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1、年份初始条件决策结果第一轮博弈(1 9 7 9 1 9 8 4年)城乡收入均处于低水平,粮食产量低提高收购价格,保持销价不动,对购销倒挂部分实行财政补贴第二轮博弈(1 9 8 5 1 9 9 0年)农民收入相对改善,粮食供给充足,财政补贴压力大取消统购统销,农民承担部分财政压力第三轮博弈(1 9 9 1 1 9 9 3年)城乡收入差距逐渐拉大,粮食增产,财政补贴压力大渐次放开购销价格,消费者和生产者共同承担财政压力第四轮博弈(1 9 9 4 1 9 9 6年)农民收入增长较快,粮食价格持续攀升重新实行国家定价,控制价格上涨第五轮博弈(1 9 9 7 2 0 0 3年)城乡收入差距扩大,市场价格
2、接近或低于定购价格按保护价敞开收购农民余粮第六轮博弈(2 0 0 4年至今)城乡收入差距过大,粮食生产徘徊对粮农进行直接补贴表1 1 9 7 8 2 0 0 4年粮食价格管制决策中城乡利益集团与政府之间的博弈粮食价格管制中的效率与收入分配研究市场分析中国流通经济2 0 0 7年第3期武 群 丽,牛 东 晓(华北电力大学工商管理学院,河北 保定0 7 1 0 0 3)摘要:1 9 7 8年以来我国粮食价格政策经历的六次大的转变都不同程度地体现了农业与非农业利益集团以及政府围绕效率和收入分配所进行的博弈,并潜在地表现为政府对管制政策可能带来的各方利益的变化进行比较和权衡的过程。文章认为,实现效率与
3、收入再分配的最佳配合一直是我国粮食价格管制政策追求的目标。效率目标在1 9 9 7年之前主要表现为农业为工业提供产品和要素能力,1 9 9 7年之后则加入了农村工业品市场扩张的内容；公平的目标主要包括城乡收支水平及其相对变化。关键词:粮食价格；管制；效率；收入分配中图分类号:F 3 0 4.2文献标识码:A文章编号:1 0 0 7-8 2 6 6(2 0 0 7)0 3-0 0 2 5-0 4一、引言根据管制经济学的理论，政府干预私人决策和对市场行为实施管制约束有两个基本理由：一是在市场失灵时纠正扭曲的资源配置结构，提高资源利用效率；二是改变原有的收入分配格局，增强社会的稳定性。这两个理由均内
4、生于政府追求政治权威最大化的终极目标。首先，如果政府采取管制措施有助于提高经济效率并产生类似于帕累托改进的效果，使每一个社会成员的福利水平均得到提升，则政府因为将会由此获得更多政治支持的预期而必然选择管制。但上述政策往往可遇不可求，多数管制政策会在影响效率的同时，引起收入在社会成员之间的重新分配，形成政策的受益集团和受损集团。管制经济学认为，此时追求政治权威最大化的政府会更偏重维护政治强势集团的利益，实施对其有利的管制政策。更为复杂的是，如果这种带有偏向性的政策同时又会在一定程度上牺牲效率，则管制当局就会在效率与收入再分配的社会边际正负效用之间作出比较和权衡，以确定政策的变动方向。我国是一个农
5、业大国，农业在国民经济中的战略性地位使农产品价格（尤其是粮食价格）长期以来受到了较多的政府管制约束。那么，我国的粮食价格管制决策是否符合上述规律呢？针对这一问题进行经验分析，将有助于对我国粮食价格政策及其变迁形成合乎实际的解释和预期。二、粮食价格管制决策中的六轮博弈1 9 7 8 年以来我国粮食价格政策经历了六次大的转变，每一次转变都不同程度地体现了农业与非农业利益集团以及政府围绕效率和收入分配所进行的博弈（参见表 1）。由于政府是唯一的政策供给者，利益集团并不直接参与管制决策，因此这里的博弈潜在地表现为政府对管制政策可能带来的各方利益的变化进行比较和权衡的过程。1.第一轮博弈(1 9 7 9
