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1、城建城管执法培训城建城管执法培训岳磊岳磊一、城管历史、现状与未来一、城管历史、现状与未来（一）城管历史简述（一）城管历史简述 产生形成阶段：产生形成阶段：2020世纪世纪8080年代初年代初整顿规范阶段：整顿规范阶段：行政诉讼法行政诉讼法，城建监察规定城建监察规定全面发展阶段：全面发展阶段：行政处罚法行政处罚法，城建监察规定城建监察规定制度创新阶段：制度创新阶段：城市管理综合执法城市管理综合执法行政处罚法行政处罚法第第1616条条 “国务院或者经国务院授权的省、国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关有关行政机关的行政处罚个行政机关
2、有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。由公安机关行使。”1956195619771977基本杜绝流动摊贩基本杜绝流动摊贩没有统一执法机没有统一执法机构构1978197819961996农村人口逐渐进入城市谋农村人口逐渐进入城市谋生生建立临时的执法建立临时的执法机构机构1996199620062006农村人口、下岗职工加入农村人口、下岗职工加入到摊贩队伍中到摊贩队伍中相对集中处罚权相对集中处罚权制度确立制度确立20062006流动摊贩不减反增流动摊贩不减反增城市管理方式亟城市管理方式亟待变革待变革 流动摊贩治理与城管机构的变迁流动摊
3、贩治理与城管机构的变迁城市规划城市规划市政工程市政工程公用事业公用事业市容环卫市容环卫园林绿化园林绿化城市规划城市规划市政工程市政工程房地产房地产建筑业建筑业园林绿化园林绿化市容环卫市容环卫公用事业公用事业风景名胜风景名胜市容环卫市容环卫城乡规划城乡规划市政公用市政公用公安交通公安交通其他其他城市绿化城市绿化环境保护环境保护工商行政工商行政从从“城建监察城建监察”到到“综合执法综合执法”到到“城管城管执法执法”“相相对对集集中中处处罚罚权权，是是指指经经国国务务院院或或者者经经国国务务院院授授权权的的省省级级人人民民政政府府决决定定，将将若若干干行行政政机机关关的的部部分分行行政政处处罚罚权权
4、集集中中起起来来，交交由由一一个个行行政政机机关关统统一一行行使使，行行政政处处罚罚权权相相对对集集中中后后，有有关关行行政政机机关关不不再行使原行政处罚权的法律制度。再行使原行政处罚权的法律制度。是对行政处罚权的是对行政处罚权的“切割切割”和和“移入移入”（二）城管现状简评（二）城管现状简评城管部门在中国城市化进程中发挥着重要作用：城管部门在中国城市化进程中发挥着重要作用：维护了两个秩序：维护了两个秩序：市容环境秩序市容环境秩序和和建筑市场秩序建筑市场秩序。社会地位已经确立社会地位已经确立公众：有问题找城管公众：有问题找城管；领导：出问题找城管领导：出问题找城管 问题：问题：1 1、执法体制
5、问题：权限及权力的分配、执法体制问题：权限及权力的分配与其他行政机关的横向关系：与其他行政机关的横向关系：在职能序列中的纵向关系在职能序列中的纵向关系自身组织的内部关系：自身组织的内部关系：“两级政府三级管理两级政府三级管理”（1 1）职责界限）职责界限（2 2）管理归属）管理归属（3 3）法律性质）法律性质深圳城管局深圳城管局城市容貌城市容貌环境卫生环境卫生园林绿化园林绿化风景名胜风景名胜市政设施市政设施爱国卫生爱国卫生犬类管理犬类管理环境保护环境保护公用事业公用事业工商行政工商行政房屋租赁房屋租赁畜禽屠宰畜禽屠宰北京城管局北京城管局除上述类似职能外，还涉及城市河湖、黑车、黑导游除上述类似职
