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1、社会组织参与政府购买服务存在的问题及对策建议思考公共服务领域中的政社关系探究历久弥新且意义深远。 作为新公共管理运动影响下的中国行政改革探索，社会组织 自身的优势、政府与社会组织长期的合作传统为政府购买服 务提供了选择逻辑。但是，服务购买的制度实践中也存在政 府精细化管理挤压社会组织生存空间、社会组织能力不强、 政社依赖关系等问题，制约了服务购买效果。为此，需要转 变政府职能，加强社会组织能力建设，推动两者实现良性互 动，从而提高服务购买效果。一、社会组织参与公共服务购买的选择逻辑社会组织参与公共服务购买的制度实践推动了政府垄 断服务模式向政府购买服务模式的转变，这种模式的选择源 于新公共管理
2、运动的改革探索实践与社会组织能力的开展,过程中，并促使公民在决策之前要全面考虑各种信息和各个 备选方案。政府购买公共服务过程是对政府角色和地位重新界定 的过程，在这个过程中，“政府的核心职责不再集中于管理人 员和工程，而在于组织各种资源以创造公共价值;政府的角色 不再是公共服务的直接供给者，而应该作为一种公共价值的 促动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多 种部门组成的关系网中发挥作用”。在这种角色定位的基础上, 政府要做的工作简单而明确：制定规那么、监督执行、评估效 果、调整政策。这种简单而明确的工作分配并非推卸责任， 而是实现权责一致的有效探索。以服务购买的形式而非政府 垄断的
3、形式提供公共服务，政策主旨是为政府瘦身，轻装上 阵，做有限政府。政府“有所为有所不为”，在政府做不好、 做不了的事务面前，选择外包的形式，将资质和能力到达一 定标准的社会组织作为外包对象，完成服务供给的责任，既 有授权的思想表达，又有契约的制度实践，最终达成的目标 是为公民提供优质、廉价的公共服务，满足公民的社会性需 求。而作为承包方的社会组织，那么以公共服务合作伙伴的身 份跻身于服务供给主体阵营，加盟这个阵营对社会组织既是 机遇，也是挑战。政府将养老、社区服务等贴近公民需求的 服务交由社会组织，为社会组织带来了开展契机，通过参与 多样化的服务供给，社会组织能提高与外部力量的资源交换能力，完善
4、自身的内部治理结构，提升自身的公信力。但与 此同时，随着委托事务的转移，授受关系也成为社会组织必 须要面对的难题。社会组织需明确自身的角色定位，当好公 共服务的重要合作伙伴;社会组织要有责任、有担当，加强自 身能力建有效承接公共服务。（二）加强社会组织能力建设，提高合作技能政府与社会组织合作供给公共服务，既有效提升了公共 服务质量，又有效促进了社会组织的开展。因为在这一服务 转移的过程中，社会组织获得了更多的资金和政策支持。当 然，同时这也意味着对社会组织能力建设提出了更高要求。 对于社会组织而言，非常重要的一点是他们需要向公众、政 府和其他组织行为主体证明自己是有能力提供目标明确的 社会服务
5、的。只有这样，它们的存在才会得到社会的认可与 支持。一个成功的服务购买工程，能够最大限度地让公民对 公共服务的质量和目标感到满意。如果工程运转不能由知晓 工程的公民来治理，不能按照公众意愿来实施，工程运行的 结果与公众之间的期望差距将难以预料。服务购买机制的引入，致力于重视社会组织在治理中发 挥直接而持续的作用，保证社会组织有机会学习公共服务的 技术和方法，为它们提供真正的治理机制。这一渐进性的演 进历程，是自然且符合逻辑的。社会组织只有在获取并积累 了充足的知识，在经过一系列的讨论和决策验证的基础上, 才能提出富有意义的政策。公共服务供给者专业身份的属性 使然，即便他们拥有充分的信息和经验，
