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1、生态补偿机制：美国 经验及启示 王晓东 (苏州市职业大学商学院苏州 215104) 摘要：为了进一步完善中国生态补偿机制，加快生态文明建设，本文运用规范的分析 方法，展开对完善生态补偿机制的必要性分析，介绍了美国生态补偿机制的发展历程 和成功经验，最后提出了对中国的启示，主要包括：成立专门的协调机构、完善生态 补偿机制的投融资模式、完善生态补偿的法律制度和开展多地合作。 关键词：生态补偿；美国；经验；启示 DOI: 10. 13856/j. cnll-1097/s 2015. 0L 010 党的十八大和十八届三中全会都明确提出，为 了加快生态文明建设，要实行资源的有偿使用和生 态补偿机制 ，改
2、革生态环境保护管理机制，划定生 态保护的红线，推动区域间生态补偿的联动机制， 吸引民间资本对生态补偿的投入 1。可见，生态补 偿己成为建设生态文明必不可少的环节。美国是世 界上的超级农业大国，同时也是最早建立生态补偿 机制的国家之一，在长期的实践中积累了丰富的经 验。1956年美国农业法案的通过具有划时代的 意义，标志着美国生态补偿机制正式从法律上建立， 鼓励农场主在一定的条件下退还一部分农田，损失 由政府部门出资进行补偿，这对未来美国生态补偿 及农业发展产生重要的影响，也为美国生态环境的 保护奠定了坚实的基础。近年来，中国在大力发展 经济的同时，也对环境造成了不小的污染，国内居 民对于日益严
3、重的环境污染问题已是零容忍，发展 经济的最终目的也是为了更好地保护环境，造福于 人民。因此，对于完善生态补偿机制问题的研宄， 具有重要的现实意义。 1 必 要 性 分 析 1. 1经济社会可持续发展战略的必然需要 经济社会的发展离不开良好的生态系统作为前 提基础，两者必须协调有序发展为最终目标，但在 过去的一段时间内，中国经济社会发展更多的是依靠 从广义上来讲，生态补偿机制是以保护和可持续利用生态系统 服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详 细地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与 _自然和谐发展为 目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用 政府
4、和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制 度。主要包括 4个方面：一是对生态系统本身保护（恢复 ） 或破坏的 成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是 对个人或区域保护生态系统和环境的 投入或放弃发展机会的损失的经 济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。 基金项目：江苏省省市协作项目 “ 苏州农村生态文明建设的现状 及路径选择 ” （ 2013XZB004)的阶段性成果。 作者简介：王晓东 （ 1979 )，男，江苏常熟人，经济学硕士， 副教授，研宄方向：农业经济与管理。 高能耗、高污染为代价，经济增长水平能够经常保 持在 8%以上，这与能
5、源的过度开发不无关系，但 也给生态环境造成了巨大的破坏。经济发展的背后， 却是生态环境的巨大破坏，大量 的建筑垃圾给农田产 生了质的损坏，老百姓日常食用的农作物质量更是无 从保证，空气的污染更是给居民生活带来了相当不 便， PM2 5数据的超标更是一度让居民不愿意或不敢 出门。政府也己意识到这一问题的严重性，开始试行 采用生态补偿机制的方案来试图改善遭到污染的生态 环境。很多时候要求人们能够把生态环境当做一项有 形资产来看待并且要有序开发和利用，对因保护生态 环境作出牺牲的个人和集体给予生态补偿。 1. 2建立生态补偿机制是市场经济发展的必然需要 一直以来，生态环境就是被当成是一种公共产 品来