6、 1 9 8 4年)1 9 7 8 年农村经济体制改革刚刚开始，全国粮食总产量仅为 3 0 4 7 6 万吨，2 5粮食严重短缺，仍然实行配给制。人民生活水平极度低下，农村居民家庭人均纯收入和城镇居民家庭人均可支配收入分别仅为 1 3 4 元和 3 4 3 元。为配合家庭联产承包责任制的实行，进一步促进农业生产的发展，1 9 7 9 年中央掌握的六种粮食（小麦、稻谷、谷子、玉米、高粱、大豆）的加权平均统购价格提高了 2 0.8 6%，之后收购价格连年提高，极大地促进了粮农的生产积极性，粮食产量由 1 9 7 8 年的 3 0 4 7 6.5 万吨迅速增加到 1 9 8 4 年的 4 0 7 3
7、 1 万吨，粮食短缺状况得到缓解。据农业部经济政策研究中心分析，1 9 7 8 1 9 8 4年六年间，除 1 9 8 0 年和 1 9 8 1 年粮食消费曲线高于供给曲线之外，其余四个年度粮食产量均超过了消费量，国内供给充足，粮食生产累计结余 7 4 2.5 万吨。在提高粮食收购价格的同时，由于城市改革尚未正式启动，城镇职工仍维持着非常低的工资水平，一旦把粮食价格提高的负担转嫁给城镇居民，社会后果可想而知。出于稳定粮食产量和维护城镇居民利益的考虑，政府选择由自己来充当管制价格放松过程中受损方的角色。国家在提高粮食收购价的同时，保持销售价格不动，对粮食部门的政策性亏损部分实行财政补贴。然而这一
8、措施却使政府陷入了一种两难的境地：一方面，过去粮食配给制给整个社会带来的痛苦和代价使政府对粮食安全始终保持着高度警惕，收购价格的下降向农民传达了市场过剩的信号，会使之形成收入将减少的预期，从而导致粮食生产的波动，这显然是政府最不愿意看到的，为保证粮食的充分供给，政府被迫选择持续的价格刺激；另一方面，较高的收购价格和较低的销售价格对生产和消费都具有正向的推动作用，生产和消费数量的增加使用于粮食价格补贴的支出越来越多，对财政形成了巨大的压力，由此也使政策变革的动力越来越大。2.第二轮博弈(1 9 8 5 1 9 9 0年)1 9 7 8 1 9 8 4 年粮食产量跃增了一亿吨，产量的迅猛增长使财政
9、用于粮食价格补贴的资金从 1 9 7 8 年的 3 6 亿元猛增到 1 9 8 5 年的 2 2 9 亿元，增长了1 9 3 亿元，增幅达 5 3 6%。而同期财政收入仅增加了 7 4 5亿元，增幅仅为6 6%，粮食价格补贴占财政收入的比重从 1 9 7 8 年的 3.2%增加到了 1 2.3%。补贴比例的迅速扩大实际上意味着政府能够用于调控经济的剩余资金被大大压缩了，对整体经济的控制能力相应下降了。为扭转这种不利局面，政府被迫决定释放一部分财政压力。在释放压力时，原则上有两种途径可供选择：一是让农民来负担一部分损失，即降低政府的粮食收购价格或减少一部分收购数量；二是让城镇居民来负担部分损失，
10、即提高粮食销售价格或实现购销同价。一边是刚刚从改革中获益、收入水平正在逐步提高的农业生产者，一边是收入水平尚未根本改善的城市消费者，等量利益损失的边际负效用后者显然大于前者，选择让农民承担损失的社会成本相对较低，风险相对较小。因此，1 9 8 5 年国家提出了两项重要举措：改粮食统购为合同定购，改超购加价为“倒三七”比例价。这一政策产生了预期的两个作用：一是限制了农产品的收购数量，尽管中央强调合同定购不是限购，但在贯彻过程之初，却要求各地的定购数量只少不多，合同外按统购价收购，许多地方对多于合同的部分则干脆一概不收。二是合同定购制度也在一定程度上降低了粮食收购价格。取消超购价，合同内按“倒三七
11、”比例价，合同外随行就市，在当时的特定条件下，对农民来说，这意味着增产的粮食（指超过合同的部分）将降价 1 0%以上。3.第三轮博弈(1 9 9 1 1 9 9 3年)1 9 8 5 年的价格政策具有抑制生产的作用，导致当年粮食产量由 1 9 8 4 年的 4 0 7 3 1万吨骤减到 3 7 9 1 1万吨，减产幅度达 6.9 2%，粮食安全受到了一定程度的威胁。虽然政府为推动粮食增产，也曾一度提高粮食收购价格，但由于农业生产资料价格增长过快，抵消了粮食价格提高的效用，提价对于增产的作用并不大。直至 1 9 8 9年之前，粮食产量始终低于 1 9 8 4年的水平，生产基本上处于徘徊状态。生产
