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1、WTO视野下的我国食品安全标准解读邢造宇，杨乾（中国计量学院，浙江杭州310018）摘要：本文归纳了我国食品安全标准的基本制度，从TBT协定角度阐述了“技术法规”的概念，分析了食品安全标准的法律属性及其应当遵守的规范；从SPS角度阐述了食品安全风险评估的规范及其应当遵守的原则。在WTO框架下考量食品安全标准，有利于强化食品安全，增进国际交往。关键词：食品安全标准；TBT协定；技术法规；SPS协定；食品安全风险评估中图分类号：D92217文献标识码：A文章编号：10078207（2009）07005204收稿日期：20090630作者简介：邢造宇（1958），女，浙江杭州人，中国计量学院副教授，
2、法学博士；杨乾（1984），男，浙江台州人，中国计量学院硕士研究生。2009年6月1日，我国颁布的食品安全法开始实施。该法对我国的“食品安全标准”作出了专章的规定，在法律的层面上，界定了“食品安全标准”的概念，即第一次对食品安全标准制度作了比较明确、全面的规范。“关注食品安全这一世界性的问题，用科技和法制的手段对危害食品安全的因素实施有效监控、加大食品安全科技投入、建立健全国家食品与生物安全检测体系及其控制网络，是中国食品界在21世纪必须要做的工作。”1世界贸易组织（以下简称WTO），其基本原则和宗旨是通过实施市场开放、非歧视和公平贸易等原则来达到推动实现世界贸易自由化的目标。其多边贸易体系的
3、核心是经大多数贸易国家谈判签字并经各自国会批准的WTO协议。这些协议是国际贸易的基本法律规则。为了共同的利益，它们约束各成员政府把各自的贸易政策限制在协议范围之内。“目前，WTO框架中，技术性贸易壁垒协定（TBT协定）和实施卫生与植物卫生措施协定（SPS协定）是专门针对技术性贸易壁垒的多边协定。”2（p104）TBT协定规定各成员的技术法规、标准是可预见的和可操作的，并尽可能与通用的国际标准保持一致，从而直接规范各成员采用的技术法规、标准和合格评定等技术措施。SPS则是为了减少各成员的卫生及植物检疫条例的壁垒对国际贸易所产生的消极影响而制定的。我国作为WTO成员之一，在制定和实施食品安全标准时
4、，应当考虑WTO的规定。以下从WTO的视角，在归纳我国食品安全标准基本制度的基础上，对我国食品安全标准进行解读。一、我国食品安全标准基本制度根据我国食品安全法的规定，我国食品安全标准制度主要有以下内容：（一）食品安全标准的性质按照我国食品安全法的规定，食品安全标准的宗旨以保证公众身体健康为主，以做到科学合理、安全可靠为目的，并且是强制执行的标准，除此之外，不得制定其他的食品强制性标准。同时规定，国务院卫生行政部门负责对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。由食品安全标准取代原来食品的强制性标准，成为唯一
5、的食品强制性标准。比照TBT协定，强制执行的食品安全标准属于“技术法规”的范畴。（二）食品安全标准的管理体制食品安全国家标准的制定、发布主体：由国务院卫生行政部门负责食品安全国家标准的制定和公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门制定。屠宰畜、禽的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定。在没有食品安全国家标准的情况下，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以组织制定食品安全地方标准。制定食品安全地方标准参照执行食品安全法有关食品安全国家标准制定的规定，并报国务院卫生行政部门备案。可
6、见，食品安全标准分为食品安全国家标准和食品安全地方标准。（三）食品安全标准制定、审查的依据与程序制定或修订食品安全标准的根据是食品安全风险评估结果以及食用农产品质量安全风险评估结果，同时参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果。国家组织由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成的食品安全国家标准审评委员会。食品安全国家标准应当经食品安全国家标法 学 前 沿52准审评委员会审查通过，并且制定的过程要广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。（四）制定食品安全标准的内容需要制定食品安全标准的有：食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危
