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1、问责泛化问题解析与健全完善问责机制实践思考（参考资料）摘要：有权必有责，这是共产党人以人民为中心践行初心、担当使命的本质 表达；失责必问责，这是保障公权力运行在法治化轨道的必然要求。当前，局部 基层单位出现问责简单化、形式化、泛化等不良现象。新时代完善问责机制面临的机遇与挑战，对更好完善问责机制提出了三方面 建议：防止问责简单化、只问责不整改、把问责当整改的现象，防止问责形式化、 把问责当成解决一切问题的“灵丹妙药”，防止问责泛化、乱问责和错问责。有权必有责，这是共产党人以人民为中心践行初心、担当使命的本质表达； 失责必问责，这是保障公权力运行在法治化轨道的必然要求。中国共产党问责 条例（以下
2、简称条例）对问责的主体和对象进行了清晰的界定，是我们开展 新时代问责工作的基本遵循。条例修订后，问责的制度和程序越来越完善， 但是局部基层单位出现了问责简单化、形式化、泛化等不良现象。解决这些问题 不仅需要科学、准确、全面地开展首次问责，还要及时纠治问责不当的后果，开 展对“问责”的问责。只有结合新时代完善问责机制的机遇和挑战有的放矢解决当 前问责中存在的问题，才能为走好全面建设社会主义现代化国家的新征程提供充 分、有效、管用的监督保障。新时代问责机制面临良好开展机遇党的十八大以来，从有些地方、部门、单位在贯彻落实党的路线方针政策上 走偏走样，到新冠肺炎疫情期间局部城市的相关部门守土失责造成疫
3、情外溢，纪 委监察部门的执纪问责总是能够把法治和正义落实到底，为维护人民群众的根本 利益做出负责、全面、深刻的追究。“打铁还需自身硬”，问责机制得以有效实施 归根结底还是因为问责机制在组织、执行和开展等方面具备良好的外部环境，本 质上反映了问责在运行过程中所依托的不以人的意志为转移的客观优势、内在优 势。问责机制的优势源于党的执政能力和领导水平，依靠中国特色社会主义制度 和治理体系发挥作用，借助最广大人民群众的有力支持而实现政治效能与社会效 能的统一。坚持和加强党的领导的体制机制不断健全，党的政治建设为党和国家的事业 进步提供了方向保证和实践底气。党的十八大以来，党的领导在各方面、各地区、 各
4、领域得到全面加强，管党治党“宽松软”现象彻底扭转。一方面，党的领导在一 切工作中得到充分贯彻落实，依靠党的各方面建设，党组织的凝聚力、战斗力、 号召力显著增强，这为全面、准确、完整地贯彻落实问责机制的顶层设计、制度 目标、执行程序奠定了最根本的保障。另一方面，站在新起点上，经历了新时代 中国特色社会主义的各方面斗争考验，各级党委可以充分吸取建党百余年的历史 智慧与新时代中国特色社会主义的实践经验，促进党的领导水平和领导能力不断 提升；同时，依托党在治党治国治军实践中总结的经验和积累的方法，可以使问 责的程序和方法更加成熟完善；此外，通过将党史学习教育和党的百年伟大奋斗 由鼓舞人心的精神力量转化
5、为推开工作的现实成果，能够使广大干部群众凝聚起 敢于斗争、敢于胜利的磅礴力量。综合这些因素，各级党委完全可以战胜一切困 难，为实施问责机制奠定扎实的基础。国家治理体系和治理能力现代化取得丰硕成果，治理优势向治理效能转化的 机制更加顺畅、成果更加丰富。党的十九届四中全会把我国国家制度和治理体系 的显著优势总结概括为13个方面，覆盖了治党治国治军、政治经济文化、内政 外交国防等各个方面，能够运用制度威力妥善应对来自各方面的困难挑战。近年 强烈信号不贪大求全、不面面俱到，突出针对性和实效性，问责工作有效推 动了党组织和党的领导干部履职尽责，夯实了全面从严治党政治责任。全面从严治党永远在路匕 法规制度
6、建设只有进行时。党的十九大以来，形 势任务的开展、问责理论与实践探索的进一步深化，要求不断完善问责制度。党的十九大和十九届二中、三中全会着眼新时代新使命，就推进党和国家各 方面工作作出一系列战略部署，新的形势任务要求进一步强化党的问责工作，督 促各级党组织和党的领导干部强化政治担当，把既定的行动纲领、战略目标、工 作蓝图变为现实。同时，问责条例实施过程中也存在一些新情况新问题。如有的地方和部门先 决定后调查，为尽快平息舆论和应付上级草率问责，搞“问责不过夜”“一人拍板” 式问责，滥用“一票否决”，出了问题让下级“背锅”，导致问责没有问至痛点 这些问题影响了问责工作的实际效果，需要进一步规范和完
