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1、黄河流域战略地位演变与高质量发展方向内容摘要：黄河流域是我国重要的生态屏障和经济地带，在全国的生态环境保护与高质量发展中扮演着重要角色。在对我国区域发展战略进行梳理的基础上，阐明了黄河流域的战略地位变化；从资源环境、产业体系、创新能力和社会民生等方面，解析了黄河流域高质量发展的基础条件，发现黄河流域经济社会发展存在生态脆弱、产业体系倚能倚重、创新发展动力弱、民生发展不足等问题和短板。围绕黄河流域高质量发展的基础条件，提出了黄河流域高质量发展的方向，包括建设节水型社会、构建“三区七群”基本框架、推动产业优化升级、加强科技创新、补齐民生发展短板。关键词：区域发展战略；节水型社会；生态保护；绿色发展
2、；“三区七群”；黄河流域正 文黄河流域在我国国民经济和社会发展以及生态安全保障等方面具有十分重要的地位。2019年，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，强调黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略；2021年10月，中共中央、国务院印发 黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要，提出以改善人水关系为核心，提高流域治理水平，用十年的时间初步建成生态共治、环境共保、城乡区域协调联动发展的格局。在此背景下，厘清黄河流域高质量发展的基础条件，探讨黄河流域高质量发展的方向与保障机制，具有重要的实践价值。一黄河流域在我国区域发展战略演变中的地位新中国成立以来，我国的区域发展战略经历
3、了区域经济均衡发展战略（1949-1978）、区域经济非均衡发展战略（1979-2000）和区域经济协调发展战略（2000-）三个阶段。区域经济均衡发展战略阶段重点发展“三线”地区，促进了工业布局的平衡和中西部地区的发展，但忽视了国民经济的效率；区域经济非均衡发展战略阶段侧重发展沿海地区，造就了经济核心区，加快了东部地区的迅速发展，但加大了东西部差距；区域经济协调发展战略阶段重点关注四大板块和重点区域，促进了各区域经济的协调高效发展。在“十五”至“十四五”期间，我国区域经济协调发展战略内容不断完善，逐渐形成了区域总体战略与重点区域战略相互促进、区域发展格局逐渐优化的局面。黄河流域在我国区域发展
4、战略中的地位也不断提升，逐步上升为国家战略。 （一）从相关区域发展战略的组成部分上升为重大国家战略20世纪六七十年代，黄河流域内部各区域均曾被纳入国家的相关区域战略中，如陕西汉中等地曾作为“三线”建设的重点城市；20世纪八九十年代的“三大地带”区域发展战略中，黄河流域下游的山东省被归入东部沿海地带，中游的河南省和山西省归入中部地带，中上游的陕西、内蒙古、宁夏、甘肃、青海省（区）归入西部地带，落实相应的战略政策。进入21世纪后，在“四大板块”区域总体战略中，黄河流域各省（区）依据各自的地理区位，中上游五省（区）被纳入到西部大开发、河南省和山西省被纳入中部崛起、山东省被纳入东部率先发展战略中，落实
5、相应的区域政策。可以看出，十八大以前的国家区域发展战略中，黄河流域始终没有作为一个完整的独立区域，成为国家统筹协调区域发展的重要战略板块。十八大以来，我国区域发展战略与政策不断深化完善，逐步形成了“区域总体战略+区域重大战略”的新区域发展战略政策体系，战略重心也逐步从关注经济目标向经济、社会、环境共同目标转变，区域战略实施的空间单元也逐步由经济区向经济区域和流域单元并重的社会生态复合区域单元转变。流域开发与保护得到重视，长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略，正是在这一大背景下提出的。所以，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，是适应新时代我国国民经济和社会发展形
