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1、解读公务员法 南京行政学院公共管理教研部副教授 梁霖 一、比较公务员法与暂行条例二、公务员法的立法宗旨和体系三、关于公务员法的继承四、关于公务员法的创新五、关于公务员法的思考一、比较公务员法与暂行条例1、立法层次不同：立法层次：宪法（最高层次）(现行宪法是“四四式宪法”)法律（次之）如公务员法(是以管人为主的法律，为政之要在于用人)法规（再次之）如暂行条例等(绝大多数法律、法规是以管事为主)以下有规章、章程、配套法规、实施细则等2、立法理念不同：前者是创建新法，为尝试阶段，需要在实践过程中不断修正。后者是继承前法，为成熟阶段，更趋向于稳定。暂行条例经历了十年磨一剑的创建过程：1984-1986
2、年：法制化、开始尝试分类管理 1987-1988年：试点部门，加以修改 1989-1993年：初创公务员制度（法规形式）、中国特色 公务员法又经历了十二年磨剑的过程：1993年10月2006年1月：正式立法、逐步完善。公务员法共经历了二十二年精心打制，是“复合剑”，非常来之不易。十年磨一剑，得来实不易；二十年磨一剑，其锋不可挡。二、公务员法的立法宗旨和体系1、立法思想：公务员法是对暂行条例实施以来的成功经验、教训与不足加以总结，上升为法律层面。既有继承又有扬弃，更有创新。公务员法注意吸收了十几年来干部人事制度改革当中的一些新鲜成果。同时也吸收了我国特区（包括经济特区和特别行政区）和国外公务员制
3、度实施中的比较成功的做法。并为未来的发展留有空间和余地：如分类制度、级别设置、工资福利等。2、立法宗旨：总则明确表述：为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，根据宪法，制定本法。公务员的管理：坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。对公务员的保障：公务员依法履行职责的行为，受法律保护。3、立法体系：全法共十八章，共有一百零七条。分为三大板块：总则、具体管理条文、附则。原暂行条例也分为十八章，共有八十八条。因此增删了十九条。不仅是条
4、目上的增删，更体现在内容上涵盖面更广，更细化，更容易操作4、立法条目国家人事部为此专门解释：“我国实行统一的公务员法，公务员没有国家公务员和地方公务员之分。国家公务员这一法律概念今后将被公务员替代。以后制定有关法规、政策文件以及正式场合，均使用公务员这一新的法律概念。”三、关于公务员法的继承1、党管干部原则 在公务员法第四条中明确规定。（现在进一步提出党管人才的原则。）我国公务员是党的干部队伍的重要组成部分，要接受党的领导，绝不能搞“政治中立”。2、依法管理原则 克服人为管理的弊端，实行依法管理。做到有法可依、执法必严、违法必究。公务员是法律的执行者，必须以法为天。对法律起誓。忠于职守，依法行
5、政。以法为天与坚持党的领导，两者之间并不矛盾。坚持把党的领导、人民当家作主、依法治国三者相统一。3、并重的原则 公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。（第六条）这是最佳思路，对公务员的管理既要坚持监督约束的机制，又要运用激励保障的机制，两者并重，相辅而行。4、名称的继承（名称就是称谓）首先，公务员不是勤务员。从暂行条例到公务员法，国家机关工作人员称谓就是公务员。都是人民的公仆，因此要具有“员”的意识。公务员虽然有领导职务序列和非领导职务序列，但都是公务员。公务员的法律地位是平等的。不是主与仆的关系。（不是分封制、也不是世袭制；绝不是恩赐制、更不是分肥制。）其次，公务员没有贵贱之分。第
6、三，公务员要具有公民社会的意识，公民社会就是法治社会，说到底就是宪政。2005年11月1日，国务院专门举行学习公务员法讲座，温总理主持学习讲座并发表讲话。他强调指出：“公务员的权力是人民给的，必须对人民负责，接受人民监督。各级政府和全体公务员都要认真学习、坚决贯彻公务员法，忠于职守，依法行政，全心全意为人民服务。”四、关于公务员法的创新（一）重新界定公务员的范围 1、世界主要国家对公务员范围的界定 2、我国暂行条例的规定从“机关性质”的角度作划分：国家各级行政机关除工勤人员以外的在职在编人员。公务员的范围公务员的范围国别国别 国会国会 国会国会 法法 法院法院 检察检察 行政系统行政系统 行政