7、善问责制度。2019年8月25日，党中央印发修订后的问责条例。2016年问责条例共13 条，修订后的问责条例共27条，新增14条、修改12条，分为一般规定、问责 情形、问责方式、问责程序、其他规定等5个局部，内容更加科学。此次修订把 坚决做到“两个维护”作为根本原那么和首要任务，聚焦管党治党政治责任，坚持严 字当头，针对实践中出现的问责不力、泛化简单化等问题，完善制度机制，查堵 偏差漏洞，着力提高党的问责工作的政治性、精准性、实效性，催促各级党组织 和党的领导干部牢记初心使命、负责守责尽责，实现问责制度的与时俱进，推动 全面从严治党向纵深开展。提高问责工作政治性、精准性、实效性，完善问责原那么
8、、细化责任划分、丰 富问责情形、健全问责程序问责工作是健全党和国家监督体系的重要内容，是一项严肃的政治工作，必 须通过严密的制度设计，严格程序和审批，严格工作标准和要求，保证问责权正 确规范运用。2019年修订的问责条例开宗明义，立规目的就是为了坚持党的领导，加强 党的建设，全面从严治党，保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落 实。新修订的问责条例实施以来，以问责利器保证党的路线方针政策和党中央重 大决策部署贯彻落实，已成为各地各部门的行动自觉。2019年修订的问责条例认真总结问责实践经验，坚持对症下药、靶向施策, 进一步完善问责原那么、细化责任划分、丰富问责情形、健全问责程序，切实提
9、高 了问责工作的精准性、实效性。-完善问责原那么。问责条例第三条规定了 6项原那么，其中新增“权责一致、 错责相当和严管和厚爱结合、激励和约束并重”原那么，强调权力和责任的对应 关系，防止问责失准、畸轻畸重，紧扣实施问责的目的，表达了从严管理干部和 关心保护干部的辩证统一。-细化责任划分。问责条例第六条对分清责任作了进一步细化，分三款规 定了领导班子成员之间、党组织和领导班子成员之间、上级和下级之间的责任划 分。第一款将领导班子主要负责人和直接主管的班子成员“承当主要领导责任” 的范围，明确为“在职责范围内”，表达权责一致、错责相当。第二款规定将责任 落实到领导干部个人肩上，防止拿追究集体责任
10、作为挡箭牌。第三款规定“不得 向下级党组织和干部推卸责任-丰富问责情形。问责条例第七条将原有6类情形拓展为11类，涵盖党 的领导、党的建设和党的事业各个方面，为党组织、党的领导干部履行管党治党 责任划出“红线”，也为党组织开展问责工作提供明晰“标尺-健全问责程序。坚持依规依纪依法开展问责，从启动、调查、决定、执 行等各个环节对问责工作予以全面规范。明确问责启动应当履行报告和审批程 序；问责事实材料应当与调查对象见面，听取其陈述和申辩，对合理意见予以采 纳；调查结束后应当集体研究形成调查报告，问责决定必须由有管理权限的党组 织作出；对问责决定的宣布、执行和推动以案促改也作出具体规定。新修订的问责
11、条例通过科学划分责任、健全问责程序、完善内控机制，提高 了问责的制度化、规范化水平。各级党组织坚持从严问责和精准问责两手抓， 方面坚持失责必问、问责必严，以严肃问责推动“两个责任”落地落实落细；另一 方面坚持实事求是、依规依纪依法规范问责、精准问责，实现政治效果、纪法效 果、社会效果的有机统一。以精准问责保护干事创业积极性，促进党员干部牢记初心使命、勇于担当作 为新时代呼唤新担当，新时代要有新作为。问责的最终目的不是处理多少人， 而是要通过问责激励干部担当作为，最终到达干事创业的目的。2019年修订的问责条例坚持惩前宓后、治病救人，严管厚爱结合、激励约 束并重，既坚持原那么、严格问责，推动责任
12、落实，又区别情况、分类处理，切实 保护干部谋事干事积极性。综合考虑主客观因素，正确区分不同情况。规定问责要区分贯彻执行党 中央或者上级决策部署过程中出现的执行不当、执行不力、不执行等不同情况， 进一步明确政策界限，保证处理意见公正合理，让被问责干部心服口服。-落实关于“三个区分开来”的要求。对于在推进改革中因缺乏经验、先行 先试出现的失误，尚无明确限制的探索性试验中的失误，为推动开展的无意过失 等情形，可以不予问责或者免予问责。-正确对待被问责干部。实施问责不是为了“秋后算账”，也不是要把被问 责的干部一棍子打死，而是要教育、帮助和挽救干部，使干部警醒起来，履职尽 责。问责条例第二十二条规定，