7、害人体健康物质的限量规定；食品添加剂的品种、使用范围、用量；专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求；食品生产经营过程的卫生要求；与食品安全有关的质量要求；食品检验方法与规程；其他需要制定为食品安全标准的内容。（五）企业制定标准的义务当企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准作为组织生产的依据，在本企业内部适用；国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。企业标准应当报省级卫生行政部门备案。总之，食品安全法规定了从风险监测和风险评估到整合、制定以及实施、废除等一系列的食品安全标准制度。形
8、成了我国比较全面、系统的食品安全标准体系。“食品安全标准是保证食品安全，保障公众身体健康的重要技术支撑”。3（p119）二、TBT协定框架下的食品安全标准WTO专门签署TBT协定是为了规范各成员采用的“技术法规”（technical regulation）、标准和合格评定程序等技术措施，其目的是促进国际贸易自由化进程。笔者认为，我国食品安全标准具备“技术法规”的特点，应当纳入TBT协定的范畴。（一）食品安全标准与“技术法规”的渊源目前，学界对“technical regulation”一词的翻译不统一，对“技术法规”尚未形成统一的认识。比如：于2001年12月出版的、由国家质量技术监督检验检疫
9、总局副局长葛志荣主编的、由国家TBT、SPS咨询点的工作人员参加编写的 技术性贸易壁垒协定的理解一书使用了“技术法规”的概念；4（p210）目前，我国TBT咨询点的网站上一直使用“技术法规”的概念。再比如：于2004年4月出版的、由韩立余编著的WTO案例及评析中使用了“技术规章”的概念。5（p10）经考证，我国“技术法规”的概念最早出现在国务院1963年颁发的 工农业产品和工程建设标准化管理办法之中。1979年，因国务院颁发了中华人民共和国标准化管理条例（以下简称标准化管理条例）而被停止执行。标准化管理条例 第18条规定：“标准一经批准发布，就是技术法规，各级生产、建设、科研、设计管理部门和企
10、业、事业单位都必须严格贯彻执行，任何单位不得擅自更改或降低标准。对因违反标准造成不良后果以至重大事故者，要根据情节轻重，分别予以批评、处分、经济制裁直至追究法律责任。”可见，当时的“技术法规”就是指标准，是所有食品生产企业必须严格贯彻执行的标准。1989年，标准化管理条例随着中华人民共和国标准化法（以下简称 标准化法）的实施而被废止。标准化法按照ISO的划分思路，将标准分为强制性和推荐性标准，取消了“技术法规”的概念。1989年，我国的经济体制已经开始从计划经济向有计划的商品经济过渡，“经批准发布”的标准不全都是强制执行的，其中有一部分为推荐性标准，按照ISO的划分，将强制性标准取代了“技术法
11、规”的概念。从此“技术法规”这一概念在我国也就失去了法律依据。2000年，我国颁布了立法法。根据立法法的规定，国务院可以依法制定行政法规，省级和较大市的人大及其常委会可以依法制定地方性法规，中央军委可以依法制定军事法规，但其中没有提及“技术法规”的概念。因此，“技术法规”这一提法虽然在历史上曾经被使用过，但在我国现行的法律法规中，没有“技术法规”这一概念的定义。TBT定义“技术法规”为“规定产品特性或与其有关的工艺过程和生产方法，包括适用的管理条款并强制遵守的文件。当适用于产品、工艺过程或生产方法时，技术法规也可包括或仅仅涉及术语、符号、包装、标志或标签要求。”6从TBT协定的“技术法规”概念