6、能外，还涉及城市河湖、黑车、黑导游等，等，1313类，共类，共300300多项多项重庆城管在查重庆城管在查“黑黑车车”宁波市城市管理行政执法局宁波市城市管理行政执法局（）市容环境卫生市容环境卫生城市规划城市规划城市绿化城市绿化市政管理市政管理公用事业公用事业城市内河城市内河以及以及环境保护管理中的生活噪声污染、建筑施工噪声污染以环境保护管理中的生活噪声污染、建筑施工噪声污染以及饮食服务业油烟污染；工商行政管理中的无照摊贩、及饮食服务业油烟污染；工商行政管理中的无照摊贩、公安交通管理中的侵占道路行为的行政处罚权。公安交通管理中的侵占道路行为的行政处罚权。奉化市城管局奉化市城管局处罚：处罚：1 1
7、违法建设行为；违法建设行为；2 2影响或损害城市市容环卫行为影响或损害城市市容环卫行为3 3侵占或损害城市市政设施行为侵占或损害城市市政设施行为4 4侵占、损害或破坏城市绿化及绿化设施行为侵占、损害或破坏城市绿化及绿化设施行为5 5危害、损害城市公共供水设施或其他违反城市供水管理规定行为危害、损害城市公共供水设施或其他违反城市供水管理规定行为6 6城市临街店面未经批准擅自实施门面装饰装修行为城市临街店面未经批准擅自实施门面装饰装修行为7 7擅自侵占城市道路擅自侵占城市道路（人行道及非机动车道）（人行道及非机动车道）停放机动车辆或非机动车辆停放机动车辆或非机动车辆行为行为8 8侵占损害公路路权路
8、产行为侵占损害公路路权路产行为9 9无证无所的侵占城市道路设摊兜售及其他经营行为无证无所的侵占城市道路设摊兜售及其他经营行为管理：管理：1 1集中行使建筑工程渣土及装修装潢垃圾处置的管理工作；集中行使建筑工程渣土及装修装潢垃圾处置的管理工作；2 2集中行使城市市政设施临时占用的管理工作；集中行使城市市政设施临时占用的管理工作；3 3集中行使非经营性临时停车位的管理工作；集中行使非经营性临时停车位的管理工作；4 4集中行使户外广告资源有偿使用的管理工作；集中行使户外广告资源有偿使用的管理工作；5 5根据根据授权授权，对公安、规划、建设、工商、环保、土管、水利、交通等其，对公安、规划、建设、工商、
9、环保、土管、水利、交通等其他城管职能部门涉及城市管理的有关问题进行督促和协调；（应为委托）他城管职能部门涉及城市管理的有关问题进行督促和协调；（应为委托）6 6承办市人民政府交办的其他事项。承办市人民政府交办的其他事项。2.声誉不高声誉不高 公众舆论：公众舆论：暴力执法与暴力抗法暴力执法与暴力抗法 长官压力：长官压力：城市形象与政绩城市形象与政绩 职业认知：职业认知：社会地位与社会价值社会地位与社会价值北京：崔英杰案件北京：崔英杰案件沈阳：夏俊峰案件沈阳：夏俊峰案件天门：魏文华案件天门：魏文华案件辽阳：周晓明案件辽阳：周晓明案件崔英杰案件崔英杰案件20062006年年8 8月月1111日下午，
10、北京海淀区城管队副分队长李志强日下午，北京海淀区城管队副分队长李志强和同事在中关村科贸电子商城北侧路边执法时，依法扣和同事在中关村科贸电子商城北侧路边执法时，依法扣押了在那里无照卖烤肠的小贩崔英杰的三轮车等经营工押了在那里无照卖烤肠的小贩崔英杰的三轮车等经营工具，当执法人员将崔英杰的三轮车抬上执法车，崔英杰具，当执法人员将崔英杰的三轮车抬上执法车，崔英杰手持小刀刺入李志强颈部，随后逃走。李志强因伤势过手持小刀刺入李志强颈部，随后逃走。李志强因伤势过重抢救无效殉职。重抢救无效殉职。20072007年年4 4月月1010日法院以崔英杰犯故意杀日法院以崔英杰犯故意杀人罪一审判处其死刑，缓期二年执行，
11、剥夺政治权利终身。人罪一审判处其死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身。20092009年的年的5 5月月1616日，沈日，沈阳小贩夏俊峰卖香肠时，阳小贩夏俊峰卖香肠时，三轮车等物品被扣押，三轮车等物品被扣押，夏俊峰上车来到沈阳城夏俊峰上车来到沈阳城管滨河中队的勤务室内。管滨河中队的勤务室内。夏俊峰用一把水果刀连夏俊峰用一把水果刀连刺城管队员申凯、张旭刺城管队员申凯、张旭东及张伟数刀，致被害东及张伟数刀，致被害人申凯、张旭东死亡；人申凯、张旭东死亡；致张伟重伤。致张伟重伤。20092009年底，年底，沈阳市中级法院一审判沈阳市中级法院一审判决夏俊峰犯故意杀人罪决夏俊峰犯故意杀人罪成立，判处死刑，