13、”正确对待被问责干部，对影响期满、表现好的 干部，符合条件的，按照干部选拔任用有关规定正常使用。”问责异化的形成与矫正机制的完善内容提要“问责异化”破坏了问责制度声誉，产生的消极负面效应对党的建设和党的 事业具有相当大的破坏性，其突出表现是问责机械简单化、随意化、精准度差、 使用不均衡、操作不规范、质量不高和问责乏力。“问责异化”的形成主要是因 为压力传导脱离实际、问责制度体系不完善、国家监察体制改革不到位、职责体 系不清晰并且容易变动、岗位人员依规独立履职较难、主体责任落实不到位问 责异化”减损了问责的实际效果和作用，需要及时予以矫正，要完善岗位职责体 系、提高问责质量效果、改进问责方法、健
14、全问责制度体系、调整干部选用政策、 强化主体责任落实、关心保护被问责干部。问责是追究失职失责的组织及其领导人员责任的行为。权力与责任是相对应 的，有权必有责，失职就要被问责。问责是权力正常运行不可缺少的重要环节， 也是党风廉政建设和反腐败斗争深入有效推进的重要保隙。中共中央和国务院一 直很重视问责在管党治党中的运用，但问责走上制度化和法治化轨道并快速开展 那么是从二十世纪末才开始的。1998年11月21日，中共中央、国务院公布关 于实行党风廉政建设责任制的规定。这是党风廉政建设和反腐败斗争领域中的 第一部问责规定。2009年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关 于实行党政领导干部问责
15、的暂行规定。201()年11月1() R,中共中央办公厅、 国务院办公厅印发修改后的关于实行党风廉政建设责任制的规定。2016年7 月8日，中共中央政治局审议通过的中国共产党问责条例公布实施。这些法 规制度构建了问责的基本制度体系，为党政问责提供了基本依据和遵循。笔者在 调研中了解到，问责制度实施以来，尤其是问责条例实施以来，问责力度明 显加大，问责推开工作效果非常明显，但是制度落实中却存在一些“问责异化” 现象，严重影响了问责制度的有效落实，背离了问责制度设计的初衷和目标，破 坏了问责制度的声誉和形象，产生的消极负面效应对党的建设和党的事业具有相 当大的破坏力，是当前全面从严治党不断深化进程
16、中迫切需要解决的重大现实问 题，应该予以高度重视并及时予以矫正。一、“问责异化”的突出表现异化是一个哲学概念，特指“主体在一定的开展阶段上，一定要产生出自己 的对立面，变成与自己相对立的外在的异己力量。”问责的目的是为了催促拥有权 力的组织及其领导人员规范并积极主动地履行职责，完成肉位目标任务和组织使 命。但在实践中，问责却背离岗位权力设置的目标，甚至出现阻碍和影响岗位职 责实现的状况，我们称之为“问责异化二目前，问责异化的突出表现是问责机 械化、简单化、随意化、精准度差、使用不均衡、操作不规范、质量不高和问责 乏力。问责机械简单化。问责是非常严肃的政治工作，影响到一个地方的开展和稳 定，关系
17、到个人的切身利益，因此要积极稳妥和十分慎重地操作。虽然目前大多 数地方和部门贯彻落实“惩前忠后、治病救人”的方针，在问责中坚持实事求是 的原那么，除了考虑事件或事故造成的损失之外,还综合考虑领导干部的认错态度、 为动机、责任性质等多个因素后再给予问责处理。但实践中仍有不少问责绝对化、 机械化、简单化的现象发生。如有的地方和部门问责求快求速，责任调查机关没 有时间充分调查和审理就给予了处分。有的为了问责而问责，并不是根据后果损 失、认错态度、社会影响等给予适当处理，而是要求重问责、多问责来说明整改 落实的态度和力度。有的根据不合理的量化指标问责，如有的地方根据大气污染 排名、秸秆燃烧点火数量来问
18、责干部，不考虑特殊天气、问题性质和大小等。有 的地方和单位对干部处理只论过不讲功，之前干得再好、贡献再大，但只要出一 点点事故要问责，前功尽弃，以前干得再好也白干。有的问题已经整改完成，没 有造成损失和后果，但因为上级单位和领导批转的问责意见已经转给纪委监委， 非要给干部一个处分。有的地方问责干部就是为了应付上级追责，硬要找人“背 锅”，如果下面领导推责或不问责，没有人承当责任，那么要问责所有领导班子成 员。简单化、机械化的问责直接挫伤了被问责干部的积极性，严重损害了问责制 度的严肃性和威慑力。问责运用随意化。问责情形、问责程序等有制度规定，但实践中一些地方和 部门问责不严格按照规定操作，存在