6、在深远而复杂的事 物上每次都能做出符合逻辑、理性和准确的决定，依然是十 分困难的，这就要求社会组织培养行动技能。由于需要保持 组织效率和生产力，公共行政更多地强调在政府组织中工作 的人们的技术技能。因此，不管是东方国家还是西方国家, 公共行政的教育工程都聚焦于公共管理者的行为技能，并以 此作为人力资源开发的决定因素。培养社会组织管理者和工 作人员进入一个变化迅速、需要具有创新和创造性解决问题 能力的社会环境，必须从增强行动技能的设计思维开始。（三）实现政府与社会组织之间的良性互动随着时间的推移，政府机构不断扩大，官僚自我保护增 强。而政府日益将社会组织看作竞争者甚至是“侵入者”，这 些情况导致
7、社会组织与政府的联系变得越来越遥远，越来越 模糊不清了。政府与社会组织之间的互动模式，会影响行动 者对于他们所处情境的理解和界定。相互作用是权力过程中 的互动关系，只有当政府与社会组织在公共服务供给过程中 相互发生影响时，才可能实现双向互动。在政府购买服务的 模式选择中，政府要将社会组织视为公共服务供给中真正的 合作伙伴。问题的关键不在于政府的能力，而在于政府的态 度。在多样化的伙伴关系建构中，“自上而下”的、以行政命 令为中心的官僚姿态应该被拉下舞台，取而代之的是“自下而 上的”“以公民为中心”的服务心态。当行动被置于公共领域, 一种道德关怀就变成个人行动的基础，或代表机构决定的管 理行动的
8、基础，在行动的辩证性里，公共利益经常被看做是 对行动的合法性辩护。基于公共利益的政社合作，总体目标 是要建立相互信任，形成公开对话的价值认知，共享信息和 资源，建立健全相关机制，推进政府与社会组织之间的良性 互动。同时还离不开政府与社会组织在公共服务供给领域长期合 作的传统。（一）新公共管理运动影响下的行政改革探索在过去的一个世纪里，工业化国家和后工业化国家在政 府管理能力开展上发生了巨大变化，公共服务合同外包就属 于这些变化中的重要一极。多样化的政治和社会环境造就了 政府改革的形势。20世纪70年代，困扰西方国家的三大危 机加速了政府行政改革的步伐。在全球化背景下，20世纪 70年代以来，各
9、国政府纷纷通过行政改革来重新定位政府职 能，提高政府行政效率和服务质量。在这场从“生产者社会” 向“顾客社会”转变的变革中，政府职能也实现了由“划桨”到 “掌舵”，再到服务的转变。公共服务合同外包发生的原始动 力就来自于地方政府的改革韧性。地方政府被认为是行政改 革中坚韧不拔的力量，也是制度创新的主体。公共服务合同 外包是一种广泛且长期的开展趋势。公共服务民营化几乎总 是以公共部门与私营部门在工作效率和产出率方面的比照 假设为依据的。通过将政府资产或行为转移给私营企业，缩 减政府职能，并由此来提高政府的效率和效益。最初作为一 种欧洲现象的新公共管理运动，主张将私营组织的管理方式 引入公共部门管
10、理，即公共组织应该保证效率，视公民为顾 客，并尽可能将更多的公共服务外包或民营化，通过政府再 造方式转变其职能。民营化大师萨瓦斯通过美国扫雪服务的 外包经验，证实了公共服务供给与生产可以别离的做法。一 些对城市开展至关重要的服务供给，如管理车库、开设医院、 提供急救，既可以由地方政府供给，也可以由私营部门提供。 在这些领域中，地方政府提供的服务既可以与私营部门提供 的服务进行竞争，也可以将私营部门排斥在服务供给之外。 “和谐社会”战略目标的提出和“服务型政府”治理理念确实立, 使得公共服务供给模式的创新成为我国社会开展的必然要 求。为此，公共服务供给主体为满足相关对象的公共服务需 求，在公共服
11、务供给的方式上实现创新，为公众提供更加公 平、有效、快捷的公共服务。（二）社会组织自身的优势使得合作伙伴关系得以确立人们所想要和所需要的并不一定是更多的管理，而是更 多的治理。政府组织、准政府组织、非营利性组织、承包组 织、志愿组织等各种组织广泛参与公共事务的管理。作为与 政府和市场并列存在的社会板块，第三部门是一种独特的民 主现象。社会组织作为一种民间的社会力量，在政府购买服 务方面具有独特的优势，这些优势使得与社会组织订立合同 变得非常有吸引力。社会组织以不同的方式建立，每一个组 织在其拥有的成员、能解决的问题以及孕育它们的社区等方 面都具有自己的独特性。社会组织的首要特性是其运行和组织是