12、的内涵分析，“技术法规”是指一类影响到产品的市场准入、涉及产品技术要求的强制性文件。在我国，影响到市场准入并规定了产品技术要求的强制性文件被视为“技术法规”。这些“技术法规”分布在不同领域、行业的规范性文件中，既可以包括法律，也可以包括行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章或强制性标准。目前，在我国存在着大量的TBT协定意义上的“技术法规”。“技术法规”这一概念实际上涵盖了与产品特性或相关工艺和生产方法等有关的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章以及强制性标准。食品安全标准作为强制性标准，具有“技术法规”的性质，视为“技术法规”的规范之一，且与标准具有密切的联系。（二）食品
13、安全标准的“技术法规”属性我国食品安全法规定，食品安全标准是强制执行的标准，具备“技术法规”的性质，可以纳入TBT协定的框架内。主要表现为以下特征：正当目标性。TBT协定明确，“技术法规”的规范限定在为了维护国家的安全、保护人类健康和安全、保护动植物的生命或健康、保护环境、维护交易的安全等五个“正当目标”范围内。我国的食品安全是指“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”，其宗旨是为了“保证公众身体健康”，属TBT协定“正当目标”的要求之内。强制性。TBT协定明确，“技术法规”是强制执行的规范性文件，而且强制性是“技术法规”区别于标准邢造宇，杨乾WT
14、O视野下的我国食品安全标准解读53的主要形式。强制性的食品安全标准当然纳入“技术法规”范畴。技术性。“技术法规”在内容上涉及产品特性、加工工艺过程和生产方法、管理规范，还包括或仅仅涉及术语、符号、包装、标志或标签要求。归纳食品安全标准的8项内容，除“技术法规”的管理规范外，都已包括在内。主体的多样性。制定与实施“技术法规”的主体包括中央政府机构、地方机构和非政府机构，TBT协定承认制定、采用和实施“技术法规”不一定必须由最高政府机构执行。当地方政府制定的“技术法规”影响到国际贸易时，这些法规应该与国家政府制定的法规一样，符合相同的要求。因此，无论是食品安全国家标准还是地方标准都受到TBT协定的
15、制约。（三）TBT协定的限制食品安全标准具有“技术法规”的性质，受到TBT协定的制约。主要表现为：一是法律效力。必须是强制执行，不能自愿选择。二是制定目标。根据贸易最小影响原则，制定食品安全标准仅限于为维护五个“正当目标”。三是透明度原则。TBT协定的透明度原则，要求各国披露其“技术法规”内容，并对披露的程序做出具体的规定。因此，制定食品安全标准需要履行通报义务。四是对国际贸易的影响。食品安全标准的强制性和法律约束力使其对国际贸易的影响更直接、更大，可能成为其他成员提出世贸组织争端诉讼的潜在目标。五是等效原则。TBT协定要求制定“技术法规”以国际标准为基础。因此，我国制定食品安全标准应当考虑相
16、关国际标准的规定，制定的自主权受限制。食品安全法在具体实施时，还要注意以下问题：透明度原则的落实。透明度原则的宗旨是在“技术法规”、标准、合格评定程序以及标签标志制度等技术要求方面开展国际协调，遏制带有歧视性的技术要求为主要表现形式的贸易保护主义，最大限度地减少和消除国际贸易中的技术壁垒。根据世贸组织的透明度原则，各成员履行的基本义务有：一是每个成员必须保证设立一个国家咨询点，代表政府履行通报咨询义务，接受WTO的通报，发布各自技术法规、标准及合格评定程序草案等文件的通报，回答其他成员和其他成员境内有关团体的所有合理询问并提供有关文本。二是对于拟议制定、采用和实施的“技术法规”及时通报。即使不
17、存在其中的技术内容与相关国际标准或指南、建议的内容不相符，也要通报。三是在公开的刊物上发表“技术法规”文本。对被视为“技术法规”的食品安全标准应当履行以上的义务。食品安全法明确国务院卫生行政部门负责食品安全国家标准的制定和公布，但是未涉及对WTO咨询的规范。入世后，我国TBT和SPS的国家咨询点都设在国家质监总局。这次食品安全标准的管理体制调整后，主管食品安全标准制定、公布和对外咨询部门不同，为落实WTO的透明度原则，有关食品安全标准的国际间的咨询、通报以及服务等事项，具体由哪些部门负责？其职责、权力与义务有哪些？各部门如何沟通？通过何种程序进行通报与咨询等问题亟待明确。食品安全标准的“整合”