19、问责随意和泛滥的现象。首先问责目标随意 化，问责不是为了解决问题，推开工作，而是为了应对上级领导批示和上级单位 的督办，因此问责具有“情绪性”。一些工作上面的领导不高兴，或者给了有否 定性的批示，下面的干部就要挨问责和“板子”。有的领导干部违反程序对下级 领导干部采用就地免职、责令辞职、停职等问责处理方式，“长官意志”比拟突 出。有的地方机械理解和运用“发动千遍，不如问责一次，“问责”一词经常挂 在领导嘴边，很多文件都在后面强调问责。工作部署开展时，如果不加上问责， 好像工作开展力度不大，领导不重视，但提出的问责情形与党内法规和法律制度 规定并不吻合。领导批示、舆论关注度等往往影响问责人数、处
20、分轻重、处分快 慢等。领导着急和重视，问责就多且重，一旦不重视了，问责就少而轻；舆论关 注多压力大，问责就重，处理的人就多，舆论压力小，问责就轻。问责处理的标 准和尺度不是依据法规制度，而是看领导态度、舆论“脸色”。其次，问责范围 扩大化。有的地方为了确保工作开展，经常对工作不力的单位或干部进行问责。 业务工作完不成、生态环境保护不力、信访维稳出问题、安全生产出事故、环境 卫生整治不达标要问责，秸秆禁烧不力、植树造林任务完不成也要问责。问责运 用的范围越来越广，涉及的具体工作越来越多，结果造成重复问责，一个事件多 个部门问责，一件工作一人被屡次问责。问责的随意性降低了问责工作的严肃性, 对法律
21、法规以及上级决策部署、方针政策的贯彻落实产生了阻碍。问责精准度不够高。问责要到达理想效果，需要运用合适的措施对事件负有 责任的领导干部进行处理，从而取得不仅对其本人而且对其他干部产生震慑和教 育的效果。但实践中有的部门和地方问责不精准，造成问责处理不公，被问责干 部心里并不服。首先是问责对象找不准。问责本来是问领导干部的责，但有的地 方和部门却只问“草帽”而不问“官帽”。不管是问责条例公布之前还是之 后，普通干部和农村干部始终占被问责人数的绝大多数（见表1）。实践中，人 们经常会看到这种现象：问责一般干部多，但问责决策的领导干部少；追究直接 责任的人多，但追究领导责任的人少；追究分管领导责任的
22、多，但追究主要领导 责任的少。年，省共问责个单位党组织、名党员干部，但问责的县处级以上领导 干部只有人次，厅局级干部人次。领导干部被问责的相对非常少，普通干部却占 了绝大多数。对于层级不同干部犯错造成的后果，当前政治文化的态度截然不同。 对于领导干部错误决策造成的严重后果，往往以“交学费”一语代过，但普通执 行的官员如因态度马虎等出了问题，往往会被严厉问责。其次是责任认定不精准, 有的干部没有相应的职权，但却承当了不应有的责任。如乡镇没有交通、撤除违 章建筑的执法权，但一旦出现事故或造成损失，按照属地原那么乡镇领导干部就被 问责。有的对“自己做不了主的情况”担责，如PM2.5要控制在较低的标准
23、， 污染排放物必须要逐年下降，但基层干部根本没有相应的技术和手段来到达这些 要求，有的第一年工作努力，但到第二年遇到技术上的瓶颈那么很难再上一个台阶 而被问责。有的是由于以前的违法或违规决策造成的责任，但由现在的领导干部 担责，如多年前违规审批土地盖房，一些地方只对现在撤除违规建筑不力的基层 领导干部问责，却很少问以前作出违法违规决策领导干部的责任。表1问责条例实施前后A市问责人数及其比例比照表（资料来源：根据调研资料整理。）2014年1月-2016年7月2016 年 7 月-2018 年 12 月人数（人）占比（%）人数（人）占比（%）县处级干部386.21542.78乡科级及以 下干部49
24、981.54178391.91农村干部7512.251035.31总数6121001940100问责使用不均衡。严格依据法律和纪律规定，问责的适用标准应该是一样的, 但实践中常常出现同样的事件，不同的地方、不同人来处理，问责结果差异非常 大。不同的地方和部门在实践中运用问责的标准和掌握的尺度并不相同，有的地 方干部问责多，有的地方问责干部少，有的地方问责处分干部重，有的地方那么处 分干部轻。第二，多干事少干事结果各不同。实践中出现了问责“干事人”的“逆 淘汰”现象，“大干大问责，小干小问责，不干不问责二干部能力强，负责工作 多，出现纸漏可能性大，“洗碗越多摔碗越多”，被问责可能性那么相应多。因