6、势、生态文明建设等时代背景的必然产物，被赋予了“大江大河治理的重要标杆、国家生态安全的重要屏障、高质量发展的重要实验区、中华文化保护传承弘扬的重要承载区”四大定位。毋庸置疑，黄河流域生态保护与高质量发展战略将与京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设和长三角一体化发展等“区域重大战略”一起，推动我国经济社会高质量发展和生态文明建设。 （二）从关注单一方面的治理转向全面系统治理新中国成立后，党中央、国务院始终将黄河治理作为治国兴邦的大事，放到极其重要的战略高度给予关注。21世纪前，治理手段上“重”在水患防治、“要”在水利开发是黄河治理的普遍认知，尤其强调从被动防治的视角关注黄河的水沙调控
7、、防洪减淤、水土流失、水资源配置和水生态保护等。如1955年7月，全国人大一届二次会议审议通过的关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议，提出了根治黄河水害和开发黄河水利，建设水库和水电站，开展黄河中游地区的水土保持等一系列举措；20世纪后半叶实施的一系列重大工程，均以单方面防范或局部区域治理为重点。党的十八大以来，随着“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路确立，黄河治理开始强调立足于全流域和生态系统的整体性，共同抓好大保护，协同推进大治理，实现了治黄思路从被动到主动的历史性转变，并且强调三个统筹：统筹谋划上中下游、干流支流、左右两岸的开发、保护和治理，统筹推进堤防建设、河
8、道整治、滩区治理、生态修复等重大工程，统筹水资源分配利用与产业布局、城市建设，由此推进了黄河治理的系统性。 （三）从资源开发基地定位转向高质量发展的重要实验区定位黄河流域拥有丰富的自然资源，尤其体现在能源和农牧业方面。全国矿产资源规划（2016-2020年）中确立的14 个煤炭基地中，9 个基地全部或部分位于黄河流域。鄂尔多斯盆地是我国最重要的能源富集区，所蕴藏的能源资源约占全国的 35%，能源调出量常年占全国的一半左右；黄淮海平原、汾渭平原、河套平原粮食和肉类产量约占全国的三分之一。虽然黄河流域资源的开发利用与生态修复一直是我国相关规划的重点内容，但在十八大以前多只注重于资源开发基地的建设。
9、如20世纪实施的三大地带战略中能源开发与农业发展是黄河流域各省（区）的重要发展职能；21世纪初国务院批准的全国主体功能区规划和全国矿产资源规划，同样设定了黄河中上游油气、煤炭、黑色、有色资源等的勘查和开发、能源基地建设的战略定位。十八大以来，资源合理开发与生态保护相结合逐步成为流域发展的新定位。如 全国土地整治规划（2011-2015年） 将黄土高原作为农用地整治重点区域，提出加强森林、草原等天然植被保护与恢复；全国国土规划纲要（2016-2030年）将黄河龙门至三门峡流域西段划为环境质量维护区，将秦巴山区、黄河三角洲等地区划为生物多样性保护区，充分体现了资源开发利用与生态修复相结合的发展思路
10、。黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要中也突出强调了统筹流域资源开发与保护，着力促进全流域高质量发展的方向。 （四）强调以生态保护推动高质量发展为主线以生态保护推动高质量发展是黄河流域未来的发展主线。黄河战略中特别强调了该主线的战略定位。随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，良好的生态环境已经成为建设高品质美好生活的重要组成部分和推动高质量发展的生产要素之一。水少、沙多的自然禀赋，广泛分布的生态脆弱区以及倚能倚重的产业体系必然要求黄河流域的高质量发展需要以生态保护为抓手，践行绿水青山就是金山银山的理念，加强区域联防联控和重大生态工程协同，统筹推进水