18、与“制定”公布的区别。根据统计，“中国已发布涉及食品安全的国家标准1800余项，食品行业标准2900余项，其中强制性国家标准634项。”食品安全法规定：“国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。”其目的是为了尽快消除现行强制执行标准之间的重复和冲突，提高我国食品安全标准的整体水平。具体操作时需要注意，“整合”公布食品安全标准是对“现行”强制性标准的“重新”公布，即是对“已有”的强制执行标准的“再一次”的公布。这与从新“制定”公布强制性标准存在本质的区别。“整合”食品安全标准不必履行
19、WTO的通报程序。三、SPS协定框架下的食品安全标准SPS协定是世贸组织成员为确保食品安全和动植物卫生措施的合理性，并对国际贸易不构成变相限制所制定的一套规定、原则和规范。其宗旨是为了保护人类、动物或植物健康。该协定承认，在不同成员的不同产地之间，动物、植物的有害生物的疫情可能存在差异，在必要时，政府可以对进口产品采取比国内产品更严格的限制性贸易措施，但必须建立在科学基础之上，并遵循风险评估和适当保护原则、国际协调原则和透明度等原则。即SPS协定允许各国在风险评估的基础上，根据本国的情况，考虑国际组织制定的风险评估技术，制定本国的标准和规则。（一）SPS协定适用的范围卫生与植物卫生措施的种类。
20、SPS协定附件A定义1中明确：“实施卫生与植物卫生措施协定（SPS协定）指任何一种措施，用以：（a）保护成员境内的动物或植物的生命或健康免受虫害、病害、带病有机体或致病有机体的传入、定居或传播所产生的风险；（b）保护成员境内的人类或动物的生命或健康免受食品、饮料或饲以下将技术性贸易壁垒协定简称TBT协定，将实施卫生与植物卫生措施协定简称SPS协定。有关TBT协定中的“技术法规”的概念以及相关规定，在本文的第2部分阐述。TBT协定在其附件1本协定的特定术语及其定义中对“技术法规”、标准和合格评定的概念分别下了定义。为便于区别立法法意义上的“法规”的概念，本文在使用“技术法规”的概念时加上引号。参
21、见国务院新闻办公室2007年发布的 中国的食品质量安全状况白皮书。参见食品安全法第13条第1、4款。参见食品安全法第16条第1款。参见SPS协定的附件A定义4。有关落实透明度原则应当注意的问题，已经在阐述TBT协定说明，在此不再累述。参见SPS协定附件A定义2。法 学 前 沿54In view of the WTO under the food safety standardsXing Zaoyu，Yang QianAbstract：This essay summarizes our countrys basic system of food safety standardOn one han
22、dit elaborates the concept of“techni-cal regulation”，analyses the legal attribute and the criteria of food safety standard from the angle of WTOTBTOn the other hand，itelaborates the criteria and principles of risk assessment to food safety from the angle of WTOSPSConsidering food safety standardunde
23、r the frame of WTO may strengthen the food safety and smooth the path of international intercourseKey words：food safety standard；TBT agreement；technical regulation；SPS agreement；risk assessment to food料中的添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的风险。（c）保护成员境内的人类的生命或健康免受动物、植物或动植物产品携带的病害，或虫害的传入、定居或传播所产主的风险；或（d）防止或控制成员境内因虫害的