12、停滞导致农民收入增长速度开始放慢，农民人均纯收入由 1 9 7 9 1 9 8 4 年期间的年均增长 1 6.4 8%，下降到年均增长4.2%。而从城镇居民收入来看，由于从1 9 8 4 年开始经济体制改革的重点转向了城市，这一时期城镇居民收入增长较快，1 9 8 5 年城镇居民人均可支配收入为 7 3 9 元，1 9 8 9 年则增加到了 1 3 7 6元，年均增长 1 4 5 元，超出同期农民人均纯收入增长额近两倍。粮食生产和农民收入的缓慢增长对中央决策层形成了越来越大的压力，迫使其采取更有力的措施促进农民改善收入条件并恢复生产信心。但1 9 9 0 年突如其来的粮食产量骤增却使问题走向了
13、反面。1 9 9 0 年粮食产量猛增到 4 4 6 2 4 万吨，增产幅度达 9.5%，此后粮食又连年丰收，使原本已经受到威胁的粮食安全目标压力大大缓解。但粮食增产使补贴问题再次凸显出来，此时粮食定购价格超过统销价格的比例已经达到了 7 5%，如何消化和处理数目庞大的粮食价格补贴对于政府来说又一次超越了产量目标的重要性，提高粮食价格这一提高农业收入、刺激生产的手段也就只能再次退居次要位置了。在这次财政减压的改革过程中，由于城市居民收入有了较大幅度增长，政府选择了分散负担的做法，由农业生产者和城市消费者双方共同承担一定的利益损失。1 9 9 1 年 5 月国家第一次提高了粮食统销价格，平均提价5
14、 0%，打破了几十年没有触动的敏感区域。1 9 9 2 年在放开粮食收购价格的同时，销售价格再次提高 5 0%，实现了购销同价，对消费者的价格补贴由暗转明，对国有粮食企业的价格补贴也相应取消，财政只补贴其经营费用。截至 1 9 9 2 年底，除少数地区继续保留粮食定购价格以外，绝大多数地区都放开了粮食购销价格。1 9 9 0 1 9 9 2 年国家用于农产品价格补贴的财政资金由3 8 0.8 亿元迅速减少到 3 2 1.6 4 亿元，价格补贴占财政总收入的比例也由 1 9 9 0年的近 1 3%下降为 1 9 9 2年的 9.2%。据当时的实际测算，减掉购销两头的补贴后财政总共可以减亏几百个亿
15、。1 9 9 3 年城市经济在经历了治理整顿之后重新进入高涨阶段，加之净出2 6口扩大，粮食市场需求逐步得到恢复，粮食价格也在连续三年低迷之后开始回升。上升的市场对稳定粮食生产有利，此时放开粮食价格的社会成本相对较低，风险也相对较小。1 9 9 3 年 2月国务院发布通知,提出“统一政策、分散决策、分类指导、逐步推进，争取在两三年内全部放开粮食价格”的指导性方针，同时决定建立粮食收购保护价制度，当年底全国就有 9 5%以上的县（市）放开了粮食价格。4.第四轮博弈(1 9 9 4 1 9 9 6年)受不利自然条件的影响，1 9 9 4年粮食减产 1 1 3 8.8 万吨，加之城市需求量上升的推动
16、，粮食价格很快出现了较大幅度的增长，1 9 9 4 年 6 月小麦、玉米、大米三种主要粮食品种的市场价格 分 别 相 当 于 国 际 市 场 价 格 的1 0 7.4%、1 1 2.4%和 1 1 6.1%。价格的快速上升又一次受到了政府财力的制约，因为按照原来的预想，在放开价格的同时必须保证国家掌握充足的粮源，即所谓“保量放价”，但如果真正放开粮食价格，要在粮食价格攀升的情况下保证收购就必须支付更多的资金。因此，为防止粮食价格继续攀升，中央很快收回了放开粮食价格的决定，1 9 9 4 年 6 月重新对合同定购部分的粮食实行国家定价。农产品收购总额中国家定价的比重由 1 9 9 3年的1 0.
