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1、国研专稿创新草原经营管理模式 提高草原生产服务能力内容摘要：草原是国家食物安全和生态安全的重要保障，创新草原经营管理模式，可以显著提高其综合生产和服务能力。为此建议：在重视草原生产功能的同时，应高度重视其生态服务功能及其建设；在推进草原投入主体多元化的前提下，重点加大政府投入力度，以显著提升草原生态服务功能和牧民生活水平；严格草原管理制度，重点实现以草定畜；创新草食性畜牧发展模式，实现生态和经济效益的高度兼顾。 关键词：草原，经营管理模式，生产服务能力 近期，我们围绕草原综合生产服务能力建设问题，先后赴内蒙古自治区巴林右旗和贵州省毕节地区等地，进行了实地调查研究。发现通过草原管理模式和养殖模式
2、创新，可以显著提升草原的综合生产和服务能力，为国家食物安全、生态安全和国土安全做出应有的重要贡献。在实地调研和系统分析基础上，提出如下意见和建议，供决策参考。 一、重视草原及其多功能属性，重点建设生态服务功能 （一）草原在我国国土及其安全中占有极其重要的地位 从全球范围看，世界草原面积约34.8亿公顷（联合国粮农组织），约占陆地总面积的20%。我国是草原大国，草原面积近4亿公顷，仅次于澳大利亚，居世界第二位。草原约占我国陆地国土的42%，是耕地面积的3.3倍、森林面积的2.3倍，由此可见，草原在我国国土及其安全方面占有极其重要的地位。 （二）草原生态是我国生态系统的重要组成部分 草原生态，与农
3、田生态、森林生态、水域生态和城市生态等，共同组成完整的生态系统，在我国生态安全中发挥着重要作用，而草原生态状况直接关乎我国生态安全态势：（1）草原是重要的绿色生态屏障。草原植物都是低位芽植物，紧贴地面生长，能很好覆盖地面，在防风固沙、涵养水源等方面具有其它植物不可比拟的优势。（2）草原是维护生物多样性的天然基因库。据统计，草原上生长着野生植物1.5万种，野生动物2000多种，在历史上为人类食物、药用植物、家畜品种等做出了巨大贡献。（3）草原作为重要而巨大的碳库，在陆地生态系统碳循环过程中承担了重要角色。与森林一样，草原也具有较强的固碳作用，据测算，1亩天然草原的固碳能力为0.1吨，相当于减少二
4、氧化碳排放量0.46吨。 （三）草原牧区是我国重要的少数民族聚集区 长久以来，草原牧区是我国少数民族的重要聚集区。截至2008年底，内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川六大牧区人口总数为1.615亿，是全国人口的12.16%；266个牧业及半农半牧业县共有人口4784万人，其中农牧业人口3441万人（占其人口数72%），少数民族人口1427多万人（占其人口29.8%，占全国少数民族人口的13.4%）。草原是牧区农牧民的基本生产资料，保障了数千万人民的正常生活。另外，草原具有承载民族文化的功能。草原少数民族文化历史悠久、内涵丰富、风格独特，蕴涵着现代文明赖以传承的优秀文化遗产、精神资源和思想源泉
5、，为现代文明建设提供有益借鉴。 （四）草原为我国食物安全提供坚实的支撑 草原畜牧业可以增加肉奶等畜产品总供给，从而扩大食物来源，改善人们的食物结构，提高生活质量和水平，减少对粮食的依赖。据统计，2008年，266个牧业及半农半牧业县肉类总产量576.2万吨，占全国总产量的7.9%，其中牛肉121.9万吨、羊肉117.6万吨、羊毛20.4万吨、奶类723.3万吨和猪肉256.2万吨，分别占全国的19.89%、30.93%、49.53%、19.13%和5.54%。此外，草食家畜存栏和出栏数量分别占全国的38%、28%，为保障食物安全做出了重要贡献。 二、多种因素制约着我国草原生产服务能力的提高 （
