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1、 城市停车产业化政策的核心问题及对策 李长波，戴继锋，王宇，汤文倩 (中国城市规划设计研究院，北京 100037) 摘 要：明确各类停车设施的经济属性，是解决目前停车规划实施难的战略性政策研究。针对传统停 车规划中停车经济属性不明晰的问题，基于经济学的角度分别研究了建筑物配建停车场、城市公共 停车场和路内停车位的经济属性。提出配建停车和路内停车设施具有公共产品和准公共产品属性， 而城市公共停车设施偏向私人产品范畴，具有商品的属性。因此应确立以市场化、企业为主的原则 推进城市公共停车场的发展。在此基础上，针对城市公共停车设施的产业化发展提出政策建议，提 出从政府主导的发展模式转向市场为主体的产业
2、化发展路径，强调停车的土地出让政策、收费政策 以及后续的建设政策都应围绕其经济属性制定。 关键词 ：交通规划；停车政策；停车规划；经济属性；公共停车设施 Policy on Parking Industrialization: Key Issues & Countermeasures Li Changbo, Dai Jifeng, Wang Yu, Tang Wenqian (China Academy of Urban Planning & Design, Beijing 100037, China) Abstract: To solve the implementation problem
3、s existed between parking planning and actual construction, it is necessary to identify the business character of different parking facilities. Aiming at the vagueness of the business character in traditional parking planning, this paper discusses the business models for parking facilities associate
4、d with buildings, urban public parking lots, and on-street parking respectively. The paper points out that parking spaces associated with buildings and on-street parking facilities are public and quasi-public services, while urban parking facilities are more like private services with commercial bus
5、iness characters. Therefore, it is necessary to develop urban parking system based on both market and enterprise-oriented models. The paper provides policy suggestions on the industrialization of urban public parking facilities, stresses the importance of transforming parking industrialization from
6、government control to market-oriented development, and emphasizes that the policies concerning parking, land leasing, fee structure and construction should be made by the corresponding business models. Keywords： transportation planning; parking policies; parking planning; economic attribute; public
7、parking facilities 收稿日期 ： 2016-07-01 作者简介：李长波 (1979 ）， 男，山东利津人，硕士，高级工程师，主要研究方向：城市交通规 戈丨J。 E-mail: 当前国家高度重视城市停车设施的建 设，频频推出相关支持政策和指导意见，近 一年相关部门颁布了多个涉及融资、收费、 管理等方面的文件。在此背景下，中国多个 城市启动停车规划编制工作，借助国家扶持 政策加快停车设施的发展。但从众多城市停 车场建设的实际推进来看，仍然普遍存在实 施难、落实难的情况，各城市主要关注近期 一两年易于实施的停车场建设项目，而对于 后续的规划项目仍是难以执行。这一局面与 传统停车
8、规划的研究内容存在局限以及对停 车设施的属性定位不清晰紧密相关。因此， 研究城市停车设施的经济属性对于明确政府 和市场的边界至关重要，是解决目前停车规 划实施难的基础和前提。 1城市停车规划工作的挑战 传统的停车规划工作更多地关注远期规 划控制，工作内容集中在停车设施用地空间 布局和管控上，而对于近期如何实施以及对 停车政策、运营、管理等方面关注不足 由此造成规划理念和停车场选址难以落实， 沦为 “ 图上画画 ” 的规划。 在规划内容上，传统停车规划考虑了各 类停车设施用地的规划、规模的分析、功能 的研究。但是从实施效果来看，传统停车规 划中起作用最大的是停车配建指标的规定， 其他方面如停车用