25、此， 一些地方的干部不敢干事、不愿干事，“不干事不负责，谁干事谁负责；不作为 不负责，谁作为谁负责”的消极负面情绪蔓延。第三，问责主体严重失衡。目前 党政机关干部对问责主体理解过窄，很多干部习惯性认为问责都是纪委的事，因 而问责基本由纪检监察机关实施，组织、党委、宣传、统战、政法等党的工作部 门很少运用问责，问责条例中的相关规定被闲置。此外，从问责程序的启动 来看，目前问责模式以自上而下的垂直问责为主，大局部问责都是上级党委政府 及其工作部门，基层主动问责的相对较少。有学者曾经对73件官员案件进行了 分析，发现81%的发起者和99%的启动者是上级党政部门，只有1件为同级党 委部门主动启动的问责
26、。第四，问责领域“两级分化”严重。问责范围并没有实 现全覆盖，而是集中在扶贫、环保、信访维稳、征地拆迁等所谓重要工作领域， 近年来分管和从事这些工作的干部被问责的越来越多，但从事财政发改、教育卫 生、档案管、工青妇残、人民团体等工作的干部很少被问责。例如A市2014年 1月-2016年7月，扶贫问责18人，占问责人数的2.94%；环保问责52人，占 问责人数的8.50%；但2016年7月.2018年12月，扶贫问责241人，比问责 条例实施前提升了 9.48个百分点。环保问责724人，比问责条例实施前 提升了 28.82个百分点（见表2）。表2问责条例实施前后A市主要问责领域人数比照表2014
27、 年 1 月1-2016 年 7 2016 年 7 月-2018 年 12 月人数占比人数占比问责总数 党内问责 扶贫问责612194014423.5325313.04182.9424112.42环保问责528.5072437.3生产安全事 故问责60.98180.93食品药品安 全问责 其他问责10.1680.4139163.8969635.88（资料用飞源：根据调研资料整理。）问责乏力疲软。问责一方面存在过多过滥、处分过重的问题，但同时存在问 责乏力疲软的问题。有的地方和部门开展问责的主动性和积极性不够，存在“老 好人思想”，不愿问责得罪人，不敢较真碰硬。相较于中央八项规定精神问题、 扶贫
28、领域问题的通报而言，有的地方对党内问责通报曝光力度较弱，有的通报只 是在小范围传达，生怕知晓范围过大；有的不点单位名称和个人姓名，生怕影响 被问责单位或干部的声誉和面子；有的通报内容谈问题蜻蜓点水，对典型问题臧 着掖着，不愿上报和曝光，怕丢地方的脸面、影响单位的形象；有的对问责对象 批评处理不严肃不认真，喜欢强调问责是“上面的要求”“我们也没有方法”，把 自己扮演成“好人”，没有帮助被问责对象认真剖析、认清和成认自己的错误， 更没有让其“红脸出汗”，使干部从问责中吸取教训。地方问责较多项选择择批评教 育、诫勉谈话等第一种形态措施，其他形态的处分措施那么很少使用。问责条例 实施之后，第一种形态运
29、用比例明显上升（见表3）,说明问责处理有轻处理化 的倾向，震慑力在减弱。表3 A市问责条例实施前后“四种形态”运用状况问责条例施行前 问责条例施行后人数（人）占比（%）人数（人）占比（）形 形 种 种 一 二 第态第态10416.9982442.4746575.98108655.98形 形种 种 三 四 数 第态第态后152.4520.120.3005861912（资料来源：根据调研资料整理。）问责操作不规范。可以提出问责的主体很多，但很多问责是由上级部门和单 位提出，有的直接明确要求下级纪检监察机关对特定组织和干部给予明确的问责 处理，此类问责基层干部称之为“戴帽问责:一些“戴帽问责”不规范
30、，上级 部门制定了具体详细、非常严格但却脱离实际的问责规定和文件；有的在量化考 核中越权规定问责情形，对下级单位主要领导作出诫勉谈话、党政纪处分等惩罚 性规定；有些上级部门预设问责指标，发生什么程度的问题就要问责什么级别的 干部，以加重问责代替问题整改。当重点工作推进遇到阻力或出现问题时，相关 上级部门就要求问责下级领导班子成员，交办问责任务时附带了明确的问责意 见。按照党章和相关规定，问责处分干部的权限在基层党组织。但基层党组织却 决定不了干部的处分。在“戴帽问责”中，基层党组织拿出来的处理意见，上级 部门不满意，基层党组织必须根据上级部门的意见重新拿出意见。有的基层纪检 监察机关担忧上级部