11、资源分配利用与产业布局、城市建设，变被动为主动、变约束为机遇、变倒逼为动力，积极防范和化解生态安全风险，推动流域经济社会发展向绿色低碳转型，促进全流域的高质量发展。二黄河流域高质量发展的战略意义 （一）探索人与自然和谐发展的现代化道路建设人与自然和谐共生的现代化，是习近平生态文明思想的重要内容。习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时指出：“我国建设社会主义现代化具有许多重要特征，其中之一就是我国现代化是人与自然和谐共生的现代化，注重同步推进物质文明建设和生态文明建设。”并阐明了“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”深邃的历史生态观。这就要求我们必须从生态文明的高度，处理好发展与保护的关系
12、，并将其切实落实到各个层级的区域单元上，而流域正是落实人与自然和谐发展的关键区域。人类文明的发展史也充分证明了这一点，无论是农业文明，还是工业文明，凡是注重人与自然和谐发展的流域，都在现代化的进程中保持了永久的活力；反之就会导致流域生态的破坏并最终导致文明的停滞。黄河流域是人类文明历史上开发历史悠久的流域之一，在农业文明的进程中创造了灿烂辉煌的华夏文明，并已延续了数千年。近百年来，黄河流域正在快速地、大踏步地向工业文明迈进，工业化和城镇化快速发展，各类资源的开发规模不断扩大且布局不断扩展，人口规模不断增长且分布广泛，这剧烈地改变了流域的人地关系，其可持续发展面临比较严峻的挑战。由于历史、自然条
13、件等原因，黄河流域上游和中游还是生态脆弱区、民族地区、革命老区的叠加交织区域，这些区域经济社会发展相对滞后，是我国相对贫困人口比较集中的区域。所以，黄河流域的高质量发展，是在践行生态文明建设战略进程中，探索人与自然和谐共生现代化道路的必然选择，也是探索社会和谐进步的必然选择。 （二）探索绿色发展的新模式黄河流域经过长期的开发建设和发展，在工业化、城镇化和农业现代化发展方面取得了巨大成就。如黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区是农产品主产区，粮食和肉类产量占全国三分之一左右，对我国的粮食安全意义重大；黄河流域又被称为“能源流域”，煤炭、石油、天然气和有色金属资源丰富，煤炭储量占全国一半以上，是我国重要
14、的能源、化工、原材料和基础工业基地。从发展格局上看，基本上形成了立足自然基础的国土空间开发结构和经济社会分布格局，但长期的开发也累积形成了生产力布局与生态环境安全格局、发展规模与资源环境承载两对尖锐矛盾。破解上述两对矛盾是新时代黄河流域发展战略急需解决的突出问题。所以，瞄准流域高质量发展，探索绿色转型发展的新模式，既是生态文明建设的时代要求，也是黄河流域推进“五位一体”发展的核心抓手。从产业发展现状看，黄河流域工业结构以重化工等传统产业为主，高端且资源消耗低的产业门类少、规模小、层次低，工业发展过分依赖资源型产业，产业链条较短。大部分省（区）工业以煤炭、石化、电力、钢铁、有色冶金、建材等能源基
15、础原材料产业为主，重型化且单一化严重，2017年中上游省（区）能源基础原材料产业的比重基本在 60%以上，山西、青海、甘肃等省的比重甚至超过了80%，显著高于全国平均水平。已经形成的产业升级改造缺乏强大的动力，建立高效集约节约的产业链、产业集群的动力不强；新产业、新业态发展壮大的动力不足，市场竞争力和技术竞争力不强；人才方面，劳动力技能水平相对较低，高素质的劳动力队伍缺乏。这些均需要通过高质量发展和绿色发展来破解。 （三）构建“双循环”新发展格局与新优势黄河流域在构建国内国际经济双循环新发展格局当中具有非常重要的地位，沿黄九省（区）4.35亿人口对拉动以国内大循环为主体的经济建设发挥着至关重要
