及转出交付过程的安全，从而实现追溯的功能。 2. 对出口农产品实行强制可追溯。我国的农产品

20、要面对国际市场，特别是要占据一定的市场份额， 随着世界各国农产品质量安全控制体系的逐步完善，国际市场对我国出口农产品的质量要求逐渐严苛，对 出口产品强制实施可追溯制度，是保障我国农产品在国际市场上的份额不减少，有利于扭转我国农产品信 誉低的不利形象，恢复国际消费者对我国农产品的信心并进一步扩大市场份额。 3. 统一编码体系。对于可以实施可追溯系统的地区来说，要在全国范围内建立统一的编码体系，还 应考虑与发达国家编码体系相对接，逐渐达到无论是出口农产品还是在本国销售的农产品都 遵循同一套 可追溯体系，从而逐渐形成统一的监管体制，以便于更便捷地实现 “ 产地准出 ” 和 “ 市场准入 ” ，使我国

21、农产 品在国际国内市场的质量水平均向优质化方向健康发展。 4. 搞好自主研发，确保技术支撑。在可追溯系统中，信息的采集的宽度、深度、精确度和合理记录关 于潜在风险的信息越多，建立该体系的成本就越高。许多大型企业有实施代码系统的需求，在这种情况 下，应加强我国相关技术投入和科研开发工作，研究开发具有自主知识产权，并能与国际接轨的农产品追 溯信息收集和传送技术，有力推动我国农产品质量安全可追溯制度建设。 仁 ） 从符合 我国国情角度考虑构建农产品可追溯系统建议 1. 强制制定相关法律法规。我国的农产品质量安全监管中的市场准入制度并非强制性制度，建立的 -209 - 农产品质量安全可追溯制度的企业要

22、承担出现问题之后的相应责任，而对于没有建立可追溯制度的企业 则将逃避责任，诚信制度的缺失可能会影响到建立可追溯制度的积极性，从而影响了建设农产品质量安全 可追溯制度的进度。因此，国家对于企业实施可追溯制度的政策应该是强制制定的，这能保证政策实施的 有效性。 2. 不同地区、不同农产品建立可追溯系统的时机和范围要做分别规划。我国国土面积大，各地区经 济发展水平不平衡，有的地区己经实现了规模化生产和产业化经营，可以全面推行农产品质量安全追溯系 统的实施与应用。但有的地区农业的生产还是依靠人力、畜力等原始的生产方式，经营规模微小，生产组 织分散。在这些地区，要建立农产品质量安全追溯制度需要一个较长时

23、期的演变。 质量安全对不同农产品要求的程度也不一样，有的农产品知道原产地即可，有的则必须追溯到动植物 单体或某种风险和特定的源头。因此在政策的制定方面，应遵守不同地区不同产品制 定不同政策的原则， 即使是强制立法，也要充分考虑地区特点，采用试点带动等方式逐步展开。 3. 加强对我国农产品源头的管理。实施农产品质量安全可追溯管理体系需要在整个农产品供应链 上的每个环节加强监管，但我国的农业生产组织化程度低，农产品生产源头的质量控制是最难的环节。这 就使形成全面准确的农产品质量安全追溯信息的难度增加。因而需要对我国农产品供应链上最初始端的 产品加强监管。 4. 加大资金投入力度，充分发挥各机构的职

24、能。我国推行农产品质量安全可追溯制度，不但需要完 善的法律法规、政策体系配套，还需要相应完备的技术支持 作保障。需要充分论证资金的使用效率，保障 每一笔款项都能在农产品质量安全管理过程中发挥作用。另外，我国存在众多的科研机构和行业协会，应 协调好政府部门、行业组织和科研机构的职责权能，使之为国家农产品质量安全这一目的出力，合理、有效 地利用现有资源，搞好科研开发工作。 5. 立法跟进。我国在农产品质量追溯制度的研究与操作上几乎与世界同步，只是在实施追溯制度的 法律制度等软环境方而基础太差。农产品质量追溯制度建设关系到人类的健康与安全，我国应积极而稳 步地推进可追溯系统立法的形成。 参考文献 1. 邢文英 .美国的农产品质量安全可追溯制度 .世界农业， 2006 324(4): 39 41 2. 胡定寰 .农产品 “ 二元结构 ” 论 .中国农村经济 ， 2005(2) 3. 王玉环，徐恩波 .论政府在农产品质量安全供给中的职能 .农业经济问题， 2005(3): 53 57 4. 张玉香 .农产品质量安全可追溯制度建设理论与实践 .中国农业科学技术出版社， 2008(8) (作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研宄所，北京 ， 1 81 )