31、门和领导对问责力度不满意，对上级交办的问责往往处理干 部较多并且处分给得较重。纪检监察机关收到交办的问题线索，应当按照法律和 党内法规经过初步核实、立案审查、审理等程序才能作出处分决定。但有的上级 部门问责处理干部给很短的时限，并且催得非常紧。“今天给问责单子，明天就 要给整改结果和处分意见”，纪检监察机关没有给充足的时间进行调查和审理。 有的地方和部门将纪检监察机关变成了走程序的机构，有的地方党委政府和部门 领导对于不听话的单位和干部，威胁说“让纪委查他”，将纪检监察机关当作耍 蛮使狠的工具。有的纪检监察机关被“绑架”或“挟持”问责，严重影响基层纪 检监察机关审查调查和审理违纪违法行为的质量
32、，从而严重损害其权威和公信 力。问责质量受忽视。问责的目的是为了更好推开工作，促进公共服务改善，提 升人民群众的满意度、幸福感和获得感。但有的地方用问责人数多少来衡量问责 力度，往往不看问责的质量和效果。有的地方问责过于频繁使用，有的基层单位 领导班子被问责干部占了多数，不被问责干部变成了少数。有的认为问责成为了 常态，不被问责倒成了不正常，问责产生了不好的政治和社会影响。有的单位权 力分工不科学、不合理，很多问责集中到一个人，有的领导干部一年屡次被问责, 最后对问责产生“无所谓”的心态，问责失去了震慑力。有的问责只是处分干部, 但暴露出来的问题并不解决，而且还制造了新问题和麻烦。如某县基层干
33、部殴打 记者，县乡多名领导干部受到处分，2名被双开的乡镇干部不断上访，制造出了 新的问题。有的用问责代替了监管，工作推不动，就用问责手段，但问责之后就 了事，后续监管并没有跟进，隐患并没有解决，于是出现再次问责，一些地方问 责有力度但缺少感情“温度”，问责之后，对干部关心保护不够，心里疏导“后 半篇文章”没有做，被问责干部有冤屈却无处倾诉，心里有不满和牢骚，负面情 绪影响了工作和进步。二、“问责异化”形成的原因党的十八之前，问责在实践中运用相对较少，问责法治化探索经验缺乏。十 八大以来，根据管党治党的新要求，问责在实践中大量使用，问责法治化进程加 快，问责取得了显著成效，但在问责力度加大同时出
34、现了异化的现象。“问责异 化”是特定时空条件下多种因素共同作用的产物，既有以往“宽松软”等思维和 行为的惯性作用，也有职责体系不明确、压力传导不顺畅等长期性问题的影响， 还有改革开展不平衡、制度不能及时跟进、主体责任落实不力等方面的原因。压力传导脱离实际。问责是上级党委政府及其部门对下级单位及其领导的单 向施压行为。中国实行中央、省（市、区）、地级市（盟）、县（区、旗）、乡镇、 村（社区）等多级管理体制，政策落实传导的路径比拟长。县以上党委政府都有 工作部门，越往上走，工作部门人员越多，分工越细化。上级工作部门对下级党 委政府及其工作部门都有业务指导甚至领导关系，同时县以上的各级党委和政府 还
35、设立不少临时性的“小组”、“办公室”等机构，由此构成了比拟复杂的条块结 合的网络结构。但在这个结构中，上面的政策方针和决策部署等都得靠乡镇和村 社这些基层去落实，因此有“上面千条线，下面一根针”的形象说法。乡镇和村 社这些基层事实上承当并完成了上面各级党委政府及其工作部门布置和交办的 大量任务。党委政府及其工作部门为了强力推进某项重点工作，都高度强调属地 管理，将责任层层下压到地方基层，这样便于落实。信访、国土、环保、交通等 工作领域，乡镇、村社并不具有相应的权限和工作手段，履职条件不具备。但是 问责制度主要按属地管辖进行设计，基层领导干部只能“躺着中枪，例如，有 的信访人员早已离开老家多年，
36、信访事项也与老家无关，但是其每一次上访，老 家干部却要被问责，原因是其身份证是在老家办的，其信访问题归老家管理。 些问题由于技术开展和条件不够,基层没有方法解决，如环境保护配套政策不够, 对居民补贴不够，乡镇基层没有条件强制要求群众煤改气、煤改电，只能被问责。 上面来的很多任务是临时性的，有的是突击性、运动式的。为了完成这些任务， 上级党委政府及其工作部门不考虑实际情况而常常动用问责手段。有的地方和部 门分寸尺度把握不准，出现了问责措施运用过多过重、过于机械、过于随意的问 题，有的地方那么出现了问责不力的问题。问责制度体系不完善。1998年以来，问责制度陆续公布实施，问责制度体 系不断健全完善
37、。2016年中国共产党问责条例实施之后，问责手段运用明 显增多，问责力度明显加大。但问责制度体系仍然存在一些缺陷和问题，影响了 问责实施效果。首先，问责应该适用于哪些情形，问责制度规定比拟模糊，导致 行政问责、党内问责、审计问责、司法问责等界限模糊，大量行政工作问责代替 了党内问责）以中国共产党问责条例为例，该条例第六条明确规定了党的领 导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、维护党纪律不力、党风廉政建设和 反腐败工作不坚决等六种情形，实践中前面五种往往很少使用，往往都是用第六 种情形，即“其他应当问责的失职失责情形”，禁烧、信访.、环保、交通事故、 安全生产等具体工作问责用的都是第六种情形。