6、一）对草原功能认知偏颇，只注重其产品生产功能，忽视其生态服务功能 近年来，社会对草原地位和作用的认识有所提高，但对草原的多种功能还是认识不足。长期以来，对草原的开发利用还是以发展草地畜牧业为主，草原主要被看作是优良的放牧场，是可更新的畜牧业生产资源。其实，草原不仅是畜牧业生产的物质基础，同时又具有生态安全的屏障作用，承担着涵养水源、防风固沙、调节气候、传载文明以及维护生态多样性等多项重要服务功能。 （二）投入不足是制约草原生产和服务能力提高的主要瓶颈 资金问题一直是制约草原生产和服务能力提高的主要瓶颈。目前，草原投融资存在如下问题： 1.投资主体单一，对政府依赖性大。牧区建设和草地保护，主要依
7、靠财政项目资金，其他融资渠道开发较少。 2.对于牧区的政策扶持力度不够。近几年来国家惠农政策出台较多，但针对牧区的惠牧政策却很少，只有免除牧业税、禁牧粮食补贴等。据统计，退牧还草工程实施的7年时间里（20032009年），中央累计投入仅为176亿元，平均每年约25亿元，约折合3.72元/亩年（以2009年退牧还草工程围栏封育4503.5万公顷计算）；京津风沙源治理工程实施的10年时间里（20002009年），中央投入累计也仅为37.7亿元，约折合7.32元/亩年（以2009年京津风沙源工程治理草原343.2万公顷计算）。显然，这种补贴力度远远不能满足草原牧区的需要。 3.投资结构不合理，地方政
8、府资金配套较为困难。由于草地保护涉及的主要是经济相对落后地区，地方财政收入相对较少，致使地方政府进行资金配套时困难较大。 （三）草原退化严重影响了草原生产服务能力的提高 受全球变暖、气候干旱等自然因素和超载放牧等人为不合理利用等影响，目前我国绝大多数天然草原仍然存在着不同程度的退化，草原生态“局部改善，总体恶化”的态势没有得到根本遏制。 据统计，目前全国约90%的可利用天然草原不同程度退化，中度和重度退化面积达23亿亩，产草量比20世纪80年代平均下降30%50%，部分草场完全丧失生产能力，草原超载过牧严重。2009年草原监测数据表明，全国重点天然草原的牲畜超载率为31.2%，水土流失面积约1
9、333万公顷，鼠虫害年均危害面积6153万公顷，草原旱灾、火灾、雪灾等灾害严重。上述生态环境问题，已严重影响草原生产服务能力的提高。 三、政策建议 （一）重视草原多功能的保护性利用，重点建设草原生态服务功能 高度重视草原多功能属性的开发，彻底改变只注重产品生产功能而忽视服务功能的偏颇认识。切实重视草原的涵养水源、防风固沙、调节气候和维护生态多样性等生态服务功能，促进人与自然和谐发展；充分发挥草原碳汇功能，将草原碳汇功能开发纳入我国应对气候变化的相关规划之中，逐步建立和完善草原碳汇交易，促进低碳经济发展；大力发展草原畜牧业，发挥草原的食物安全保障功能；重视草原文化传承功能，弘扬草原文化，依托鲜明
10、的地域特点和独特的民族特色，大力发展草原生态旅游业，实现农牧民就业、增收。 （二）推进草原投资主体多元化，重点加大政府投资力度 草地承担着重要的生态保护功能，有着较强的公共物品特性，这就决定了在推进草原投资多元化发展的前提下，应显著加大政府投入力度： 1.继续加大退耕还草项目的覆盖范围和补贴力度。实地调研发现，受补贴项目区的生态草地保护相比非补贴区域而言，呈现出了良好发展态势，并且干部群众对此类项目持很高的认同度。 2.增强扶持政策的针对性和实施方案的可操作性，提高草原专项资金的使用效率。调研发现，部分草原扶持政策的针对性较差，一些地区在扶持政策出台后往往缺乏相应的实施方案，导致扶持对象不明、
