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1、整体性思维治理新业态劳动权益保障问题2022-09-23随着大数据、云计算的迅猛开展与普及应用，以平台经济为代表的新就业形态迅速发 展壮大，成为缓解疫情冲击，稳就业、保民生的重要载体。2016年至2020年，我国平台企 业员工总数已由585万人攀升至631万人，平台经济服务人员由6000万人进一步扩展到8400 万人。尽管新业态从业人数在不断增加，但专业化的劳动权益保障制度建设却滞后于行业的 开展。党和国家高度重视新业态从业人员的劳动权益保障工作，各地也开展了一系列新业态 从业人员劳动权益保障工作的实践探索。劳动关系的机械认定带来新业态从业人员权益保障的人群分割基于当前新业态企业运营及用工模式
2、，新业态从业人员可划分为三类：一是企业以用工主体身份招聘从业人员（或由劳务派遣机构招聘），制定相关劳动、服 务标准并且与之签订劳动合同（或劳务合同）的人员。二是企业搭建互联网平台，招募第三方企业加盟，由加盟商与劳动者签订劳动合同与 劳务合同，但实质是代替源头企业与劳动者建立劳动关系的从业人员。三是由互联网平台承当“信息中介”的角色，从业人员在虚拟平台进行注册，经过认 证考核即可通过“接单”“派单”参与劳动过程。此时，平台成为“看不见的雇主”，劳动 者与平台企业更多是以一种合作关系产生业务往来。在传统劳动关系界定标准下，只有第一类人员能被认定为与所属企业建立正式劳动关 系。企业通过第三方聘用劳动
3、者、互联网平台“独立化”运营等做法模糊了从业者与企业在 经济与人身层面的附属性，导致后两类从业人员的劳动关系识别脱离了传统的法律判定标准。 这也导致新业态从业人员因为劳动关系差异认定，而在权益保障过程中出现不同人群“分割” 的现状，产生“同人不同制”的现象。而后两类人员占新业态从业人员中的大多数，他们在 自身抵御风险能力更低的情况下，面临着比第一类人员更高的职业风险。究其原因，一方面在于现有劳动法律滞后于新就业形态的快速开展，对劳动关系的界 定仍依据传统固定用工模式进行。另一方面，某些平台企业为求利润钻法律空子，通过规避 与劳动者建立合法劳动关系的投机行为来降低用工本钱。新制度的应急构建造成新
4、业态从业人员权益保障待遇分异当前关于新业态用工保护的考量和制度探索集中在单一化的职业伤害保障层面，制度 设计带有一定的应急保障属性。基于安全维度考量的职业伤害保障是劳动权益保障的核心内 容，但制度建设应急救济属性过强，缺乏长远规划与整体性设计，将造成对职业安全风险较 高人群的保障“偏向”，形成新业态从业人员保障待遇的差异给付。与此同时，单一化制度带来对新业态从业人员医疗、养老等社会保障权益的忽视，不 利于平等就业权的实现，长远来看也会增加新业态从业人员看病、养老的风险。虽然我国以“摸着石头过河”的政策试验传统为各类制度建设，尤其是社会保障体系 的改革完善积累了丰富经验，但也要强化新业态从业人员
5、劳动权益保障体系构建过程中的顶 层设计，以统筹全局、长远规划的战略视角降低未来社会保障体系统合与转轨的制度本钱。管理主体权责不明影响新业态从业人员权益保障监管效能由于新业态涉及行业较多，且实践中管理多采用行业附属性原那么（如：网约车归口交 通运输部门管理）的社会现实，当前新业态的监督管理及从业人员的权益保障尚未厘清“跨 行业”“跨领域”监管的权责边界。典型的如市场监管由工商行政部门主管，行业协会的统 管由民政部门负责，从业者劳动权益保障职责分散在人社、医保、司法、工会等各领域。管 理主体间的权责交叉与模糊的问题，使新业态从业人员在面临安全风险、权益受损过程中， 常出现争议。同时，由于缺乏统一的