12、为了实现公共 或社会的目标，而非私人目标，它的主要特征是奉献和无私。 针对市场失灵状况和由此带来的经济空白点，它采用志愿者 派遣和慈善捐助的方式反响。社会组织是由一群志同道合的 人集合起来的，或通过人们的愿望来建立一些全国性的服务 组织的地方机构;为的是解决一个问题，或者为一些需要服务 的人提供援助。由于它们被认为是提供贡献的组织，所以它 们也会收到一些在营利部门和政府机构中得不到的信息。其次，社会组织类型多样，组织形式灵活。相较于政府 机构，社会组织结构略显松散，既有正式的、高度专业化的 大型组织，也有非正式的、专业性较弱的小团体。社会组织 的非正式性和灵活性，在参与一些领域的公共服务供给、
13、提 升公共服务供给效率方面成效显著，尤其是在环境保护、养 老服务等社区服务方面。社会组织深入基层、广泛调研、形 式灵活的特点，可以极大地拉近它们与公众的距离，在获取 公共服务的相关信息方面占据优势。同时，社会组织形式的 灵活性和社会组织规模的灵巧化，也有助于社区服务的提供。（三）政府与社会组织长期的合作传统为合作伙伴关系 奠定了基础公共服务购买的制度选择并非凭空产生的，具有深厚的 历史传统。托克维尔通过在美国长达9个月的游历，深入了 解和观察了美国人的生活。他在论美国的民主中将结社 传统作为一项艺术，并对美国人的结社传统进行了极大的赞 美。从历史传统来看，社会组织具有慈善传统和公益精神, 并致
14、力于人类经济与社会开展问题的解决。在西方国家，社 会组织的博爱精神使得其在公益慈善事业中发挥了越来越 重要的作用。英国的社区照顾等做法都离不开社会组织的广 泛参与。因此萨拉蒙形象地将现代服务国家中政府与社会组 织的关系描述为伙伴关系。虽然我国社会组织起步晚、彝展 滞后，但社会组织的人道主义传统和慈善救助精神使得其在 经济与社会开展中的作用不容小觑。在公共事务治理的舞台 上，从来都不可能是政府的“独角戏”，而应该是政府与社会 组织等其他行为主体多元角色混合。二、社会组织参与政府购买服务的现实困境作为新公共管理运动影响下的中国行政改革探索，政府 购买服务实现了从政府垄断到政府购买的模式创新，既有利
15、 于推动政府转变职能，又能促进社会组织开展。但作为舶来 品，服务购买在中国的制度下面临着社会组织能力不强、政 府职能转变不到位等一系列挑战。（一）政府的精细化管理排挤了社会组织的生存空间从政府产生的根源来看，政府是任性、坚强且自私的人 们能够协作共生的手段。当基于自身利益且由市场所支配的 私人行为被证明是不适当的时候，政府行为的必要性就产生 To由于政府政策制定的权威性和资源利用的合法性，使得 政府在公共事务治理活动中具有不可比较的优越性，韦伯的 官僚制也曾一度成为理想的组织结构。在官僚体制的政府结 构体系中，许多公共服务工程都是通过行政命令或者强制的 方式提供。在这样的结构体系中，绝大多数公
16、共服务功能都 由官僚制来参与和提供。官僚组织既关注目标，又制定政策, 同时监控工程的执行，每一个环节都是由政府来操作的。政 府这种精细化管理，非常不利于社会组织的开展，所以社会 组织在其中的生存空间极为狭窄。官僚体系的庞大以及随之 而来的各种组织被排斥在外的状况，意味着越来越多的公民 将更倾向于依赖政府，从而导致社会组织难以参与一系列公 共服务工程的供给。从政治角度来看，任何一项改革都是自 上而下开展的，改革的政策不是进入广泛的参与协商后才产 生的，也不是由各种利益代表达成一致而产生的。（二）社会组织的能力缺乏制约了服务购买效果的发挥假设社会组织不具备承接服务的能力，那么会面临能力困境。 社会