11、扶持环节不准等问题，严重影响了专项资金的使用效率。 3.注重保持财政投入和补贴政策的连续性。退牧还草等工程的实施，使项目区的草原生态状况明显好转，但一些草原生态保护建设工程项目已到期或即将到期。调查中干部和群众普遍反映，补贴一停，则极有可能造成草原退化、沙化现象反弹。因此，必须认识到草原生态保护是一个长期的系统工程，需要在以往治理与保护的基础上进行持续的建设，甚至需要持续几十年。草原政策的连续性尤为重要。 4.加强项目资金的监督与审核。重点强化对项目实施过程中可能出现的项目资金挪用与滥用、项目实施不符合规范、项目监督管理薄弱等影响项目最终效果和资金使用效率问题的审核，做到专款专用，使项目资金能
12、够切实发挥出应有的作用。 5.多方努力，建立多元化的融资渠道。根据草地生态保护项目周期长的特点，通过延长国债期限、发行中长期国债，筹集草地生态建设所需资金；加强政策性金融的倾斜力度，争取政策性金融的专项贷款支持；积极争取外国政府援助、世行和亚行贷款、国际生态环境治理合作项目，利用国际资金、优惠贷款和技术援助进行生态环境建设；支持建立农村合作社，鼓励吸收农牧民自筹资金入股，充分调动利用农牧民手中的自有资金。 （三）加大草场改良力度，提高草场综合生产能力 人工草地建设和草场改良，可有效增加产草量。要加强对人工草场品种的选育和推广，改善牧草品质，提高草原利用效率。要采用混播、套播等多种种植方式，实现
13、禾本科牧草、豆科牧草合理搭配，小型灌木与作物类牧草并重，不断改变牧草种植结构。 （四）严格草原管理制度，减少过度利用、不当占用和损毁破坏 1.积极推行草原保护和建设制度的建设和实施，重点开展基本草原保护制度试点工作。草原法和国务院关于加强草原保护与建设的若干意见都提出，要实行基本草原保护制度、草畜平衡制度和禁牧休牧制度。草畜平衡制度和禁牧休牧制度的工作已经开始，目前迫切需要开展基本草原保护制度的试点工作。 2.进一步落实好草牧场“双权一制”政策，让农牧民依法享有草牧场的使用权、建设权，本着“谁建设、谁受益”的原则，做到“责、权、利”相统一，对建设草原有功的农牧民给予奖励。在推进草原承包的基础上
14、，完善草原流转办法，明确流转程序，推进草原集约利用、规模经营。按照“承包草原换社会保障、宅基地换住房”的原则，采取置换等措施，鼓励牧民“自愿开展草原流转、自愿退出宅基地”，进入城镇或农村新型社区居住。允许农牧民在不改变草原用途的前提下，以草原经营权入股，从事牧业合作生产或开展合作经营。 （五）创新草食性畜牧业模式，提高草原畜牧业效率 1.实现禁牧、休牧、划区轮牧和草畜平衡的合理组合。各地应综合考虑草原生态载畜能力、农牧民经济承受能力，以及草原植被状况和恢复能力等因素，测算出合理的载畜量，科学确定草原禁牧时间、禁牧范围和利用方式，以政府令或通告的形式，定期发布草原禁牧令、休牧令，明确禁牧、休牧的
15、具体时间和范围，做到既合理利用草原资源，又保证草原休养生息，同时兼顾生态恢复与经济发展、农民增收的关系。 2.注意保护弱势农牧民的保护草原的积极性。生产条件较好、基础建设扎实的农牧户实施禁休牧和草畜平衡后，其收入往往受影响不明显；但部分农牧户由于其畜牧业基础条件薄弱、饲草料储备不足等原因，禁牧以后牲畜饲养量有所减少，加之购买饲草料增加了养畜成本，其收入可能下降明显。对此应予以高度重视。 3.注意农副产品综合利用，大力推广应用青贮、黄贮等技术措施。通过青贮或黄贮，扩大舍饲条件下的饲草料来源，有效缓解草场压力，同时增强农牧民抗灾、防灾能力。针对各种可能出现的突发自然灾害制定出相应的预案措施，应提前