16、的作用。同时，整个黄河流域东西双向互济、陆海内外联动的区位优势，对促进高水平的对外经济合作也具有重大作用。在“一带一路”六大经济合作走廊中，多条通道都从黄河流域穿过。黄河流域深度参与“双循环”发展战略，可以利用国内国际两种资源，国内国际两个市场，构筑流域发展的新格局和新优势。如与“一带一路”建设、西部陆海新通道建设相结合，推动呼包鄂榆、兰州西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群建设；借助东部沿海地区发展推动山东半岛城市群、中原城市群优化发展；可以促进流域新型城镇化、新型工业化的发展，形成新发展格局和新的发展优势，强化其对我国国土空间开发的支撑作用。 （四）推进我国区域协调发展作为我国区域经济发展中的
17、重要板块，黄河流域具有“平衡南北方，协同东中西”的作用。同时，黄河流域是我国重要的生态功能区域和生态屏障，黄河中上游地区的生态环境质量直接影响到国家中长期生态安全和环境质量。黄河流域上游的水能资源、中游的煤炭资源、下游的石油和天然气资源都十分丰富，是我国的“能源流域”，支撑我国工业化发展的作用十分突出。所以，黄河流域是我国区域协调发展的主要生态安全和能源安全承载区。进入新时代以来，我国区域发展呈现出“南快北慢”的特征，南北发展差距有进一步拉大的趋势。推进黄河流域高质量发展，探索新机制与新路径，形成新模式和新的动力引擎，有利于推进北方地区尤其是西北地区的发展，促进我国新时代区域协调发展格局的形成
18、。稳定黄河流域城市群的生态、经济、人口和就业，推动中心城市和城市群迈入高质量发展轨道，对推动黄河全流域及相关省（区）的高质量发展、稳定北方地区经济增长具有非常重要的作用。三黄河流域高质量发展的基础条件 （一）研究方法与数据围绕黄河流域生态保护和高质量发展的目标，重点从资源环境、产业体系、创新能力、社会民生等方面对黄河流域高质量发展的基础条件进行解析与评价。研究所涉及指标和数据主要来源于历年中国统计年鉴中国工业统计年鉴以及相关省市的统计年鉴。在产业体系分析上，主要利用区位商分析各相关省市的专业化部门，利用联合国工业发展组织构造的产业结构相似指数考察不同省市之间的产业互补程度。1.区位商。区位商又
19、称专业化率，指一个地区特定部门的产值在地区工业总产值中所占的比重与全国该部门产值在全国工业总产值中所占比重之间的比值，常用于判断一个产业是否构成地区专业化部门。当某产业的区位商大于1时，则认为该产业是地区的专业化部门。LQij表示区位商；Lij表示在j地区i产业产值；Lj表示j地区所有产业的总产值；Li表示全国范围内i产业总产值；L表示全国所有产业的总产值。2.产业结构相似度指数。产业结构相似度指数主要用于考察两个国家（地区）间产业结构的相似程度，本文采用联合国工业发展组织构造的产业结构相似指数。Sab表示a、b两个地区间的产业结构相似度指数；Saj和Sbj分别表示a地区和b地区中j行业在区域
20、所有产业总产值中所占的比重；n为该地区产业经济体系中的行业数量。需要指出的是，由于四川省的主要区域属于长江流域，因此界定评价范围为山东、河南、山西、陕西、内蒙古、宁夏、甘肃和青海八个省（区）；同时，考虑到2020年不同省份受新冠疫情的影响程度不同，各项经济社会指标表现出差异化的浮动，因此采用2019年及以前的数据开展相关分析。 （二）资源环境条件1.水资源紧缺，水沙关系不协调。水资源紧缺是黄河流域最大的矛盾。黄河流域大部分区域属干旱半干旱地区，中上游地区气候干旱少雨，年降水量小于 400 mm；全流域多年人均水资源量稳定在400 m3左右，仅为全国人均水资源量的约20%。2019年，黄河流域水
