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1、第四章 政策工具本章要点：什么是政策工具政策工具的分类方法强制性工具（管制、公共企业和直接提供）非强制性工具（家庭、社区、志愿者组织和市场）混合工具（信息、规劝、补贴、产权拍卖和税收等）20世纪80年代以后，出现了不少关于政策工具方面的论著。在80年代最有影响的著作可能要算胡德（CHood）的政府的工具（1983、1986）；在90年代，最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B.Guy Peters and Frans K.M.Van Nispen)所主编的公共政策工具（1998）一书（该书是1992年春在荷兰鹿特丹大学举行的政策工具研讨会的论文集，较全面地反映了目前政策工具研究的现状，是一本
2、很好的参考书）。第一节第一节 政策工具概述政策工具概述 一、政策工具的内涵与分类 1什么是政策工具什么是政策工具 关于工具概念的最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物”。简单地说，政策工具就是达成政策目标的手段。事实上，政策工具既可以界定为一种“客体”(object)，也可以界定为一种活动(activity)。一方面，我们可以将工具看作为一种客体。2政策工具的分类政策工具的分类 荷兰经济学家科臣(ESKirschen)最早试图对政策工具加以分类，他着重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种一般化的工
3、具，但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新近的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。2政策工具的分类政策工具的分类胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策工具
4、都使用下列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公共问题。麦克唐纳尔和艾莫尔(LMMcDonell and RFElmore)根据工具所要获得的目标将政策工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。英格拉姆(HMIngram)等人也做出了一个类似的分类，将政策工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类。加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什(MHowlett and MRamesh)在公共政策研究（1995）一书中根据政策工具的强制性程度来分类，将政策工具分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。与其他
5、分类方法相比，他们的分类框架更具解释力、更合理。下面三节，我们将根据他们在公共政策研究中的论述，来介绍基本的政策工具。第二节 强制性工具 强制性工具(Compulsory instruments)也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。政府为实现其政策目标，可以通过选择管制、公共企业或官僚机构直接供给等手段或方式来履行其功能。一、管制1、定义：根据里根(MReagan)的说法：管制指的是一种活动过程，在这种过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种连续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管制机构来完成这项工作）。管制是由政府做出的
6、，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。大部分管制通过行政法规来进行（有些管制实际上就是一般的法律），并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理。管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府管制遍及于社会生活的许多领域尤其是物品和服务的价格和标准等方面。2、管制形式 3、基本类型政府的管制有经济的和社会的两种基本类型。经济管制是管制的传统形式。它控制诸如产品的价格和数量、投资回报，某一产业中公司的进入或退出等一类的事项，其目的是控制由市场运行所产生的不平衡；社会管制是一种较新的管制类型，它控制诸如健康、安全、职业歧视一类的