6、看待，对于许多破坏生态环境的行为在很多时 候并不需要付出太多成本，相应地，生态环境的保 护者有时却得不到相应的补偿，从经济学的观点来 看，有付出就一定有回报，特别是对于那些生态环 境的保护者，如果不给予物质经济上的补偿，就会 大大降低人们保护环境的积极性，这对于包括国内 各大城市生态环境无疑是雪上加霜，必将制约人们 对于环境保护事业的投入，最终使得生态系统遭到 严重的损坏。市场经济发展的最终目标是要使人们 建立生态环境既是一种公共产品，同时也是可以通 过价格体现出来的，这种价格是在市场经济的条件 下，由 生态环境受益者对生态环境保护者的付出代 价进行经济补偿，实现社会经济的再分配，这也完 全符
7、合社会主义市场经济的客观规律。不但可以迫 使重点污染企业加大技术革新，减少对环境造成的 破坏，而且更有利于按照市场经济规律办事，对于 那些保护环境的行为作出奖励，树立人们保护生态 环境的责任感和使命感，动员全社会的力量都来为 生态环境的保护贡献一份力量。 1. 3建立生态补偿机制是顺应世界发展潮流的需要 从发达国家的发展经验来看，一开始也是先大 力发展经济，等生态环境遇到问题的时候，回过来 再进行治理，但当治理结束以后，发达国家也开始 考虑不能用这种先破坏、后买单的方式来对待生态 环境，而是采用一边发展经济、一边保护环境的做 法，希望因经济发展给生态环境造成的污染程度降 到最低，所以包括美国在
8、内的许多欧美国家纷纷推 出生态补偿机制，实现经济社会与生态环境共存的 和谐发展。当今世界，利用风能、太阳能、水能等 己成为未来科技型企业发展的主要 3大动力，借鉴 国外发达国家在生态补偿机制方面的成功经验是大 势所趋，上到政府、下到居民对于生态环境和经济 发展己有了一定的共识，实行生态补偿机制是顺应 世界发 展的客观需要，有利于防止因过度发展经济 而忽视了生态环境的保护，保护和改善生态环境， 最终与经济社会发展相协调 2 。 2美国生态补偿机制的发展历程 美国对于生态保护的重视程度，最早可以追溯 到 20世纪的 30年代，由于当时受到自然灾害的影 响，特别是美国西部一些地方出现了干旱、沙尘 暴
9、，美国政府便出台政策，鼓励农户采取自愿支付 的方式来保护耕地 3h此时的生态补偿更多的是一 种政府指导下的行为，但这恰恰是开启了美国生态 补偿的里程碑，当美国在 1936 1940年农业大萧 条时期，正是通过实施生态补偿，才使得 美国广大 农户得以渡过难关，并使美国有 800万 hm2的土 地得以休耕，这中间，核心就在于政府发挥的主导 作用。美国在经过实施最初的生态补偿机制以后， 发现单纯靠政府的主导行为无法从根本上解决生态 补偿问题，多年的实践表明，生态补偿应该充分调 动市场的活力才能使美国的生态环境得到最大限度 的改善。生态补偿最终还是要按市场规律运行的， 补偿的金额与农产品价格、土地交易
10、价格息息相 关，一旦农产品价格和土地交易价格持续走低，美 国政府会及时调整生态补偿的金额，保障农民的合 法权益 4。从 1980年开始，美国生态 补偿机制的 核心在于补偿手段开始按照市场化进行，对生态补 偿产品和服务按照市场需求不断创新，并通过许可 证制度对产品的设计、生产、销售进行绿色认证， 加强对能源的利用，减少对环境的破坏，使生态补 偿的服务商品化，将所得收入完全用于生态补偿的 资金来源，这样的一种转移支付的手段实际上是利 用市场的作用为生态补偿进行了合法的解释，从而 也为美国环境保护的市场化运作提供了保障。 19 9 0 年以后，美国由于过去实行生态补偿以后，环境得 以有效改善，更多的