16、启动预案，减少损失。对于草原来讲主要指白灾、旱灾、蝗灾等造成的草产量减少可能给畜牧业生产带来重大损失的自然灾害。 4.加强畜牧业基础设施建设。由于农村牧区经济基础薄弱，畜牧业基础设施建设投入严重不足，牲畜舍饲圈养以后，相应的棚圈、青贮窖、饲草料加工机具以及饲草料基地等畜牧业基础设施建设严重滞后，影响了禁休牧和草畜平衡工作的顺利开展。 （六）推广“巴林右模式”，提升草食畜牧业经营管理水平 1.“巴林右模式”的科学内涵。巴林右模式，可以简单地概括为：“封山禁牧、舍饲圈养，小畜换大畜、大畜换优畜，移民搬迁、整村推进”。常年禁牧、季节性休牧与划区轮牧相结合，“封、管、育”相结合，实现草畜平衡、生态建设
17、保护与畜牧业协调发展。 2.“巴林右模式”产生的背景。巴林右模式，是人类对抗自然环境恶化而不断探索新出路的产物。它起因于对抗生态恶化、实施禁牧。但禁牧之后，草原生态明显好转的同时，也伴随出现了牲畜饲养量下降导致农牧民收入下降的问题。为解决生态改善和农牧民增收的两难困境，当地干部群众探索出了具有鲜明特征的巴林右模式。 3.“巴林右模式”的主要做法。一是封山禁牧、圈养舍饲。将全部草场划分为禁牧区和放牧区，并着重将禁牧区细分为重点生态项目封禁区、类常年禁牧区、类常年禁牧区和季节性禁牧区等四类，实行分类管理。重点生态项目封禁区严格禁止放牧任何牲畜，在保证项目功效前提下，可以打草；类常年禁牧区全年全区域
18、只允许打草，严禁放牧任何牲畜；类常年禁牧区在季节性禁牧期间严禁放牧任何牲畜，季节性禁牧期结束后，在合理划分打草场和放牧场的基础上，放牧场实行以草定畜，允许放牧核定载畜量的优质牛，禁止放牧其它牲畜；季节性禁牧区在禁牧期内禁止放牧任何牲畜，禁牧期结束后允许放牧牲畜；不具备放牧条件的实行圈养舍饲。二是小畜换大畜、大畜换优畜。20042009年间羊存栏由180万只减少到90万只，而同期牛存栏由12万头增至22万余头。羊是以草原放牧为主的小牲畜，羊只减半意味着草原放牧强度减半，草场压力显著下降；而牛则是舍饲为主的大牲畜，其饲料是作物秸秆和少量粮食，其数量增加对草原生态影响不大。小畜换成大畜后，解决了生态
19、问题，但没有完全解决饲养量和畜产品产量下降问题。大畜换优畜后，则有效提高了饲草料转化效率，增加了饲养量和产出量，提高了农民收入。据对当地牧户调查，2004年养36头本地牛年收入7000元，2006年饲养26头优质肉牛后年收入达到了2.8万元。三是移民搬迁、整村推进。畜牧业由草原放牧向舍饲转换，在自发条件下需要较长时间。实施整村推进则加速了这一进程。从2005年优质肉牛专业村“整村推进”工作开始实施，每个专业村一次性全部淘汰劣质牛，同时引进优质适龄基础母牛，使优质牛养殖户占到70%以上，基础母牛繁殖率和受胎率分别达到85%和97%。从2005年到2007年，全旗以每年8个专业村的推进速度，3年时
20、间共建设了24个优质肉牛整村推进专业村。2008年以来再次确定40个“整村推进”专业村，总数达到64个。 4.“巴林右模式”的主要成效。巴林右模式形成和发展的9年时间里成效显著。到2010年，全旗草原植被盖度已达到60%，比2001年提高了30%，每亩产草量比封育前提高了120公斤，达到150公斤；干旱草原地区草群高度平均增加12厘米，平均达到35厘米以上。草甸草原草场地区草群高度平均增加25厘米，平均达到70厘米以上；森林覆盖率由2001年的14.7%提高到23.1%；农牧民人均收入大幅提高，达到了4700元。为了更好地实现草地生态保护与畜牧业的和谐发展，应采取多种辅助措施，加快该模式在半牧半农区推广与试点。 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 谷树忠 张亮 中国经济时报社 李小千赵杰 农业部 赵玉田 中国农业科学院 周旭英 作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 谷树忠 张亮等