7、社会事项。社会管制与经济管制不同，它并不集中在任何特殊的行业（如银行和电信）上，而是集中在诸如污染、安全或道德方面的广泛问题上。4、优缺点作为一种政策工具，管制有其优缺点。主要优点是：所需的信息较少，较容易实施和管理，成本较低，效果具有直接性且更易见效，适应于作为处理危机的工具。其主要缺点是：扭曲自愿性或私人活动，可能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，过于刻板而缺乏灵活性等。1、定义：公共企业也称国有企业。它可以看作一种强制性工具，其强制性甚至比管制更强。因为在公共企业那里，政府做出特别的规定以控制它的所有活动，这些规定被当作内部管理的指令。政府凭借其所有权而可以为所欲为。二、公共企业
8、2、公共企业判定标准并没有一套可以用来判定一个企业是否为公共企业的明确标准。但一般认为，公共企业具有如下三个特征：一是它们具有某种程度上的公共所有权（少至50，高至100），分析家往往用一个武断的数字，即只要政府拥有一个公司的51以上的所有权，那么，该公司就是公共公司；二是公共企业受到政府某种程度的控制或直接管理，一个完全摆脱政府控制的公司不能看作公共企业；三是公共企业生产的物品和服务要在市场上出售，这不同于诸如国防、路灯一类的公共物品（这种物品不能直接收费），因而，公共企业的销售收入与成本之间必须保持有某种平衡。作为一种政策工具，公共企业的优点是：在社会需要而私人企业因无利可图等原因而不愿提
9、供的某些物品和服务领域中，它是一种有效的工具；在许多情况下，建立公共企业所必需的信息比管制或自愿生工具少；公共企业可以简化行政管理，并使公共基金（这些基金可以用于公共开支）自然增长。主要的缺点是：政府难以对公共企业加以有效的控制；公共企业的运作是低效率、甚至是无效率的，易于造成垄断并将负担转嫁到消费者身上等。2、公共企业优缺点1、定义：由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务，这是一种容易为人们所忽略的基本的和被广泛运用的政策工具。2、形式：政府所做的大量事情，如国防、外交、警察、消防、教育、社会保障、公有地管理、公园和道路的维修、人口普查、地理测量等都采取这一途径或办法。三、直接提供3、优缺
10、点直接提供有其优点：其所需信息较少而容易确立；对大规模机构要求使之易于得到相关的资源、信息与技巧；能够避免间接提供所出现的一些问题，如谈判、讨论和较高的信息要求；它使交易内在化，从而减少由间接提供所带来的交易成本。其缺点是：官僚机构的直接提供往往以僵化刻板为特征，它反应迟缓；对于官僚机构及官员的政治控制容易降低为公众服务的质量；由于缺乏竞争机制，官僚机构没有成本意识而造成经费；政府机构内部或跨机构的冲突影响物品和服务的提供等。第三节第三节 非强制性工具非强制性工具 非强制性工具（自愿性工具）的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。政府在许多公共问题上往往不做什么事情或不
11、主动介入，而留给社会去处理，因为它相信，市场、家庭或志愿者组织自身能够处理好这些问题。非强制性工具是执行经济政策和社会政策的重要工具。一、家庭和社区家庭和社区是一种常见的非强制性工具。在任何社会中，亲戚、朋友和邻居都为个人提供无数的物品和服务，政府也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用。政府间接地通过削减服务职能而鼓励家庭和社区提供服务，或者政府直接将服务职能转交给社会及家庭。在转轨时期我国政府职能的转变以及加强社区建设的实践中可以明显地看到这一点。家庭和社区可以做许多政府不能做或做不好的事。在几乎所有的社会中，照顾家庭成员和其他亲属是个人及家庭的实质性责任。小孩、老人和病人往往是家庭及