11、是对于过去生态补偿机制的细 节加以完善。例如在美国的法律体系 中，环境保护 和生态补偿占有十分重要的地位，美国一直认为， 农业是影响社会最直接的行业，所以美国对生态补 偿的一些法律规定主要涉及在农业中，大部分对于 资金的补贴会以法律的形式进行保障，其中 1990 年颁布了 综合环境 反应、补偿与 责任法案 、 1998年又颁布了超级基金法，规定以环境税的 形式向排污企业征税，所得收入全部作为生态补偿 的资金来源，这样的法律政策传达了政府对环境保 护的决心，不管采用哪一种政策，都会法律形式保 障最终目标的实现，并在法律中规定一些 大型生态 保护项目的激励政策，如水质改善项目、自然区保 护项目、农
12、产品质量安全保护项目，凡是对这些项 目作出贡献的居民，都可以根据法律规定获得一定 的奖励 B。经过多年的成功运用，美国生态补偿 机制在进入 21世纪后逐步得以完善，很多国家都 开始借鉴其成功的经验。 3美国生态补偿机制的成功经验 3. 1补偿主体明确 生态补偿是对环境保护作出贡献的补助，从本 质上来讲，是一种政府行为，由于环境大都具有公 共产品的特征，所以在界定时往往存在一定的困难， 所以美国政府从一开始就明确了生态补偿的主体 w。 首先，生态补偿的行为一开始必须由政府出面组织 才能有效展开。进行生态保护必须要有资金支持， 而大部分的环境保护又不能直接产生效益，所以， 政府的主体地位对生态功能
13、具有重要意义的河流、 森林、湖泊等就起到决定性的作用，这在一定程度 上保证了美国生态系统的平衡。其次，由于具有公 共产品的性质，生态补偿也需要政府进行宏观调控， 从而避免 “ 搭便车 ” 的行为发生 。一 些不自觉的美 国人会因此利用这一特点，从而形成对公共资源的 浪费，而生态环境又不能在市场中进行交易，最终 补偿主体就落到了政府身上。 3. 2科学合理的补偿 标准 美国依托强大的科技手段，在生态补偿时一般 都会运用成本收益法、随机评估法、综合测定等方 法进行，从而使补偿标准尽量做到科学合理。这种 科学合理的补偿标准主要还是取决于多渠道地收集 信息进行分析。首先，对于竞争的申请者主动提供 该地
14、区近 3年来的农业生态变化信息，包括土壤污 染、空气变化、水质变化等。决策部门对申请者提 供的信息进行初步分析，然后由农业主管部门进行 最后的审核。其次，农业主管部门会要求投标者提 供一份详细的实施计划书，说明参与者对此次生态 保护行为的最低补偿价格，一旦接受生态补偿，要 明确 保护的土地类型和范围，参与者对价格的高低 是政府愿意补偿的重要因素，利用这些资金信息就 可以制定相应的合同，把一系列的数据指标联系起 来考核。最后，运用成本效益法则对申请者进行筛 选，成本效益法则是美国实施生态补偿机制最重要 的方式，用经济学的方法来测定生态补偿实施以后 的作用，根据每个美元支出后获得的环境收益对申 请
15、者进行排序，并从中确定适合的参与者享受生态 补偿的优惠政策 7。 3. 3规范的生态补偿管理制度 对于实施生态补偿的原则与过程，美国政府都 有规范的管理制度。首先，对于生态环境及补偿的 认识，建立 统一的原则，坚持凡是对生态环境进行 开发的行为需要付费、对环境产生污染破坏的行为 需要赔偿的指导思想。获得环境好处的人们有义务 向环境提供者的行为支付费用，投资环境的投资者 有权利获得回报。其次，美国环境部门对于生态补 偿每年都有具体的预算，每个生态补偿的项目都具 有竞争性的，通过这种竞争，美国农业部就可以知 道农民愿意提供什么样的土地和愿意授受什么的支 付水平。最后，美国政府实行严格的监督管理办法