9、地的规划控制等则很难实 施，尤其是中心城区社会公共停车场用地的 预留，实际上即使预留也很少成功建设，大 多数 规划预留的用地被修改用地性质改作他 用。究其根源，核心问题是对停车设施的经 济属性认识不清，很多城市将公共停车设施 作为城市公共产品，采取政府 “ 大包大揽 ” 的建设方式，即政府主导 、自 上而下的模 式，市场化程度较低，社会资本参与存在障 碍或参与热情不高，产生了规划停车用地被 占用、建设进程缓慢、运营管理水平低等一 系列问题。 2停车设施的经济属性 不同类型的停车设施究竟应该偏向公共 产品范畴还是私人产品范畴？这种定位的不 同，会直接带来停车政策层面的一系列差 异，同时其经济属性
10、的差异还将直接影响土 地的获取方 式、建设主体、收益模式、收费 方式等。 如果停车设施经济属性偏向公共产品范 畴，那么其属性与公共交通接近，相关的土 地获取应该以划拨形式为主进行出让，停车 设施的建设也应该以政府为主，收费和运营 需要管制，政府在停车设施的建设过程中应 该起主导作用。事实上，中国很多城市在过 去相当长的时期内 ，一 直将缓解停车难问题 作为重要的民生工程，大包大揽进行规划和 建设，但长期实践下来的效果并不理想。很 多城市的停车设施缺口曰益增大，停车设 施建设永远追不上需求增长的速度。国家 发展改革委公布的数据显示， 2014年底中 国大城市小汽车与停车位的平均比例约为 1众 0
11、.8，中小城市约为 1众 0.5，而发达国家 约为 1.0丄 3。保守估计，中国停车位缺口超 过 5 000万个。同期北京市停车位缺口达 250万个，深圳、上海、广州、南京等城市 的停车位缺口均超过 150万个。停车难还在 向三四线城市蔓延 停车设施的经济属性确定后，与之相关 的土地政策、规划建设、运营管理等相关停 车政策制定方向会进一步明确。例如有的城 市提出停车用地需要作为市政公用基础设施 用地无偿划拨，这种政策方向应该鼓励和坚 持还是进行调整优化，都需要以停车设施的 经济属性判定为基本前提。 停车设施经济属性在中国相关法规、规 范中尚未有明确的定性。例如在物权法 中，仅对建筑区划内停车位
12、的使用对象和权 属做出规定； 2015年住房城乡建设部颁布的 城市停车设施规划导则中，将停车设施 的类型划分为建筑物配建停车场、城市公共 停车场、路内停车位三类，但并未明确各类 型停车场的经济属性。另外在近期国家相关 部门颁布的文件中，仅对近期推进停车设施 建设提出规划、建设、融资、收费等方面的 指导意见，尚未在国家层面明确停车设施的 经济属性。 由于上位的法规、规范没有做出明确 的 规定，导致停车场设施的属性争议较大，这 也直接影响了停车产业的发展和停车设施建 设。目前对停车设施经济属性的认识主要有 两种观点：一种观点认为停车设施属于城市 基础设施，是为社会生产和人民生活提供服 务的产品，具
13、有很强的社会公益性，应列入 公共产品的范畴内，政府理应免费或低价提 供；另一种观点认为停车场仅是服务有车群 体，同时停车位作为一种空间资源，具有唯 一性，在使用上存在明显的竞争性。因此， 停车设施具有较强的私人产品属性，城市停 车设施供给和服务是市场化行为而非公益事 业，应当坚持用者自付的市场化 原则 3。 对于停车场经济属性的认识，既要追本 溯源，从经济学的角度进行分析，又不能简 单地对所有停车设施进行单一的判定 4，应 该分停车类型分别进行分析。从经济学角 度，社会产品可以区分为三大类：私人产 品、公共产品以及准公共产品。私人产品指 消费者支付一定费用就取得其所有权，具有 竞争性和排他性的
14、物品与服务。公共产品与 私人产品相对，指用来为整个社会共同消费 的产品，消费或使用上具有非竞争性以及受 益上的非排他性。准公共产品通常只具备非 竞争性和非排他性两个特性的一个，而另一 个特性则表现不充分。同 时，在一定条件下 存在公共产品与私人产品之间的转变，当公 益性带来的效率受到严重影响产生排他性 时，公共产品将向准公共产品或私人产品车专 化 5;与此相对应，当私人产品公益性逐步 凸显时，私人产品将转化为公共产品或准公 共广品。 依据公共产品与私人产品的特性，对建 筑物配建停车场、城市公共停车场和路内停 车位分别进行属性分析。其中配建停车场是 按照居住户数 “ 一户一位 ” 或建筑物面积对
15、 应一定车位数的原则进行建设，满足居住 区、公共建筑正常使用的刚性要求，一般具 有 公共产品非竞争性、非排他性的特点；部 分配建停车场存在对外开放收费的情况，使 其具有消费的独占性和受益的排他性，此时 这部分配建停车场则具有准公共产品属性。 路内停车位占用道路这一城市公共产品，表 现出的属性与其使用者数量有关，当使用者 较多会产生竞争性或排他性，因此可归为准 公共产品。城市公共停车场的属性在不同条 件下存在差异，当将其作为一项城市基础设 施，采取以政府投资、政府主导的模式进行 建设，停车收费采取政府定价，同时收费价 格制定上对投资回报考虑较少，而且较为低 廉的价格使其具有非竞争性的特征，此 时