24、传入、定居或传播所产生的其他损害。”适用的范围。为了确保食品安全和动植物的健康，SPS协定制定的规范涵盖了“动植物检疫措施包括所有相关法律、法令、法规、要求和程序，特别包括：最终产品标准；工序和生产方法；检测、检验、出证和批准程序；检疫处理，包括与动物或植物运输有关的或与在运输过程中为维持动植物生存所需物质有关的要求在内地检疫处理；有关统计方法、抽样程序和风险评估方法的规定以及与粮食安全直接有关的包装和标签要求。”例如：为保证消费者最终采购到安全的肉制品，屠宰场应当按照严格的卫生标准进行操作，以保证肉制品的质量与安全。卫生与植物卫生措施不仅适用于国内生产的食品或当地的动植物疫病，同样适用于来自
25、其他国家的产品。由于不同地区之间动植物有害生物疫情的不同，可以对不同产地的产品采取不同的措施。但是，必须通过科学评估证明所采取的不同措施是科学合理的。可见，食品安全风险评估制度的建立对于在WTO框架协定下开展国际食品贸易具有重大意义。（二）食品安全风险评估根据食品安全法的规定，我国建立国家食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。风险评估的结果直接影响食品安全标准及其监管的质量，在国际贸
26、易中，也是我国提出卫生措施的依据。从SPS协定的角度考量我国食品安全风险评估制度，应当注意以下几个问题：风险评估的目标。SPS协定定义：“风险评估是指根据可能适用的动植物检疫措施来评价虫害或病害在进口成员境内传入、定居或传播的可能性及评价相关潜在生物和经济后果；或评价食品、饮料或饲料中存在的添加剂、污染物、毒素或致病有机体对人类或动物的健康所产生的潜在不利影响。”可见，其分类按照的目进行划分，而不是按照类型划分。另外，是对“可能”“潜在不利影响”进行评估，而不是对已有的危害进行评估。风险评估的方法。SPS协定鼓励各成员应用系统思维方法来进行风险评估。风险评估可以是定性的，也可以是定量的。定量的
27、风险评估要求有专门的技术以及足够的卫生和植物卫生基础设施。一般费用比较高，而直接采用已有的国际标准更凸显出其优势，但是，在实施时要注意避免与其中的知识产权以及技术措施壁垒的冲突。同时，要求我国积极参与国际标准的制定，并注意扩大话语权。透明度原则。WTO要求各成员进行风险评估时考虑到所有的因素以及所进行的食源性发现或动植物健康评价所采用的程序和决策，都必须应其他成员的要求提供给对方。为此，专门设置了有关国家通报机构、国家咨询点和通报程序的相关规范。协调一致原则。协调一致是指：“由成员共同制定、承认和实施的动植物检疫措施。”具体的国际标准、指南和建议主要是指：“（a）在粮食安全方面，指食品法典委员
28、会制定的有关食品添加剂、兽药和杀虫剂残存物、污染物、分析和抽样方法的标准、指南和建议以及卫生惯例的守则和指南；（b）在动物健康和寄生虫病方面，指国际兽疫局主持制定的标准、指南和建议以及卫生惯例的守则和指南；（c）在植物健康方面，指在国际植物保护公约 秘书处与该公约框架下运行的区域组织合作制定的国际标准、指南和建议；（d）在上述组织未尽事宜方面，经委员会认可，可参照向所有成员开放的其他有关国际组织公布的适当标准、指南和建议。”SPS协定鼓励各成员采用共同的国际标准，制定和实施与国际标准、指南及建议相一致的国家卫生和植物卫生法规。食品安全法的颁布，从“卫生”到“安全”的改变已经不是简单的表述的改变
29、。而是从立法观念到监管模式的全方位的重大转变。其中，食品安全标准是保证食品安全并贯穿从“农田”到“餐桌”的整条食品链的基本技术要件之一，同时也是扩大国际交流，实现可持续发展的技术措施之一。因此，在WTO视野下，考量我国的食品安全标准具有不可忽视的现实意义。【参考文献】1（美）玛丽恩内斯特尔食品政治M社会科学文献出版社，200423李援中华人民共和国食品安全法释义及实用指南M中国民主法制出版社，19984葛志荣技术性贸易壁垒协定的理解M中国农业出版社，20015韩立余WTO案例及评析M中国人民大学出版社，20046 参见WTOTBT协定的附件1本协定的特定术语及其定义 规定EBOLhttp：wwwcasaccnhtmlDir200304080480htm（责任编辑：张雅光）邢造宇，杨乾WTO视野下的我国食品安全标准解读55