6、监管机制，“九龙治水”式的多头管理直接影响新业态 从业人员劳动权益保障监管效能。明确监管主体的权责归属，强化单一部门统管新业态从业 人员劳动权益保障问题的职能权限，是破解该领域管理分割与低效治理困境的关键所在。基于上述新业态从业人员劳动权益保障的碎片化现实，应当强化统筹协调与协同合作, 从整体性治理的高度规范新业态从业人员劳动权益保障体系的建设。淡化劳动关系，助力权益保障从“偏人”走向“全人”实现劳动关系与社会保障权的适度“脱钩”。现有的劳动保障依赖于传统劳动关系的 认定，要改变业态内部人群间保障割裂的碎片格局，可以尝试“淡化”劳动关系，突破现有 劳动权益保障以劳动关系认定为前提的制度规定。以
7、“劳动参与”的既定事实替代“劳动关系”的机械认定。不以“劳动关系”论保障, 而以“劳动参与”为准绳，将所有劳动者，不管新业态从业人员还是传统业态从业人员，一 视同仁纳入社会保障的基本范畴，这也是构建共同富裕社会应坚持的民生导向。以保障“全人”取代保障“偏人”。设计让所有新业态从业人员享有与传统“正式员 工”相同的社会保障待遇，必然耍求权利义务的辩证统一，待遇水平、保障种类的设定耍通 盘考虑缴费主体、缴费额度、风险分担、待遇给付等核心问题，在各方合作博弈的过程中实 现动态均衡。健全制度设计，助力待遇给付从单一走向多元循序渐进构建起完善的新业态从业人员劳动权益保障制度。继续完善专业性职业伤害保障制
8、度建设。细化新业态职业伤害的认定程序和具体规那么, 建立新业态从业人员职业伤害保险基金，统筹设计未来工伤保险与新业态从业人员职业伤害 保险制度实现融合统一的制度接口，确保新业态从业人员与其他劳动者平等享有生命健康权拓展现有社会养老保险和医疗保险覆盖范围。破除新业态从业人员参加社会保险制度 的户籍限制，根据新业态从业人员的劳动特点，将社会保险的缴费基数核定由以工资为基础 更改为以收入为基础，更好发挥税收优惠政策促进新业态从业人员参加个人养老金制度与商 业医疗保险的正向激励作用。转变失业保障制度的建设思路。尝试建立由传统的经费补助延伸为就业技能培训、工 作岗位培育、招聘信息推介等多元支持的失业保障
9、体系，提升新业态从业人员的就业竞争力。鼓励先行先试。应当在有条件的地方或企业，渐进式推进新业态从业人员在生育、住 房、低保、法律援助等社会福利与社会救助权利保障体系方面的探索。实现协同整合，助力业态监管从低效走向高效明晰权责边界，构建行业主管部门与职能部门协同共治的基本格局。整合新业态从业 人员劳动者权益保障职责，归口单一部门统一主导。以目标责任制，压实业态监管职责，构 筑有主有次协同监管、高效治理的良好格局。强化政策制定过程中行业主管部门与职能部门 间的沟通协调，以统筹兼顾新业态企业的健康开展和从业者的权益保障为出发点，建立良好 的企业开展环境与劳动就业秩序。促进资源整合共享，提升业态监管中
10、的数字治理水平。提升新业态从业人员劳动者权 益保障监督执法队伍建设与监管技能水平，适应平台企业对劳动者实行算法管理的复杂情境。 依托人工智能等新技术手段，探索新业态从业人员劳动者权益保障监管的新模式，构建新业 态行业企业数据库与从业人员就业统计信息数据库，实时动态掌握企业与劳动者基本信息， 强化数据信息资源的协同整合与共建共享，为业态监管赢得主动权。加快完善法律法规体系，实现从常态监管转向长效治理。聚焦平台企业规范有序开展、 用工主体责任、劳动者权益保障等核心问题，坚持以包容审慎原那么维护各方合法利益，加快 建立健全新业态企业开展优惠政策、劳动者权益保障等法律法规体系。逐步推动平台企业承 担公平就业、最低工资、劳动定员定额、劳动安全卫生、职业伤害保障试点等劳动保障责任， 让新业态从业人员得到更好保障，同时也促进新业态企业更好发挥稳就业、保民生的积极作 用。 湖南大学公共管理学院李磊丛宏彬 中国人力资源社会保障2022年第6期