7、系统行政系统 行政系统行政系统 国有企事国有企事 议员议员 职员职员 官官 职员职员 官官 政务人员政务人员 事务人员事务人员 工勤人员工勤人员 业人员业人员英国英国 X*X*美国美国 X X*X*X日本日本 X X X X*X X*X*X*中国中国 X X X X X*X*部分参照部分参照印度印度 X 此外：党、群众团体此外：党、群众团体3、公务员法的新界定从“从事工作的性质”的角度作划分：（1）是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。（同时符合这三条标准列为公务员）（2）包括各级国家行政机关工作人员、各级人大机关工作人员、各级政协机关人员、中国共产党和各民主党
8、派机关工作人员、法官、检察官。（法官、检察官的管理有法官法和检察官法进行管理，属于国家司法机关）（七大类人员，总数约为640万人）中国共产党各级机关人员：72万；人大各级机关人员：12.5 万；各级行政机关人员：499.6万；各级政协机关人员：6万；各级审判机关和检察机关人员：45.9万 ；民主党派机关人员：0.9万；总数为636.9万。（3）参照管理：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。（第一百零六条）具有公共事务管理职能的事业单位：政府系统行使行政职能的事业单位。主要有：中国银行业监督管理委员会；中国证券监督管理委员会；中国保险
9、监督管理委员会；国家电力监督管理委员会；以及海监、渔政、船舶检验、标准化管理等事业单位。党委系统担负党的领导机关工作职能的事业单位。主要有：党史研究室；干部培训中心等。人民团体、群众团体的工作人员，鉴于其性质虽不同于国家机关工作人员，但管理上历来属于干部范畴，仍按现行做法，对其参照公务员法进行管理。诸如有工、青、妇、文联、科协等。（关于参照管理，中央将另作规定）全国平均每46人中有一个事业单位人员；全国事业单位人员平均是行政人员的3.5倍。4、为何作出这样新界定党委点戏（统揽全局，协调各方）政府唱戏(科学化、民主化决策，依法行政)人大评戏（立法监督、评议“一府两院”）政协看戏（民主协商、肝胆相
10、照、围绕中心、建言献策）首先，从逻辑上讲，扩大了内涵，就缩小了外延。其次，减少了“身份”的纷争，避免了“尴尬”。第三，有利于集约化管理，体现了集中领导，分台唱戏。（二）改革公务员的分类制度 1、暂行条例中的分类制度及其问题 原分类制度：（1）在“三定”的基础上设定职位（“三定”即定职能、定机构、定编制）（2）制定职位说明书，作为录用、考核、培训、晋升等的依据。（3）确定职务序列 （4）确定级别 （5）级别与职务成对应和部分交叉关系 分析问题：（1）缺乏多样化的职务序列 （2）为基层公务员的晋升台阶太少 首先，没有“中央地方”之分（从中央到地方公务员职位共有十二个职等）其次，职务层次与机构规格挂
11、钩 再次，58%公务员在县乡两级，一生的晋升台 阶只有2-6个（办事员、科员、副主任科员、主任 科员、副调研员、调研员）（3）因为级别与职务成对应关系，级别晋升有限 2、公务员法中体现新的分类制度 首先，实行新的职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为三大类别：综合管理类、专业技术类、行政执法类。各职位类别的适用范围由国家另行规定。（1）专业技术类：机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。特点：只对专业技术本身负责的纯技术性，一般不具有决策权。低替代性：门槛较高。技术权威性：为领导和决策层提供技术支持，相互制约。（2）行政执法类：基