12、剥夺成立，判处死刑，剥夺政治权利终身，政治权利终身，20112011年年5 5月月9 9日，夏俊峰终审被日，夏俊峰终审被判死刑。判死刑。魏文华案件魏文华案件 2008 2008 2008 2008年年年年1 1 1 1月月月月7 7 7 7日，湖北天门市水利建筑工程公司总经理魏日，湖北天门市水利建筑工程公司总经理魏日，湖北天门市水利建筑工程公司总经理魏日，湖北天门市水利建筑工程公司总经理魏文华路过该市竟陵镇湾坝村时，发现城管多名执法文华路过该市竟陵镇湾坝村时，发现城管多名执法文华路过该市竟陵镇湾坝村时，发现城管多名执法文华路过该市竟陵镇湾坝村时，发现城管多名执法人员因填埋垃圾与农民发生激烈冲突
13、。他掏出手机录像人员因填埋垃圾与农民发生激烈冲突。他掏出手机录像人员因填埋垃圾与农民发生激烈冲突。他掏出手机录像人员因填埋垃圾与农民发生激烈冲突。他掏出手机录像时，被城管人员当场打死。时，被城管人员当场打死。时，被城管人员当场打死。时，被城管人员当场打死。1 1 1 1月月月月7 7 7 7日晚，当地警方立案调查，日晚，当地警方立案调查，日晚，当地警方立案调查，日晚，当地警方立案调查，控制涉嫌人员控制涉嫌人员控制涉嫌人员控制涉嫌人员24242424人。人。人。人。1 1 1 1月月月月9 9 9 9日，天门市当地成千上万日，天门市当地成千上万日，天门市当地成千上万日，天门市当地成千上万的群众聚
14、集到市政府和主要街的群众聚集到市政府和主要街的群众聚集到市政府和主要街的群众聚集到市政府和主要街道声援魏文华家属，要求政府道声援魏文华家属，要求政府道声援魏文华家属，要求政府道声援魏文华家属，要求政府伸张正义。伸张正义。伸张正义。伸张正义。20112011年年5 5月月3 3日，做过心脏搭桥手术的周晓明与辽阳城日，做过心脏搭桥手术的周晓明与辽阳城管执法人员发生冲突，起因是周家在封掉管执法人员发生冲突，起因是周家在封掉“窗改门窗改门”后在地面抹水泥遭到城管执法队员制止，发生口角，后在地面抹水泥遭到城管执法队员制止，发生口角，周晓明被打死，周晓明被打死，3 3名涉嫌犯罪的城管人员已被刑事拘名涉嫌犯
15、罪的城管人员已被刑事拘留。留。20092009年年3 3月月3030日下午，江西萍乡市开发区横板村村民陈某被该区城管日下午，江西萍乡市开发区横板村村民陈某被该区城管人员群殴致死，事后家属抬着尸体封堵了境内人员群殴致死，事后家属抬着尸体封堵了境内320320国道路段抗议暴行，国道路段抗议暴行，引发近万群众围观，引发近万群众围观，320320国道陷入瘫痪状态，经萍乡市公安局派出数国道陷入瘫痪状态，经萍乡市公安局派出数百名警力才得予疏通。据说事后赔偿百名警力才得予疏通。据说事后赔偿3030万。万。20062006年年6 6月月1919日，重庆城管打人被群殴日，重庆城管打人被群殴媒体对城管的媒体对城管
16、的“妖魔化妖魔化”厉以宁建议对小贩宽容一点，遭到原广州城管支厉以宁建议对小贩宽容一点，遭到原广州城管支队支队长许决华的队支队长许决华的“炮轰炮轰”。“城管城管”与与“摊贩摊贩”的关系应该是这样的吗？的关系应该是这样的吗？为什么有那么多的关于城管的负面报道为什么有那么多的关于城管的负面报道？城市评比：“面子”与“肚子”全国文明城市全国文明城市全国卫生城市全国卫生城市中国优秀旅游城市中国优秀旅游城市全国绿化模范城市全国绿化模范城市中国最幸福城市中国最幸福城市长官压力：长官压力：中国什么“法”最大为迎接文明城市评比，上海交警和城管在执法为迎接文明城市评比，上海交警和城管在执法领导们非常满意的市容市貌
17、领导们非常满意的市容市貌第三：自身压力第三：自身压力 编制问题编制问题 待遇问题待遇问题 职业认同职业认同 助人为乐的助人为乐的 城管队员城管队员 执法中的城管队员执法中的城管队员有有谁谁愿愿意意看看到到这这样样悲悲伤伤的的表表情情“城管向何处去城管向何处去”取缔论：取缔论：城管执法的合法性和正当性城管执法的合法性和正当性理据：理据：避免公务员的贵族化；节约财政开支；行政法治避免公务员的贵族化；节约财政开支；行政法治生级论：生级论：“公物警察公物警察”、“辅助警察辅助警察”。理据：理据：增强执法效率；加强纪律约束；防止权力滥用增强执法效率；加强纪律约束；防止权力滥用企业论：企业论：“公共事务民