12、个人来照管的。例如，在美国，据说80的对老人的医疗卫生服务是由家庭提供的。在许多国家中，社区服务的范围十分广泛，从幼儿入托、老人照管到环境卫生、娱乐保健等无所不包。1、家庭和社区的必要性2、优缺点将家庭和社区当作一种政策工具的优点在于，它们不花或很少花政府的钱（除非政府提供基金或补助）；在许多服务领域（如残疾人的照顾），家庭和社区比其他工具更合适；而且这种工具在大部分社会受到广泛的支持和欢迎。但是，家庭和社区作为一种政策工具，是虚弱无力的，它们往往只能作为一种辅助工具来使用，而且这种工具也产生了公平方面的问题，尤其是对照顾者来说更是如此（为什么本来是政府或全社会要做的事，要由家庭和社区自己承担
13、？）。1、形式：作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。志愿者组织提供某些社会服务。例如，慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体提供诸如清洁海滩和公园的公益服务等。二、志愿者组织2、作用在传统社会里，志愿者或非营利组织就提供了大量的社会服务尤其是从事公益事业，现代福利国家的出现曾一度降低了它们发挥作用的重要性程度。在当代社会中，被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段。（在美国这样一个崇尚个人主义和物质利益的典型国度里，非营利组织提供的服务比政府提供的服务要多得多。在我国，随着政府职能的转变，志愿者或非营利组织作为一种政策工具的地位和作用也将日趋重要。）
14、优点：从理论上说，志愿者组织是一种提供社会服务的有效手段，因为建立在自觉自愿基础上提供的服务是可靠的和低成本的；这种手段也是灵活的和具有回应性，能迅速满足服务者需要（例如，在救灾方面，志愿者组织的行动往往比政府快）；由志愿者提供社会服务还可以减少对政府的行动的需要或减轻政府的负担。缺点：但是，志愿者组织这种政策工具的应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理；志愿者组织也容易蜕化而变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益；许多社会成员既没时间也没有所需的资源去从事公益劳动。3、优缺点1、定义：、定义：市场是一种最重要且最有争论的非强制性工具。2、原理：、原理：买卖双方（消费者和厂商
15、）之间的自愿的相互作用消费者依其手中握有的有限数量的货币想尽可能多地购买商品，而厂商则寻求利润的最大化往往会带来双方都满意的结果。尽管双方都是自利的经济人，但作为一个总体的社会可以从它们的相互作用中获益，即实现社会福利的最大化；而且为社会上所需要的一切东西都可能通过市场以最低的价格提供。因此，那些对稀缺资源有需要者可以从为盈利而运作的稀缺资源运营单位中购买相应的服务。三、市场3、优缺点作为一种应用广泛的工具，市场是提供私人物品的最有效益和效率的手段，是资源配置的有效工具；在某些公共物品和服务领域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。然而，市场工具有其明显的局限性，在大部分公共物品和服
16、务领域中，它并不是一种有效的工具，它不能有效地提供诸如国防、警察、路灯一类的纯公共物品；由于存在着不同类型的市场失灵，市场在提供收费物品和公有池塘物品上也存在困难；此外，市场工具也产生严重的公平方面的问题。因此，市场工具的应用往往需要有其他工具（如管制）来配合。第四节第四节 混合工具混合工具u定义：定义：混合工具结合了自愿工具和强制性工具两者的某些特征及优点。它们允许政府在一定程度上卷入非国家行动者的活动，而将最终的决策权留给私人部门u形式：形式：这类工具主要包括信息传播、规劝、补贴、产权拍买、征税和使用者付费等。一、信息和规劝（一）信息（一）信息1、定义：、定义：信息传播是一种消极性的工具。
17、它由政府向个人、公司及社会发布或提供信息，以期待所期望的行为发生。2、作用机理：、作用机理：因为一旦人们获得相关问题的知识或信息，就能作出更明智的行动选择。（例如，政府发布经济社会统计方面的信息，公司及个人可以从中作出关于经济社会状况的结论并作出相关的行动上的反应；又如政府要求烟草公司在烟盒上印上“吸烟危害健康”的标识（1.2.3），以引导公民不吸烟或少抽烟。）1、定义：规劝（或说服）是政府试图说服人们去做或不做某事，即力求改变被说服者的偏好和行动，而不只是发布信息而期待所要求的行为发生，但不通过强制性的奖惩来使行为发生。2、案例：政府规劝人们爱护环境，形成良好的生活习惯，参加体育锻炼，不要浪