17、4%提高到了 1 6.6%，国家指导价的比重由 2.1%提高到了 4.1%，相应地市场调节价的比重则由 8 7.5%下降到了7 9.3%，加强管制无疑在一定程度上损害了农民的利益。从这一时期的城乡收入水平来看，1 9 9 3 年和 1 9 9 4 年城镇居民人均可支配收入与农民家庭人均纯收入的比率扩大到了 2.8 0 和 2.8 6，城乡收入差距达到了改革开放以来的历史最高值，城镇居民承担损失的能力相对更强。但由于 1 9 9 3 年以后城市经济的过快发展已经形成了通货膨胀的压力，据 统 计 1 9 9 4年 总 体 物 价 上 涨 了2 1.7%，其中粮食价格上涨 4 9%，影响价格总水平上
18、涨 2.6%，粮食价格的进一步上涨有可能会对城市经济的稳定增长造成更大的威胁。而相比之下，牺牲农民的部分利益对于政府来说风险更小。因此，权衡的结果是政府加强了对农产品的价格管制，虽然这会使农民不能充分获取市场价格上升的利益，却可以确保政府能以较低的定购价格掌握足够的粮源，使政府得以在低成本的基础上维持对经济的整体控制能力，保证经济平稳增长。5.第五轮博弈(1 9 9 7 2 0 0 3年)1 9 9 5 年以后粮食连年丰产，粮食市场供给总体过剩，据测算，至 1 9 9 8年农民手中待售的粮食约有 3 5 0 亿公斤，国有粮食部门库存超过需求的一半，达 1 5 0 0 亿公斤。1 9 9 6 年
19、粮食价格开始出现了一定程度的下滑，秋粮上市时，国家定购价已经接近或超出了议购价和市场价，为此国家要求参照定购价制定保护价，建立保护价收购制度。但由于保护价制度本身存在缺陷，对于保护价与市场价之间价差所形成的亏损责任划分不清，中央财政、地方财政与银行之间相互推诿，国有粮食收储企业为避免损失不愿按照保护价敞开收购农民的余粮，致使市场价格一直低于保护价格。粮食价格下跌造成 1 9 9 7年以后农民收入增长幅度下降，1 9 9 8 年和 1 9 9 9 年农民来自于农业的收入甚至出现了负增长。虽然保护价收购制度没有完全达到预想的效果，但从 1 9 9 0 年以来，粮食供求矛盾开始缓解并一直持续了 8年
20、。在这种情况下，政府似乎已有充分的理由相信我国粮食短缺时代基本结束。1 9 9 7 年之后，农民收入增长停滞与大规模通货紧缩并存，受到了政府的高度关注，增加农民收入被看作扩大内需、带动经济增长最重要的途径之一。实际上，这也是建国后农民第一次以消费者集团的身份进入政府决策视野。由于此前粮食价格政策大多倾向于剥夺农业剩余，造成了农业和农民的贫困，从而使非农受益集团创租和分配租金的过程越来越困难，租金持续下降，直至净收益变为负值，农业从对经济的供给约束开始转向需求约束，工业化增长转而面临农村市场有效需求不足的矛盾。可以预期，此时粮食价格政策的重心将向粮农倾斜，保护价制度即是政策转型的一个标志。然而，
21、这一政策转型却受到了政府财力不足的直接约束。1 9 9 3 1 9 9 8 年国有粮食部门累计亏损 2 1 4 0 亿元，1 9 9 8年 4 月全国粮食流通体制改革工作会议推出了“四分开一完善”的改革方案，正式提出要在新老财务账目分开的基础上，实行国有粮食企业政策性储备业务与经营业务分开，完善粮食价格机制。与粮食流通体制改革相配套，政府制定了按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业顺价销售、粮食收购资金封闭运行等三项政策。但粮食供给过剩问题远不是通过粮食企业转换经营机制就能解决的，在粮食商品率平均只有 3 0%、国家收购数量仅占商品粮供给量 2 5%左右的情况下，国家收购价格对于市场粮食价格的
22、调节作用实际上非常有限。在相当一部分粮食品种国内价格已超出国际市场价格的情况下，收购价格继续提高的空间更加有限。1 9 9 8 年和 1 9 9 9 年国家两次大幅度下调粮食收购价格与保护价格，并相应缩小了保护价收购范围，调减了部分地区的粮食种植面积，希望以此带动粮食生产结构的调整，解决粮食结构性过剩问题。但供给过剩和粮食价格低迷始终没有得到有效抑制，1 9 9 7 2 0 0 3 年全国农民人均纯收入年均增长 4%，相当于同期城镇居民收入年均增长幅度的一半，2 0 0 3 年城乡居民收入比率已经扩大到了 3.2 4。6.第六轮博弈(2 0 0 4年至今)1 9 9 9 年以后，由于粮食价格低
23、迷，粮食连续四年减产，持续消耗库存，2 0 0 3 年粮食市场又一次出现了供求紧张局势，粮食需求与当年产量的供求缺口为 2 4 3 5 万吨，从 2 0 0 3 年 1 0 月开始粮食价格出现了较大幅度的上涨。与 1 9 7 8年以前及 1 9 9 3年、1 9 9 4年粮食供给紧张的情况不同，这一轮粮食供给偏紧是在农民收入状况持续恶化、农村有效需求不足对整体经济增长形成严重制约的情况下发生的，促使农民增收不仅有助于增加粮食生产，也有助于缓解城乡收入分配矛盾。2 0 0 4 年 1 月 1 日，中共中央发布 关于促进农民增加收入若干政策的意见，重点解决农民增收问题。与以往不同的是，此次国家采取
