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1、第四章 公共政策工具教学目的和要求：p了解公共政策工具体系；p掌握政策工具的分类和研究途径；p熟悉各类具体政策工具的运用原则和方法。本章要点：p什么是政策工具p政策工具的分类方法：强制性工具（管制、公共企业和直接提供）、非强制性工具（家庭、社区、志愿者组织和市场）、混合工具（信息、规劝、补贴、产权拍卖和税收等）。一、什么是政策工具 关于工具概念的最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物”。简单地说，政策工具就是达成政策目标的手段。尽管“内部管理”、“人力资源政策”、“网络管理”、“政策实验”等东西在某种意义或角度上可以看作政策工具，但最好是将政策工
2、具限定在实现政策目标或结果的手段这一特性上。第一节 政策工具的内涵与分类p 荷兰经济学家科臣(ESKirschen)最早试图对政策工具加以分类，他着重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出6464种一般化的工具，但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。2政策工具的分类类p美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。p著名政策分析家狄龙(Van der Doele
3、n)将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性p另一种更新的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。p加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什在公共政策研究一书中根据公共政策的强制性程度，将政策工具分为：强制性工具、自愿性工具和混合性工具三类。第二节 强制性工具 强制性工具(Compulsory Instruments)也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。政府为实现其政策目标，可以通过选择管制、公共企业或官僚机构直接供给等手段或方式来履行其功能。一、管制管制指的是
4、一种活动过程，在这种过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种连续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管制机构来完成这项工作）。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。案例：被案例：被“机动机动”的电动自行车的电动自行车 二、公共企业二、公共企业 公共企业也称国有企业。它可以看作一种强制性工具，其强制性甚至比管制更强。在公共企业那里，政府做出特别的规定在公共企业那里，政府做出特别的规定以控制它的所有活动，这些规定被当作内部以控制它的所有活动，这些规定被
5、当作内部管理的指令。政府凭借其所有权而可以为所管理的指令。政府凭借其所有权而可以为所欲为。欲为。案例：迷失的水价听证会案例：迷失的水价听证会 并没有一套可以用来判定一个企业是否为公共企业的明并没有一套可以用来判定一个企业是否为公共企业的明确标准。但一般认为，公共企业具有如下三个特征：一是它确标准。但一般认为，公共企业具有如下三个特征：一是它们具有某种程度上的公共所有权（少至们具有某种程度上的公共所有权（少至5050，高至，高至100100），），分析家往往用一个武断的数字，即只要政府拥有一个公司的分析家往往用一个武断的数字，即只要政府拥有一个公司的5151以上的所有权，那么，该公司就是公共公司
6、；二是公共以上的所有权，那么，该公司就是公共公司；二是公共企业受到政府某种程度的控制或直接管理，一个完全摆脱政企业受到政府某种程度的控制或直接管理，一个完全摆脱政府控制的公司不能看作公共企业；三是公共企业生产的物品府控制的公司不能看作公共企业；三是公共企业生产的物品和服务要在市场上出售，这不同于诸如国防、路灯一类的公和服务要在市场上出售，这不同于诸如国防、路灯一类的公共物品（这种物品不能直接收费），因而，公共企业的销售共物品（这种物品不能直接收费），因而，公共企业的销售收入与成本之间必须保持有某种平衡。收入与成本之间必须保持有某种平衡。作为一种政策工具，公共企业的优点是：在社作为一种政策工具，
7、公共企业的优点是：在社会需要而私人企业因无利可图等原因而不愿提供的会需要而私人企业因无利可图等原因而不愿提供的某些物品和服务领域中，它是一种有效的工具；在某些物品和服务领域中，它是一种有效的工具；在许多情况下，建立公共企业所必需的信息比管制或许多情况下，建立公共企业所必需的信息比管制或自愿性工具少；公共企业可以简化行政管理，并使自愿性工具少；公共企业可以简化行政管理，并使公共基金（这些基金可以用于公共开支）自然增长。公共基金（这些基金可以用于公共开支）自然增长。主要的缺点是：政府难以对公共企业加以有效的控主要的缺点是：政府难以对公共企业加以有效的控制；公共企业的运作是低效率、甚至是无效率的，制