12、层行政机关中履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等执法职责的职位。特点：纯粹的执行性 现场和操作上的强制性 有一定的弹性、要求执法人员的素质高（行使部分“自由裁量权”。）（3）综合管理类：排除法 机关中除专业技术类、行政执法类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理职责的职位。国务院根据本法、对于具有职位特殊性、需要单独管理的、可以增设其他职务类别。从而为今后的发展留有空间、但目前不宜过细。现划分为三大类别、再逐渐推进。其次、根据公务员职务类别设置公务员职务序列，分为领导职务序列和非领导职务序列。（1）领导职务序列划分为十个层级：国家级正职、国家级副职；（年龄不作限制）省部级正职、省部级副
13、职；（年龄允许到65周岁退休）厅局级正职、厅局级副职；（年龄规定到60周岁退休）县处级正职、县处级副职；（年龄规定：男到60周岁、女到55周岁退休）乡科级正职、乡科级副职。（年龄规定：男到60周岁、女到55周岁退休）（公务员法没有具体规定退休年龄。等实施细则出台后再做具体规定。）（2）综合管理类的非领导职务类别分为八个层级：（在厅局级以下设置）巡视员、副巡视员；（对应厅局级）调研员、副调研员；（对应县处级）主任科员、副主任科员；（对应乡科级）科员、办事员。综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，另行规定。留有空间。再次、重新设计级别设置，构造“双梯制”。公务员的职务对应相应的级别，公务员法
14、取消了暂行条例中的15个级别的规定。职务与级别的关系重新设计。（1）级别的功能：公务员职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。职务工资一职一薪，每个级别工资划分为若干档次。多样化的职业发展渠道，加大对基层公务员的激励。级别是对不同类别的职务进行平衡比较的统一标尺。(2)增加级别：从15个级别扩大到27个级别（目前共有12个职等，对应27个级别）例如：国家级正职，对应1级；国家级副职，对应24级；（跨度为3级）；最低办事员，对应1927级。（跨度为9级）具体设计思路：向基层倾斜 扩大交叉幅度 提高级别荣誉感第四、实行职务分类管理和分级管理 1、我国不走区分政务官与事务官划分的老路 2、实行既
15、统一管理又分级管理的模式（三）创新管理体现新的更新机制 1、扩大竞争上岗和公推公选的层次（从县处级提高到厅局级）2、实行任职前公示制度和任职试用期制度（凡晋升必过此两关）3、实行自愿辞职、引咎辞职、责令辞职制度（问责制被广泛推开，问责的职务层次越来越高，已到省部级正职。）4、更新机制逐渐完善。（公务员凡进必考机制，淘汰机制，辞职分流。）5、新创职位聘任制（这是新的亮点，实行协议工资制）举例：无锡市对日招商代表颜兵（年薪为50万，已任 满两年，第三年提出辞职）（四）监督机制更加完善，与此同时，公务员权利得到进一步保障。我国公务员制度的监督机制由权利、义务、处分、回避、申诉、控告、法律责任管理构成
16、。1、对公务员在执行上级决定或命令时的权利和义务作出了新的规定。（第五十四条）2、确立了省级以下机关公务员的二级申诉制度。复核、申诉、控告属于机关内部的监督纠错机制。复核不是必经程序。复核、申诉期间不停止人事处理的执行。（第九十条、九十一条）3、法律责任管理的创新之处在于规定了公务员辞职或退休后的从业限制。（第一百零二条）（五）关于公务员培训制度，既注重特色又敢于创新 1、变原四种培训形式为六种培训形式（新增加专业技术培训、对后备领导人员的培训。）（领导成员是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。）2、对公务员进行分级分类培训，同时又要贯彻依法培训 3、对公务员的培训实行登记管理 4、公务员培训机构应该列入公务员法的管理范围 （列入专业技术类进行管理，也可以设想建立继续教育类，进行单独管理。）依据是国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职务类别。各职务类别的适用范围由国家另行规定。（第十四条）思考题：1、我国公务员法的创新特色有哪些？请结合实例谈谈这方面的体会。2、我国公务员法在哪些方面继承和发扬了暂行条例中的精华？欢迎提出宝贵而新颖意见！谢谢大家！联系方式：84408498 E-