18、营化公共事务民营化”、“城管公司城管公司”理据：理据：减低行政成本；促进公共事务管理民营化减低行政成本；促进公共事务管理民营化行政论：行政论：城管的正规化、行政化、法制化城管的正规化、行政化、法制化理据：理据：继续存在有必要，建构成本小继续存在有必要，建构成本小基本想法基本想法理顺体制：理顺体制：科层化、公务员化科层化、公务员化明确职责：明确职责：城管应该管什么城管应该管什么自身建设：自身建设：进、管、出；内练素质、外树形象进、管、出；内练素质、外树形象转变观念：转变观念：管理就是服务；秩序行政和服务行政管理就是服务；秩序行政和服务行政 管理和执法方式的转变根本是观念的转变管理和执法方式的转变
19、根本是观念的转变例子：例子：20062006年河南孟津卖桃案年河南孟津卖桃案 增强素质熟悉执法知识：熟悉执法知识：法律知识和业务知识法律知识和业务知识丰富社会阅历：丰富社会阅历：读书对人生的影响读书对人生的影响提高公关能力：提高公关能力：执法本质是与人打交道执法本质是与人打交道城建监察城建监察20102010年第年第4 4期期“法制方圆法制方圆”：一桩简单的行政案件演变为刑事案件一桩简单的行政案件演变为刑事案件 二、城管执法的原则二、城管执法的原则城管执法的基本原则问题是指城管执法过程中必城管执法的基本原则问题是指城管执法过程中必须遵守的基本准则，是指导、规范、评价城管执须遵守的基本准则，是指
20、导、规范、评价城管执法行为的基本出发点。法行为的基本出发点。政治性原则政治性原则合法性原则合法性原则合理性原则合理性原则疏堵结合原则疏堵结合原则1.1.政治性原则：政治性原则：认清当前的中国社会形势：各种矛盾认清当前的中国社会形势：各种矛盾激化、危机重重！溃败激化、危机重重！溃败 以以“权权”为本为本+以以“钱钱”为本为本+以以“人人”为本为本 “阶级斗争为纲阶级斗争为纲”“以经济建设为中心以经济建设为中心”“三个代表三个代表”“科学发展观科学发展观”火山在最脆弱的地壳部分爆发火山在最脆弱的地壳部分爆发！处理好：处理好：秩序与维稳的关系秩序与维稳的关系法律和政策的关系法律和政策的关系局部和全局
21、的关系局部和全局的关系现实和长远的关系现实和长远的关系城管执法有讲策略：城管执法有讲策略：“智慧智慧”2.2.合法性原则：合法性原则：依法行政，即行政机关依据法律或法规之规定依法行政，即行政机关依据法律或法规之规定依法行政，即行政机关依据法律或法规之规定依法行政，即行政机关依据法律或法规之规定从事管理国家和社会的事务。行使行政执法权需从事管理国家和社会的事务。行使行政执法权需从事管理国家和社会的事务。行使行政执法权需从事管理国家和社会的事务。行使行政执法权需要做到：要做到：要做到：要做到：主体合法；主体合法；主体合法；主体合法；内容合法；内容合法；内容合法；内容合法；程序合法；程序合法；程序合
22、法；程序合法；行政违法：行政违法：行政违法：行政违法：行政失职、行政越权、滥用行政职行政失职、行政越权、滥用行政职行政失职、行政越权、滥用行政职行政失职、行政越权、滥用行政职权、事实认定错误、适用法律错误、程序违法。权、事实认定错误、适用法律错误、程序违法。权、事实认定错误、适用法律错误、程序违法。权、事实认定错误、适用法律错误、程序违法。3 3、合理性原则：、合理性原则：法律的执行和适用必须必须符合人情世故。法律的执行和适用必须必须符合人情世故。符合社会生活实践的常情、常理、常识。裁量符合社会生活实践的常情、常理、常识。裁量权行使必须权行使必须客观、公正，恰当、合乎理性客观、公正，恰当、合乎