21、资源总量为797.5亿 m3，仅为全国的2.7%；河南、宁夏、山东、山西省（区）人均水资源量分别为175.2 m3/人、182.2 m3/人、194.1 m3/人和261.3 m3/人，分别仅为全国人均水资源量的8.5%、8.8%、9.4%和12.7%。同时，由于中上游地区多布局资源型的高耗水产业，且大水漫灌的农业灌溉方式仍然较为常见，导致水资源开发利用率高达80%，远超 40% 的生态警戒线。此外，黄河流域还面临着洪水的威胁，尤其是在下游滩区，泥沙淤积、河道摆动等问题仍未解决，在气候变化导致极端天气频发的背景下，超标准洪水发生的概率大幅提高。中下游地区的中原城市群和山东半岛城市群人口、产业布
22、局集中，一旦发生超标准洪水，将对人民生命安全和经济安全产生巨大威胁。2.能源资源富集，是我国重要的能源和原材料基地。全国矿产资源规划（2016-2020年）中确定的103个能源资源基地，25个位于黄河流域（表1）。其中，14个煤炭基地中9个位于黄河流域，其他重要矿产资源包括油气、铝土、石墨、金、稀土、铁、铀、铜等。2019年，内蒙古、山西和陕西合计开采原煤27.15亿吨，占全国原煤开采量的70.6%；陕西原油产量3 543.23万吨，天然气产量473.42亿立方米，均居全国各省市第一，分别占全国总产量的 18.6%和 26.9%。二次能源中黄河流域各省份发电量达到 28 042 亿千瓦小时，占
23、到全国的 37.4%，其中火力发电占到黄河流域总发电量的 71.8%，焦炭产量为27 512万吨，占全国的58.4%。3.农牧业基础良好，是我国农产品的重要产区。黄河流域分布有黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区等农产品主产区。2019年，山西、内蒙古、山东、河南、陕西、甘肃、宁夏、青海八省（区）合计生产粮食1.99亿吨，占全国的30.0%；其中，小麦和玉米的产量分别占全国的55.7%和37.9%；花生和甜菜产量占全国的比重超过 50%；豆类和薯类产量分别占全国的 23.8% 和 25.6%；蔬菜产量占全国的29.8%。在牧业发展上，八省市合计生产肉类 1 902.1 万吨，占全国肉类产量的 24.
24、5%。其中，羊肉、牛肉和猪肉产量分别占全国的49.5%、35.6%和20.3%。此外，黄河流域特色农产品优势突出，拥有地理标志产品超过100种，种质资源丰富，为特色农产品优势区建设提供了基础。4.生态环境脆弱，资源环境呈现高负荷状态。黄河流域横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原、华北平原四大地貌单元和我国地势三大阶梯，拥有丰富多样的生态类型以及分布广、类型多的生态脆弱区。根据 全国生态功能区划，黄河流域涉及的重要生态功能区多达 11个，包括 4个水源涵养重要区、3个生物多样性保护重要区、2个土壤保持重要区和2个防风固沙重要区（表2）。尽管近年来黄河流域的生态环境持续向好，但广泛分布的重要生态功能
25、区仍然存在环境污染积重较深、恢复难度大且过程缓慢等问题。此外，黄河流域的经济社会发展对资源依赖非常强，水资源、土地资源、能源、部分金属和非金属资源开发时间长，强度大，导致黄河流域农牧业区域以及依托资源能源兴起的城市的资源环境都呈现出高负荷状态。 （三）产业基础与特色1.产业结构以能源化工和原材料产业为主导。作为我国重要的能源和原材料基地，黄河流域形成了以能源化工和原材料产业为主导的产业结构。利用区位商考察黄河流域的专业化产业部门，可以发现一共有14个产业部门区位商大于1，其中12个产业部门属于能源化工和原材料产业（图1）。具体来看，煤炭开采和洗选业是黄河流域专业化最高的产业，区位商达到3.83