16、。 采取生态补偿资金使用考核评估制度，对用于生态 补偿资金进行严格考核，使资金用于最需要补偿的 地区，更好地发 挥财政资金的激励作用。在后期的 管理方面，美国还建立了公开透明的信息公开制度， 接受全社会的监督。 4 启示 4. 1成立专门的协调机构 为了进一步完善生态补偿机制，发挥主观能动 性，可以成立专门的协调机构进行处理在生态补偿 机制过程中出现的问题，建立起有效的行政体制。 这一机构可以由各地方政府出面组织成立，负责协 调财政、规划、农业、水利、土地以及环境保护等 部门的工作，在一些无法确定是由哪个部门负责的 事情上，由协调机构出面解决。在完善生态补偿机 制的过程中，不再出现相互推诿的事
17、情发生 W。为 了保证协调机构工作的顺利开展，可以引入激励考 核机制，改变过去所有围绕 GDP的考核模式，对于 一些生态环境特别重要的地区（如基本农田、水源 地、生态湿地、生态公益林等），不能把当年的经济 指标看成是成功与否的关键，而是要看这些地区在 改善生态环境方面作出的贡献，改变过去以 GDPS 指标的一刀切考核模式。 4. 2完善生态补偿机制的投融资模式 开展生态补偿，需要有一定的经济基础作为保 障，离开经济上的支持将难以为继。因此，生态补 偿资金筹集是生态补偿的核心问题，生态补偿的各 项保障制度也主要是围绕资金筹集而展开。 4. 1. 1设立生态补偿的专项基金 生态补偿机制是一项全民的
18、事业，需要公众的 广泛参与，为了更好地募集资金，可以借鉴基金会 的形式，设立生态补偿的开放式公众基金，即公众 以基金的形式将手中的资金集中起来。目前生态补 偿的资金来源大部分依旧是以政府的财政投入为主， 但随着产业结构的进一步转型升级，财政投入的数 量与生态补偿的需要是存在较大差距的，因此，要 拓宽生态补偿的资金来源。其中，设立生态补偿专 项基金，可以形成多渠道 、多层次、多形式的资金 投入机制，充分调动社会各方力量进行生态补偿。 基金来源以财政引导性投入为主，鼓励个人、社会 捐赠和参股，主要用于生态基础设施建设、重大项 目扶持和实际补偿。这样，有利于民间资本的广泛 利用和使用，引导全社会将闲
19、置的资金成为生态补 偿的重要来源。对于运作方式，政府可以引导基金 会开展资产证券化、发行生态建设彩票、引进国际 信贷等方式不断扩大生态补偿基金的来源。同时， 对于基金会资金的管理，政府应严格规定，只能将 其投向环境保护工程和生态补偿筹资而发行的债券， 以及私人或政府发起的环境保 护产业的运营等方面。 4. 1. 2 开征环境税 借鉴美国生态补偿的成功经验，可以考虑在一 些地区试点开征环境税。环境税按照其开发利用自 然资源的程度或破坏、污染程度征收的一种税，包 括对开发者征收的补偿、对排污者征收的排污费、 对消费者征收的产品税。专门用于区域性的生态环 境保护及受损人群的补偿。将垃圾填埋、能源销售
20、、 碳排放、硫排放等污染环境的行为进行征税，所得 收入的一部分用于充实到生态补偿资金中去。 4. 3完善生态补偿的法律制度 进行生态补偿机制建设，需要建立起有效的生 态补偿法律制度，使生态补偿的各个环节都有法可 依。可以依靠全国人大的力量来推动生态补偿机制 的立法，真正将立法工作落到实处，建立起生态补 偿的责任、救济、监管等一系列的细则。未来，可 以制定一部专门的国家生态补偿机制法律法规， 就生态补偿的原则、生态补偿主体的认定、生态补 偿对象的确定、生态补偿的范围、生态补偿的标准、 生态补偿的方式、生态补偿的管理、生态补偿的保 障制度等以法律的形式作出具体规定，如果有违反 生态补偿法律法规的行
21、为发生，可以按照国家生 态补偿机制法律法规有关规定作出处罚。在必要 时可以建立生态补偿的救济制度，保障生态补偿相 关利益主体的权利得以有效的实现。对于美国流行 的听证制度，也可以考虑开始尝试一下，当生态补 偿行政部门的行政行为影响当事人法律权利和自由 时，可以通过公众参与的形式决定该生态补偿机制 是否可行。 4. 4 开展多地合作 生态环境的保护，很多时候需要国内多地区的 通力合作，特别是一些河流（长江、黄河等）由于 流经多个省份，完善生态补偿机制不能关门来自己 “ 单干 ” 。以太湖为例，整个太湖被苏州、无锡、湖 州所包围，太湖的生态环境不仅仅关系苏州一个城 市，在制定并完善太湖流 域生态补