23、理性！“法不容情法不容情”与与“法亦容情法亦容情”“道是无情却有情道是无情却有情”4.4.人权保障原则人权保障原则 行政执法时，要尊重相对人的人格，不对相对人实施行政执法时，要尊重相对人的人格，不对相对人实施法律明文禁止的行为，不对相对人实施，侮辱人格的法律明文禁止的行为，不对相对人实施，侮辱人格的行为。行为。三、城管执法的策略（一）基本策略（一）基本策略法是实践理性：法是实践理性：办法总比困难多办法总比困难多1.1.与大众传媒合作，取得社会认同。与大众传媒合作，取得社会认同。2.2.运用协同执法，增强执法保障运用协同执法，增强执法保障3.3.鼓励公众参与，提高执法效能鼓励公众参与，提高执法效
24、能：“公述民评公述民评”4.4.疏堵结合，追求执法社会效果疏堵结合，追求执法社会效果疏疏”是指疏通疏导是指疏通疏导疏通：疏通：具体问题具体处理具体问题具体处理疏导：疏导：对人性化的理解，对人性化的理解，“小贩向何处去小贩向何处去”。“堵堵”：对严重危害社会秩序的行为必须对严重危害社会秩序的行为必须及时、及时、合合法、有效地予以制裁。法、有效地予以制裁。”不燃烧的柴，不发光的灯不燃烧的柴，不发光的灯“泛滥成灾的小广告城管执法难点之一：城管执法难点之一：小广告张贴小广告张贴执法难点之二：草根阶层的流动摊贩执法难点之二：草根阶层的流动摊贩 舟山的流动摊贩将菜摆到了警车上舟山的流动摊贩将菜摆到了警车上
25、湖北武汉城管用眼神湖北武汉城管用眼神“整治整治”路边摊贩路边摊贩政协委员厉以宁建议对小贩宽容一点，遭到原广政协委员厉以宁建议对小贩宽容一点，遭到原广州城管支队支队长许决华的批判。州城管支队支队长许决华的批判。宁波晚报宁波晚报20102010年年1 1月月8 8日：北岸琴森违章搭建日：北岸琴森违章搭建 责令停工责令停工中中“茁壮成长茁壮成长”。违章建筑从开出第一份。违章建筑从开出第一份停工通知单停工通知单达达4 4个月之久。个月之久。城管执法难点之三：违章建设城管执法难点之三：违章建设（二）分寸把握（二）分寸把握如何处置：如何处置：要不要追；要不要追；要不要怒；要不要怒；要不要采取强制手段；要不
26、要采取强制手段；如何对待暴力抗法者如何对待暴力抗法者。应对的三个层面：应对的三个层面：相对人群体；相对人群体；普通人群体；普通人群体；领导群体领导群体广州的城管正在追击广州的城管正在追击“走鬼走鬼”（流动摊贩）（流动摊贩）（三）特殊形式网格化管理网格化管理宣传教育：宣传教育：循环巡逻：循环巡逻：社会服务：社会服务：四城管执法的四个法律问题城管执法的四个法律问题第一，执法主体问题第一，执法主体问题 授权行政执法、委托行政执法、授权行政执法、委托行政执法、“协管协管”问题问题第二，事实认定问题第二，事实认定问题 “行政机关必须查明事实，事实不清，不得给予行政处行政机关必须查明事实，事实不清，不得给
27、予行政处罚罚”；行政程序证据；行政程序证据第三，法律适用问题第三，法律适用问题 熟悉城管行政执法的常用法律依据；法律体系与法律熟悉城管行政执法的常用法律依据；法律体系与法律规范冲突规范冲突第四，执法程序问题第四，执法程序问题行政证据的种类与要求行政证据的种类与要求行政证据的证明标准行政证据的证明标准行政执法的自由裁量控制问题行政执法的自由裁量控制问题 宪法宪法 法律法律行政法规行政法规地方行法规地方行法规地方行政规章地方行政规章部委行政规章部委行政规章中国法律体系金字塔中国法律体系金字塔行政规定不能直行政规定不能直接作为执法依据接作为执法依据上位法优于下位法上位法优于下位法特别法优于普通法特别
28、法优于普通法新法优于旧法，新法优于旧法，上位法对下位法有特别授权的，对特别授权的事项，上位法对下位法有特别授权的，对特别授权的事项，二者规定不一致的，适用下位法二者规定不一致的，适用下位法不同地区制定的规范不一致的，除法有特别规定外，不同地区制定的规范不一致的，除法有特别规定外，适用行为地规范适用行为地规范不同部门制定的规范不一致的，除法有特别规定外，不同部门制定的规范不一致的，除法有特别规定外，适用相应事项主管部门制定的规范适用相应事项主管部门制定的规范相应规范冲突依据上述冲突规范依然不能解决的，依相应规范冲突依据上述冲突规范依然不能解决的，依法报有权机关裁决。法报有权机关裁决。执法适用特点执法适用特点：由下向上适用由下向上适用