24、了直接对生产者进行补贴的方式，以最大程度地减少2 7补贴流失。三、小结综上可以看到，实现效率与收入再分配的最佳配合一直是我国粮食价格管制政策追求的目标。效率目标在1 9 9 7 年之前主要表现为农业为工业提供产品和要素能力的增长，1 9 9 7 年以后加入了农村工业品市场扩张的内容，而政府追求的公平目标则包括城乡收支水平及其相对变化。这两大目标的实现程度取决于影响价格管制决策各项参数（包括城乡收支及其比率的变化、粮食供求结构、粮食价格补贴能力等）的相对状况。纵观我国粮食价格管制政策六次大的转换，可以发现如下规律：（1）城乡收入分配状况的初始条件在很大程度上影响着粮食价格管制决策，在初始分配中处
25、于不利地位的利益集团更有可能在管制中成为受益方；相反，处于有利地位的集团则更有可能成为受损方（如第二轮博弈）。（2）在供不应求的粮食市场上实行低价政策有利于稳定城市经济，增强政府对宏观经济的控制能力，但会产生不利于农民的收入分配效果。此时如果农民在初始收入分配中处于相对有利或不利程度较轻的状态，则从政府角度而言低价政策的边际社会净效用为正，不利于农业集团的低价政策就会成为必然的选择（如第二轮博弈）。如果农民在初始收入分配中处于严重不利地位，则面对低价政策，农业集团对政府形成的政治影响力和政治压力将相对增强，从而迫使政府放松低价管制政策，增加农民收入（如第一轮和第六轮博弈）。（3）在供求平衡或供
26、过于求的粮食市场上，产量目标的重要性相对降低，农民在管制中受损或不能通过管制政策受益的可能性增大（如第四轮博弈）。（4）当农村消费能力成为非农经济增长重要的影响参数时，实施粮食最低保障价格、增加农民收入的高价政策既符合农业集团利益又符合非农集团利益，具有潜在帕累托改进的意义。但这一政策能否贯彻始终则要受政府支付能力的严格约束（如第五轮和第六轮博弈）。（5）仅就价格而言，城乡利益集团作为粮食供需双方永远存在着对立性，在提高农业效率与调和收入分配矛盾方面，管制价格不应成为重要甚至唯一的手段，补贴（如第六轮博弈）或提高农民的非农业收益效果会更好。作者简介武群丽(1 9 7 1-),女,山东省曹县人,
27、经济学博士,华北电力大学工商管理学院教师,主要研究方向为产业经济学；牛东晓(1 9 6 2-),男,安徽省宿县人,华北电力大学工商管理学院教授,博士生导师,主要研究方向为电力负荷预测。责任编辑：陈静R e s e a r c h o n E f f i c i e n c ya n d I n c o meD i s t r i b u t i o ni n F o o d s t u f f，sP r i c eR e g u l a t i o nWU Q u n-l ia n dN I U D o n g-x i a o（N o r t hC h i n aE l e c t r i c
28、 P o w e r U n i v e r s i t y，B a o d i n g，H e b e i 0 7 1 0 0 3，C h i n a）A b s t r a c t:T h r o u g ht h o r o u g h l yr e t r o s p e c t i o na n dc a r d i n go nt h ep o l i c yf l u xo f f o o d s t u f f sp r i c e r e g u l a t i o n,t h ea u t h o r sd r a wt h ec o n c l u s i o nt h
29、a t t h ec h a n g e s o f t h er e g u l a t i o np o l i c yi s t h ee n do f t h ec o m p e t i t i v eg a m e s a m o n gc i t yg r o u p s,c o u n t r yg r o u p s a n dg o v e r n m e n t.A l o n gw i t ht h ed e c i d i n gp r o c e s s i o no nt h ef o o d s t u f f s p r i c er e g u l a t
30、i o nf r o m1 9 7 8,t h ea u t h o r s a n a l y z ei n i t i a l c o n d i t i o n s,r e s t r i c t c o n d i t i o n s a n dr e s u l t o f s i xc o m p e t i t i v eg a m e s.F r o mt h ea n g l e s o f e f f i c i e n c ya n di n c o m e-r e d i s t r i b u-t i o ne f f e c t s,t h e a u t h o r s p r o v i d e a n e wr e v i e wo nt h e p o l i c yf l u xo f t h e f o o d s t u f f s p r i c e.K e yw o r d s:f o o d s t u f f，s P r i c e；r e g u l a t i o n；e f f i c i e n c y；i n c o m e r e d i s t r i b u t i o n2 8