38、第六种情形因而成了无所不包的 “兜低条款”。结果导致严肃的党内问责被降格为针对普通干部和具体事项的工 作问责。最新修订的党章规定，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。” 关于实行党政领导干部问责的暂行规定关于实行党风廉政建设责任制的规 定等规定仍然有效力，因为对问责的立规权限没有进行限制，各部门以及地方 党委政府及其工作都制定了具体的问责制度和方法，将其想要问责的事项与党章 和问责条例嵌套，导致问责条例规定的党内问责被泛化运用有了看似十 分充足的理由和依据。因此，问责条例实施之后，各部门和地方都将问责作 为推动的重要手段，各项工作贯彻落实都强调问责，党内问责不仅仅得到强化， 行政问责、审
39、计问责、司法问责等也同样被强调和重视，这是积极的一面。但同 时我们也看到，随着各个部门、系统、地方都强调问责，问责数量大幅增多，问 责泛滥和随意化现象也不断凸显，问责不规范现象也开始出现，问责质量不高， 甚至产生极端负面效应的问责个案也时有发生。问责出现滥用，目前的制度规定 缺乏充分的救济程序来弥补制度漏洞，因为问责重视“惩罚”这个归责的结果，而 忽略解释、辩护等这些更为有助于问题标本兼治的程序，没有让“说明”机制和 信息披露机制在问责过程中运转起来。1另外比拟混乱的就是问责对象。中国 共产党问责条例关于实行党政领导干部问责的暂行规定关于实行党风廉政 建设责任制的规定都明确了问责对象是领导干部
40、，尤其是主要负责人。但因为 各部门和系统都根据这些党内法规制定了具体的问责制度和考核方法，但其制度 规定和方法与上位法对领导干部问责的规定并不一致，问责对象被扩大至一般干 部，甚至农村“两委”干部。这样我们就不难理解，在问责对象中，为何基层普 通干部和村社干部占绝大多数。问责大量运用之后，出现多干事多问责、不干事 不问责的“逆淘汰”现象，这与问责条例的制度设计和实践中制度执行操作 有关。问责条例中的六种情形主要是惩治乱作为，执纪执法实践中很少对不 作为、慢作为等不履职尽责的行为进行处分和问责，因此给偷懒耍滑者提供了机 会。国家监察体制改革不到位。国家监察体制改革集中了反腐败力量，监察机关 职能
41、更加聚焦，有利于提高监察机关的专业性和权威性。但此项改革是国家权力 结构的巨大调整，对整个国家的党政机关职能履行具有重大影响，不可能在短暂 时间内顺利完成。目前改革虽然取得重大进展和成效，但因为涉及的面广，权力 协调方面带来了新的问题。国家监察体制改革之前，根据行政监察条例，县 以上各级政府都设有专门的监察机构行使行政监察权，催促检查行政机关履职尽 责状况。2018年监察法公布实施之后，政府中的监察机关被撤销，行政部 门问责处分依据、处分机构等发生了重要变化。问责如果需要给予党纪处分或者 政务处分，必须得依靠纪委和新设立的国家监察机关。十八大以来，纪检监察机 关权威性和信任度大幅提升，监察法赋
42、予其较多的监督权限和手段措施。党 章和监察法等也要求各级纪检监察机关催促检查各级党委政府及其工作部门 认真贯彻落实中央的路线方针政策和决策部署，因此各级党委政府将纪检监察机 关作为推进改革和抓任务落实的重要部门，向纪检监察机关提出了对扶贫、信访、 环保部门等重点工作问责的要求。虽然现在国家监察委员会不再隶属于行政部 门，监委与政府及其部门之间是监督和被监督的关系，但纪委仍然实行“双重领 导”体制，接受上级纪委领导的同时，也必须接受同级党委的领导。各级监委与 纪委合署办公，事实上是两块牌子但是同一套人马，因此监委也都得接受同级党 委的领导。纪检监察机关虽然在问题线索处置、办案、人事任免等方面的自
43、主权 更大，但仍然接受地方党委的领导，对同级党委以及上级部门提出的问责要求要 充分尊重和配合。环保、扶贫攻坚、信访等对基层“一票否决”的重点工作，“戴 帽问责”往往用得较多。要求的问责如果不按要求做，会给同级基层党委政府带 来麻烦和问题。基层纪检监察机关必须讲政治、顾大局，配合有关部门和地方党 委政府问责，实践操作中存在严格执行党规法律与配合地方和部门一些不合理问 责要求的“两难”问题，只要稍微把握不准，就会出现问责不规范的问题。职责体系不清晰并且容易变动。问责异化的出现，一个重要的原因是上下职 责体系不明确，造成权责不对等。职责体系不明确与中国特殊的治理体制有关。 我国是大一统的自上而下的统