17、组织的能力建设是“第三部门”实现自身宗旨，有效解决 社会问题的唯一方式。社会组织在西方国家的开展路径呈现 出自治性和独立性的特征，这既有西方国家社会文化和慈善 传统的原因，也有社会组织自身开展能力的原因。而这些发 展经验和社会财富的积累，对于中国的社会组织而言都是可 望而不可及的。当前，我国社会组织的能力建设已经成了制 约其功效发挥的瓶颈。社会组织管理中的能力困境，集中体 现在目前我国的社会组织管理能力难以满足公共事务治理 的需要。这些困境反映出中国公民社会组织面临着价值定位、 宏观监管、相互信任、公众参与、政治功能突出、等级倾向 明显等问题。此外，社会组织的人才困境、资金困境等都不 同程度的
18、存在，也严重制约着中国公民社会的进一步开展壮 大。第一，信息资源获取能力无法满足自身开展需要。现代 信息社会，信息的重要性不言而喻。信息为社会组织提供了 所需的资源和机会，通过吸收各种信息，能够促进自身发动 所有可能的力量。社会组织开展所需的内部信息和外部信息 匮乏，制约了社会组织能力的发挥。第二，人力资源短缺。 志愿者是社会组织人员的主体，但缺乏绩效激励，完全依靠 奉献精神无法在长期范围内调动成员的积极性，并且，成员 参与志愿工作往往是短期、一次性的，因此也就无法使成员 互相之间、成员与组织之间保持长久联系，导致成员对组织 的归属感不强。第三，资金缺乏。XX认为社会组织存在着“慈 善失灵”现
19、象，即社会组织所能募集到的资金与其开展活动所需要花费的资金之间存在很大的缺口。我国很多社会组织都 在一定程度上存在着资金缺乏的现实问题。（三）政社依赖关系影响了服务购买的成效政府与社会组织的关系是现代政府行政管理需要处理 的一个基本关系，这种关系也是政府与社会关系的一种重要 的外在表现形式，社会组织对政府的高度依赖是长期形成的。 中国国家与社会关系的变革始终是在法团主义的框架内展 开，而且由于国家对社会保持强大的控制能力，这一框架始 终呈现国家法团主义的特征。从比较的视野来看，中国社会 组织空间开放走上法团主义而不是多元主义的道路，同东亚 的传统是契合的。实际上，在许多东亚国家，国家与社会关
20、系的基本形态是法团主义，强国家对弱社会是共同的特征。 由于中国长期的政治文化传统和现实的政治压力，导致政府 与社会组织之间难以形成西方国家所建构的合作伙伴关系， 也没有表达出合同治理应有的契约精神。中国的政府购买服 务表现出了较强的路径依赖特性，并在此基础上形成了政社 依赖关系的管理现状。这种依赖关系不利于政府与社会组织 良性互动关系的形成，也对服务购买的制度绩效产生了负面 影响。三、社会组织参与政府购买服务的改进路径社会组织参与公共服务购买有利于政府职能转变，但在 服务购买过程中，所表现出来的现实困境也不容小觑。要修 补这种缺陷，收到切实可行的效果，需要我们务实、认真地 思考服务购买制度的演
21、进本质。就采用的措施本身来说，那么 既需要考察中国政治文化的特点，又需要结合中国政治实践 的现实。单纯地增强政策选择中的对话水平或者建构分权化 的行政管理结构是不够的，还需要转变政府职能，提高社会 组织的合作技能。（一）转变政府职能，实现从权威治理到合同治理世界正处在一个发生重大变化的时代，这个时代是要求 回归地方治理，而不是国家治理的时代;是要求小而富有回应 性的政府，而不是庞大的官僚制政府的时代。在21世纪， 这些价值观意味着要摆脱“利维坦，的管理模式，而要将政府 组织之外的其他组织都纳入到公共事务治理的范围内。社会 组织积极地参与政策制定过程，为居民公共服务的开展创设 愿景，展望前景。共同生产而非政府垄断成为社区服务供给 模式的新选择。当然，由于政府垄断公共服务的管理方式形 成已久，这种转变也很难在短时间内发生。责任原那么在维系 公民行动和日常政策执行之间的紧密关系中发挥着作用;理 性原那么要求把公共服务职业者的专业知识融合在这一参与