16、城 市公共停车场具有准公共产品的属性；而当 采取以市场化模式建设，停车收费采取企业 自主定价，其价格成为影响驾车者是否使用 停车设施的主要因素，此时城市公共停车场 在使用上具有明显的竞争性和受益的排他 性，这种情况下城市公共停车场具有商品的 性质，更加偏向私人产品的范畴。 近期颁布的关于加强城市停车设施建 设的指导意见（发改基础 20151788号 )等 文件中，规定了 “ 坚持市场运作， 按照 市场化经营要求，以企业为主体加快推进停 车产业化； 探索多种合作模式，有效吸 引社会资本 ” ，以及 “ 逐步缩小 政府定价范 围，全面放开社会资本全额投资新建停车设 施收费 ” 等基本原则。基于国家
17、文件中确定 的市场化、企业为主体、放开定价等原则， 将城市公共停车场作为商品属性进行考虑是 下一步停车产业化发展的方向。 3停车产业化政策建议 从多年实践来看，按照公共产品来定位 城市公共停车设施的属性不适合中国城市发 展的实际情况，公共停车设施更应该偏向于 私人产品属性，将其作为商品来考虑。城市 公共停车设施的土地应以招拍挂的形式获 取，建设应以市场为主体，后期的管理、运 营、收费等形式也应按照市场化的规律来考 虑。城市公共停车设施的产权应该明确，停 车位也可以通过银行抵押贷款、出租、出售 等不同的方式参与市场活动，政府的作用不 应该是主导作用。例如南京中山路地下机械 立体停车库项目，该项目
18、走正常房地产开发 建设流程，土地性质为社会停车场用地，土 地使用年限为 40年，出让地下空间，地面 及地上原则不属于出让范围，建成后南京市 相关部门参照房屋登记条例对车库分割车位 并进行产权登记，登记后单个车位可独立上 市销售，车位作为不动产也可以进行抵押贷 款。已购买车位的业主，在使用车位时，还 需交纳车位管理费，停车库由投资开 发企业 进行操作管理、收费管理以及维修保养 6。 只有经济属性定位明晰以后，才能有效 地确定政府和市场的边界，相关工作才能到 位而不越位。以北京市为例， 2015年以前， 北京市历年的 “ 为民拟办的重要实事 ” 工作 中至少有一项是明确提出以政府为主体为市 民建设
19、停车场、停车位解决停车难问题，而 事实上停车设施的缺口逐年加大，停车供需 矛盾不但没有减缓，反而有逐渐激化的趋 势。基于这种局面，北京市 2015年不再强 调完成多少停车位的建设任务，而是“ 鼓励 居住区停车管理自治，城六区建设完成 12 处停车管理示范小区； 规范停车经营行为， 巩固 100条停车秩序管理示范街成果，依法 查处非法停车行为 ” 。这种居民区停车自治 的政策就是在改变过去的自上而下政府主导 解决停车难问题的思路，转而采取由下而上 的自治化管理，这是下一步缓解停车问题的 重要发展方向和思路。但是这些自治的对策 还仅停留在试点阶段，因为这其中涉及对现 有规划、管理、审批程序等方面进
20、行改进和 完善，因此在较短时间内出台全市普适的统 一规定难度很大，可以选择代表性的试点小 区，在不断探索小区停车自治经验的基础上 逐渐出台适合本地的停车自治政策。再如在 德州市城市停车设施规划中积极推动政府引 导、自下而上的改造模式，结合 “ 三无小 区 ” （ 无物业管理、无主管单位、无人防物 防设施 )改造，提出了德州市推进停车自治 政策的工作框架，分为六部分改造内容，包 括取得居民认同、拟定改造方案、征询意 见、改造实施、运营管理和评估推广等，其 中改造方案和运营管理是关键。首先，改造 方案是以停车整治为总抓手，实现整个小区 环境的优化和改观，而良好的环境改造效果 使小区居民认识到自己是
21、受益者，消除毁 绿、破坏小区环境的顾虑。在停车设施改 造 方案中，以增加停车位为依托，方案内容还 包括优化道路横断面、美化建筑前区、丰富 公共活动空间、消除小区消极空间等内容。 其次，在运营管理中应明确街道办或居委会 是建设和管理的主体，街道办要加强与政府 相关部门的沟通，给予小区资金和人员支 持，例如起始阶段由街道办聘用秩序管理员 并支付人员工资等 7。 从政府主导的发展模式转向市场为主体 的产业化发展路径，大多数城市需要一定的 过渡期，在这个过渡期内需要坚定地以城市 公共停车设施的经济属性为根本，制定相关 政策。但是对于很多城市在政策尚未完全明 确，而停车设施历史欠账较大、近期供需矛 盾非
22、常突出的现实情况下，短期内可仍将城 市公共停车设施作为准公共产品，政府多承 担一些规划、建设等方面的主导责任，尤其 是在一些停车供需矛盾突出、民生问题严重 的地区，例如医院、学校周边地段等。同时 应该尽快完善各城市的顶层制度设计，明确 城市公共停车设施建设的市场化、产业化导 向政策，引导市场更多地在城市公共停车设 施的规划、建设、管理、运营方面发挥主体 作用。 在明确经济属性基础上，城市公共停车 设施下一步发展的方向指引将更加明确，土 地的出让政策、收费政策以及后 续的建设政 策等都应该围绕经济属性这一核心制定。同 时基于经济属性定位，还应该认真审视当前 许多城市采取的一些对策和措施，判断哪些
23、 是过渡阶段的临时对策，哪些是需要进一步 深化并坚持执行的措施。 4结语 在国家鼓励和支持停车建设的趋势下， 以政府为主导的传统推进方式实施难度大、 见效慢，需要积极探索停车产业政策的新路 径。目前许多城市采取的停车政策均是战术 层面的对策，缺乏战略层面的突破，而取得 战略性突破的关键在于明确停车的商品属 性、遵循市场经济规律、由下而上的探索。 另外，各个城市的停车产业化政策也要结合 城市自身发展特点，避免直接套用其他城市 的经验。 参考文献： References: m朱礼 .“ 停车难 ” 难在政策 N.中国城市 报， 2016-04-11(第 13版 ). 2 我国停车位缺口超 5千万个
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