18、费水资源，使用公共交通工具等。政府部门及官员与企业界和劳工代表的协商也被当作一种规劝的形式。（二）规劝（二）优缺点信息传播和规劝工具的优点是：它们容易使用且较稳定；它们是政府对处理那些尚未有明确解决方案的问题的一个便利的出发点；而且通过这种工具而使问题得到解决的话，那么，就不必再作其他任何事情了；这种工具也是一种民主的手段，与重视自由、个人价值的民主规范相一致。但是，信息传播和规劝这种工具是一种虚弱无力的工具，它只希望或要求人们做某事，而没有实际上要人们做某事。如果没有其他工具配话，这种工具的效果往往是有限的。1、定义：、定义：补贴是指各种由政府或由政府指导的机构给个人、公司及其社会团体的财政
19、转移形式，目标是让得到资助者采取政府所希望发生的行为。尽管最后的选择权留给受资助者，但采取所期望发生的行为的可能性因补贴而增加。二、补贴2、形式l补贴有各种形式，包括拨款、税收减免和担保书等。l拨款通常提供给生产者，目的是使生产者提供更多的所要求的物品或服务。这种开支来自于政府的岁入，并必须经过立法机关批准，拨款的例子有政府给大中小学和公共交通的专款等。l税收减免作为一种隐蔽的补贴形式，是一种对政府有相当吸引力的工具，它实施起来更容易，它不必经过立法批准，因为它实际上不花一分钱。l担保书是一些具有面值、由政府给予某些消费者以某种特殊的物品和服务的文书，消费者将这种证明交给其所喜欢的供应商，后者
20、又将这种证明交给政府以获得补偿。l此外，低利息贷款也是一种补助形式。补贴作为一种政策工具的优点有：它易于确立并加以实施；对政府官员来说，它是一种灵活的工具；能够鼓励创新；具有更高的政治可行性。其缺点有：补贴需要财政资金（税收减免除外），而要钱总是困难的；获得关于补贴是否达成目的（即所希望的行为是否发生）方面信息的成本是昂贵的；它不是处理危机的合适工具；补助也往往过多过滥而导致失效；此外，一旦补贴建立起来就难以取消。3、优缺点1.定义：作为一种混合工具，产权拍卖基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。市场通过确定一定数量的对消费者指
21、定的资源和可转移的产权而建立起市场，创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。三、产权拍卖2、案例n这种工具使用的一个典型例子是污染防治。许多国家采用了这种工具来控制有害污染物的排放。基本思路是：政府确定可以进入市场的污染物的量，并定期拍买可利用的释放数量的产权。在我国已开始了这方面的试验（太原市的控制二氧化硫排放量就采用了这种办法）。另一个典型例子是控制城市道路机动车数量尤其是出租车牌照的拍买。此外，在水资源利用方面，我国也开始采用产权交易方式（典型例子是浙江省的义乌市与东阳市就水资源的使用进行了产权交易）。3、优缺点产权拍买的最大优点是它创造了市场，将竞争机制引入公共物品及服务的提供，并且它是一
22、种具有灵活性的工具。其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时，它也是一种不公平的工具。（一）税收1、定义：税收是一种法律上规定的由个人和公司对政府的强制性支付，其主要目的通常是增加政府开支的财政资源。它也可以用作一种政策工具以引发政府所希望的行为或限制所不希望的行为。2、案例：在许多国家，各种工资税被用来资助各种社会保险项目；政府对某些特殊的物品、服务或活动（如香烟、酒、博彩）征收附加税来间接地限制其消费或绩效。四、税收和使用者付费（二）使用者付费1、定义：、定义：使用者付费可以看作税收这样一种政策工具的创新性应用形式。政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费
23、用。2、形式：、形式：使用者付费类似于产权拍买，是管制和市场两种工具的混合。使用者付费经常被用于控制负的外部性特别是控制污染的领域，它也被用于城市交通控制。（三）优缺点税收和使用者付费的主要优点是：它们容易确立；提供财政激励；有助于革新；是一种灵活的工具。其主要缺点是：税收和收费水平难以准确确定；在得到一种最优化的收费标准的实验过程中，资源有可能被误置：不能用作处理危机的工具。此外，管理成本高且繁杂。思考题1.简述政策工具的兴起及其原因。2.政策工具研究有哪些基本途径？3.试比较强制性工具、非强制性工具和混合工具各自的特点和优劣。4.结合我国转轨时期的政策实践，论述政策工具选择的重大现实意义。