22、偿机制的时候， 可以与江苏无锡和浙江湖州开展合作，不能一味地 与其他两地展开补偿资金的竞争，看谁比谁补得更 多，而是应该在对太湖整体位置与环境通过科学的 调研之后，并考虑到苏州、无锡、湖州 3地各自的 经济发展水平、居民人均收入水平等因素，共同制 定一个比较完善的补偿方案，开展联动机制，加大 对太湖的生态保护 9。加快其产业结构调整，如由 传统农业向生态农业、有机农业转变，污染工业向 无污染、清洁生产工业转变，适当发展无污染的旅 游、服务业等第三产业，切实减少污染源。 参考文献 1穆琳 .我国主体 功能区生态补偿机制创新研宄 J.财 英国农村劳动力转移及其 对中国的启示 王爱华 (沈阳工程学院
23、法律系沈阳 110136) 摘要：英国在其历史发展过程中，经历了大规模的农村劳动力转移。分析英国农村劳 动力转移的阶段以及不同时期的对策，在借鉴英国经验的基础上结合对中国农村劳动 力转移的探讨，提出促进中国农村劳动力转移的对策启示。 关键词：英国；农村劳动力转移；启示 DOI： 10. 13856/j. cnll-1097/s 2015. 0L 011 农村劳动力的转移是任何一个国家工业化和现 代化发展过程中不可或缺的组成部分。中国正处于 社会经济转型的重要时期，每年都有大量的农村劳 动力转移就业。研宄英国农村劳动力转移的阶段及 对策等，对促进中国农村劳动力的转移具有借鉴 意义。 1英国农村劳
24、动力转移的阶段 1. 1 初级阶段 15世纪之前，亦即在 “ 圈地运动 ” 出现之前， 英国农村劳动力转移处于初级阶段。农奴制在当时 的生产关系中占有重要地位。在农奴制下，农村劳 动力社会经济地位低下，婚姻自由、人身自由受限； 他们所承担的劳役又是非常繁重的，劳役的时间、 地点和强度均是不确定的。由于农奴制对劳动力自由 基金项目：沈阳工程学院创新学术团队项目 “ 城乡居民养老保险 收入再分配效应研究 ” （ RWTI1401)的部分成果，辽宁省社会科学 规划基金项目 “ 辽宁发展异地养老模式可行性研宄 （ L12CRK005)” 的部分成果。 作者简介：王爱华，女，副教授，沈阳工程学院教师，辽
25、宁大学 博士研宄生，研宄方向：社会保障。 经问题研究， 2013 (7): 103-108. 2 Cupera Sustainable resource use and rural development in Japan J . Amer. Eeon. , 1996 (2) ： 184-196. 3 刘嘉尧，吕志祥 .美国土地修耕保护计划及借鉴 J. 商业研究， 2009 (8): 13-136. 4 赵彦泰 .美国的生态补偿制度 D.青岛：青岛大学， 2010： 25-30. 5 Wunder. The evolution of South Korea Rural Labor Market
26、 During the Reforms J . Journal of Comparative Ee- onomies, 2002 (3)： 329-333. 6 赵云峰，侯铁珊 .生态补偿银行制度的分析：美国经验 及其对我国的启示 J.生态经济， 2012 (6): 3-38. 7 钟方雷，徐中民 .美国生态补偿财政项目的理论与实践 J.财会研究， 2009 (18): 12-17. 8 杨芳 .基于社区参与的洞庭湖湿地生态补偿机制研究 J 湖南社会科学， 2013 (2): 172-175. 9 杨羚 .苏州市探索建立生态补偿机制回顾 J.环 境 保 护， 2011 (18): 59-60.