44、一管理体制，上下之间的事权长期以来就比拟模 糊，并且是不断变化的。这种变化不是上下之间谈判达成的，主要是上级说了算 的。这种“家长制”式的管理，具有高效的特点，但一旦上级管得过细，下级就 容易出现积极性、自主性、创造性缺乏的问题。这是国家治理过程中长期存在并 未得到有效解决的一道难题。只要职责体系不明确这个问题不解决，问责一旦严 格推行，就难免存在简单化、随意化、泛化与问责不力并存的问题。由于地方缺 乏自主性和稳定性，被动性接受上级指派的任务，并且机械按照上级规定的详细 标准执行，在实施过程中，因为政策不符合实际、执行主观与客观脱节，就难免 出现错误或者执行力不够。一旦问题越多，执行力不够越突
45、出，上级的管理要求 就会提高，标准会更加细化，问责不断增多，因此问责机械化、泛化、简单化的 问题就会越突出。但是越到基层，因为责任无法再往下传递或转移，直接面对的 都是要问责处理的具体的个人。问责对干部的影响太大，有时候会毁掉一个干部。 问责会造成人际关系紧张，矛盾尖锐而直接。基层社会是熟人社会，抬头不见低 头见。推动和完成工作任务，基层党委政府必须得依靠现有的干部。县乡基层可 以利用的行政资源减少，基层干部往往很快到了职业“天花板”，进步的空间很 狭窄。要调动基层干部积极性，手段措施很有限。问责用得太多、太频、太重， 会严重挫伤干部的积极性，将不利于基层工作的开展，会导致更多任务无法完成 而
46、受到问责。另外，问责运用太多，“对立面”也就越多。干部之间都有紧密利 益联系，因为血缘、亲缘等而形成的圈子关系错综复杂，得罪一人，就会得罪一 批，问责将会受到干部群体集体“投票抵抗”，领导干部将会在群众评议、评优 评先、提拔任用等方面丢选票或者被差评。因此，基层领导往往会设法尽量减少 问责，少处理人，或者用批评教育、诫勉谈话、电视曝光、评后进和先进等“柔 性”方式替代纪律处分和法律惩办手段。也正是因为这个原因，目前问责的基本 态势是“上热下冷”，上级督办问责多，但下级主动问责少，问责过软不力。岗位人员依规独立履职较难。目前党政机关每个岗位都具有岗位职责，但因 为中国的公共行政管理精细化和标准化
47、程度不高，岗位职责的设定比拟粗糙，与 实际工作并不完全对应。人员增减、变动并不完全按照岗位职责的现实需求而调 整变化。有的岗位权责设计严重不对等，尤其在基层单位，有的一人多岗、身兼 多职，并且承当容易问责较多的风险卤位，但有的齿位那么职权和责任较少，有的 那么只有责任但没有独立履行岗位职责的权力。岗位职责规定中最后一条往往是 “领导交办的其他工作”。该项规定或者约定使得岗位职责经常发生变化，缺乏 稳定性。有的地方领导经常过渡干预岗位人员的工作，甚至让岗位人员违反法律 和纪律规定、岗位职责和职业伦理规定实现其想法，干违纪违法的事情，如违反 土地法律规定改变土地用途、违反规划法规批准违规建设、违反
48、环保规定招商引 资等等。有的地方政府的决策就与上位法存在冲突和矛盾，但为了政绩或者完成 任务，一些领导要求岗位人员想方法钻政策漏洞、打“擦边球”，甚至直接冒险 违法行事。一旦违法决策或不合理决策造成严重后果，领导就甩包袱，让下级承 担责任。岗位工作人员的独立性经常被干扰，按照法律法规办事轻那么被带上过于 讲原那么缺少灵活性的“帽子”，重那么被扣上不忠诚、不讲政治、不敢担当的“帽 子”，挨批评、穿小鞋、受处分，个人前途和利益直接受到影响，有的被调离岗 位，有的那么受到组织调整、组织处理和纪律处分。岗位人员的工作职责独立性一 旦丧失，领导就可以为所欲为，用自己的独断专行代替合规合法履职尽责，结果 导致法律法规和中央的决策部署得不到有效落实，因而被问责的事项就较多。主体责任落实不到位。全面从严治党必须得全党行动并负起责任。党的十八 大在党风廉政建设责任上的一个重要突破就是提出并推动实施了 “两个责任”， 但在实践中，主体责任落实并不充分，问责不均衡就是主体责任落实不充分的一 个重要表现。问责条例第八条明确规定：“问责决定应当由党中央或者有管理 权限的党组织作出“。对党的领导干部的党内问责，有的地方的问责主体全部