8、；公共企业的运作是低效率、甚至是无效率的，易于造成垄断并将负担转嫁到消费者身上等。易于造成垄断并将负担转嫁到消费者身上等。三、直接提供三、直接提供 由政府机构及其雇员直接提供公共物品由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务，这是一种容易为人们所忽略的基本或服务，这是一种容易为人们所忽略的基本的和被广泛运用的政策工具。的和被广泛运用的政策工具。政府所做的大量事情，如国防、外交、政府所做的大量事情，如国防、外交、警察、消防、教育、社会保障、公有地管理、警察、消防、教育、社会保障、公有地管理、公园和道路的维修、人口普查、地理测量等公园和道路的维修、人口普查、地理测量等都采取这一途径或办法。都采取这一
9、途径或办法。第三节第三节 非强制性工具非强制性工具非强制性工具（自愿性工具）的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。政府在许多公共问题上往往不做什么事情或不政府在许多公共问题上往往不做什么事情或不主动介入，而采取主动介入，而采取引导引导或或政府购买政府购买的方式。因为它的方式。因为它相信，相信，市场、家庭或志愿者组织自身能够处理好这市场、家庭或志愿者组织自身能够处理好这些问题。些问题。以经济学的效率观看来，非政府机制的效率往以经济学的效率观看来，非政府机制的效率往往要高于政府机制。往要高于政府机制。一、家庭和社区一、家庭和社区 家庭和社区是一种常见的非强制性工具。在任何
10、社会中，亲戚、朋友和邻居都为个人提供无数的物品和服务，政府也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用。政府间接地通过削减服务职能而鼓励家庭和社政府间接地通过削减服务职能而鼓励家庭和社区提供服务，或者政府直接将服务职能转交给社会区提供服务，或者政府直接将服务职能转交给社会及家庭。在转轨时期我国政府职能的转变以及加强及家庭。在转轨时期我国政府职能的转变以及加强社区建设的实践中可以明显地看到这一点。社区建设的实践中可以明显地看到这一点。二、志愿者组织二、志愿者组织作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。志愿者组织提供某些社会服务。例如，慈善机构为穷人提供医疗保健、教育
11、和例如，慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体提供诸如清洁海滩和公园的公益食品；志愿者团体提供诸如清洁海滩和公园的公益服务等。服务等。三、市场三、市场 市场是一种最重要且最有争论性的非强制性工具。从理论上看，尽管交易双方都是自利的经济人，但作为一个总体的社会却可以从它们的相互作用中实现社会福利的最大化。市场工具的应用往往需要其它政策工具的配合。一方面，政府作为市场秩序的维护者，强化市场机制的一方面，政府作为市场秩序的维护者，强化市场机制的地位和效率地位和效率所谓所谓“执法执法”；另一方面，政府也作为市场交易无差别的参与者，在遵另一方面，政府也作为市场交易无差别的参与者，在遵守和尊重
12、市场规则的前提下，实现其政策目标守和尊重市场规则的前提下，实现其政策目标所谓所谓“参参与与”。第四节第四节 混合工具混合工具 混合工具结合了自愿工具和强制性工具两者的某些特征及优点。它们允许政府在一定程度上卷入非国家行动者的活动，而将最终的决策权留给私人部门，这类工具主要包括信息传播、规劝、补贴、产权拍买、征税和使用者付费等。一、信息和规劝一、信息和规劝信息传播是一种消极性的工具。它由政府向个人、公司及社会发布或提供信息，以期待所期望的行为发生。因为一旦人们获得相关问题的知识或信息，就能作出更明智的行动选择。例如，政府发布经济社会统计方面的信息，公司及个人可以从中作出关于经济社会状况的结论并作
13、出相关的行动上的反应；又如政府要求烟草公司在烟盒上印上“吸烟危害健康”的标识，以引导公民不吸烟或少抽烟。二、补贴二、补贴补贴是指各种由政府或由政府指导的机构给个人、公司及其社会团体的财政转移形式，目标是让得到资助者采取政府所希望发生的行为。尽管最后的选择权留给受资助者，但采取所期望发生的行为的可能性因补贴而增加。三、产权拍卖三、产权拍卖作为一种混合工具，产权拍卖基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。市场通过确定一定数量的对消费者指定的资源和可转移的产权而建立起市场，这创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。四、税收和使用者付费四、税
14、收和使用者付费税收是一种法律上规定的由个人和公司对政府的强制性支付，其主要目的通常是增加政府开支的财政资源。它也可以用作一种政策工具以引发政府所希望的行为或限制所不希望的行为。例如，在许多国家，各种工资税被用来资助各种社会保险项目；政府对某些特殊的物品、服务或活动（如香烟、酒、博彩）征收附加税来间接地限制其消费或绩效。四、税收和使用者付费四、税收和使用者付费使用者付费可以看作税收这样一种政策工具的创新性应用形式。政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用。使用者付费类似于产权拍买，是管制和市场两种工具的混合。使用者付费经常被用于控制负的外部性特别是控制污染的领域，它也被用于城市交通控制。思考题1.1.试比较强制性工具、非强制性工具和混合工具各自试比较强制性工具、非强制性工具和混合工具各自的特点和优劣。的特点和优劣。2.2.结合我国转轨时期的政策实践，论述政策工具选择结合我国转轨时期的政策实践，论述政策工具选择的重大现实意义。的重大现实意义。.