26、；石油、煤炭及其他燃料加工业，有色金属矿采选业，石油和天然气开采业，以及有色金属冶炼和压延加工业的区位商分列区域各产业部门的25位，是黄河流域主要的优势产业部门。除能源化工和原材料产业外，农副食品加工业和食品制造业的区位商分别为1.30和1.29，表现出一定的专业化水平。但与能源化工和原材料产业在黄河流域各省（区）普遍存在的特点不同，农副食品加工业和食品制造业主要集中在山东、河南、陕西和内蒙古，四省（区）合计的农副食品加工业和食品制造业产值分别占黄河流域的95.3%和92.1%。2.山东、河南和陕西三省形成了部分专业化的制造业部门。除能源化工和原材料产业以及农副食品加工业、食品制造业外，以发展
27、相对成熟的山东半岛城市群、中原城市群和关中城市群为载体，围绕轻工业和装备制造业，山东、河南和陕西三省形成了部分优势制造业部门（表3），尤其是装备制造业，对带动区域经济社会发展具有显著的作用。其中，陕西省在铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业以及仪器仪表制造业两个产业部门上具有突出的专业化优势，河南省则在专用设备制造业、通用设备制造业和仪器仪表制造业表现出了一定的专业化水平。除上述三省外，甘肃省在其他制造业、烟草制品业和金属制品、机械和设备修理业上表现出一定的专业化水平，山西、青海和宁夏三省（区）具有专业化水平的产业部门则均为能源化工和原材料产业。3.各主要的相邻省（区）产业结构高度相似。由
28、于资源环境基础相近，并且受地理条件制约，黄河流域各省（区）形成了高度相似的产业结构。一方面，各省（区）具有突出专业化水平的产业部门均以能源化工和原材料产业为主；另一方面，除陕西和甘肃、河南和山西省外，流域内各相邻省（区）均具有较高的产业结构相似度指数（图2）。其中，宁夏和内蒙古、陕西和内蒙古、甘肃和青海、河南和山东、河南和陕西省（区） 的产业结构相似度指数均大于0.8。所有相邻省（区）中，仅陕西和甘肃、河南和山西省份的产业结构相似度小于0.7；尤其是河南省和山西省，产业结构相似度仅0.46，形成了互补发展的格局。（四）创新能力基础1.科技研发水平总体较低，创新发展动力不足。2019年，黄河流域
29、各省（区）普通高等学校专任教师、R&D 经费和有效发明专利数占全国的比重分别为24.4%、17.3%和11.3%（表4）。其中，R&D经费和有效发明专利数所占比重远低于其人口和GDP所占比重（分别为23.9%和20.3%）。R&D经费投入占GDP的比重仅1.2%，远低于全国2.25%的投入强度；各省（区）R&D经费投入强度最高的山东省也仅为1.72%，山西、内蒙古、陕西、甘肃和青海五省（区）的投入强度不足1%。流域总体每万人有效发明专利数仅 4.1 件，不足全国平均水平（8.65 件）的一半；除山东省（6.72 件）和陕西省（4.76件）外，其他省（区）每万人有效发明专利数均少于4件，甘肃省和
30、青海省分别仅1.36件和1.29件。2.各省（区）创新能力表现出显著差异。创新资源主要集中在山东、河南与陕西三省，三省的普通高等学校专任教师、R&D经费和有效发明专利数分别占黄河流域的73.4%、85.2%和71.1%。其中，山东的R&D经费和有效发明专利数分别占黄河流域的50.1%和49.2%；陕西和河南两省是仅有的两个在每万人普通高等学校专任教师数量上超过全国平均水平（12.36人）的省份，分别为17.83人和12.52人；山西、内蒙古、甘肃、青海和宁夏五省（区）在三项指标上，无论人均量亦或总量，均在大陆31个省（区）市区中排名下游。（五）社会民生保障水平1.城镇化仍有一定的增长空间。20
31、05-2019年，黄河流域的城镇化率从38.4%增长至57.9%，年均增长 1.39个百分点；同期全国城镇化率由 43.6%增长至 60.9%，黄河流域与全国的城镇化率差距缩小了2.2个百分点，但仍落后于全国平均水平，拥有一定的增长空间（图3）。从各省（区）来看，2019年，内蒙古、山西和山东三省（区）的城镇化率超过60%，高于全国平均水平；其中内蒙古自治区城镇化率达66.6%，领先全国5.75个百分点。河南省和甘肃省城镇化率低于55%，与全国平均水平表现出较大差距；尤其是河南省，作为全国第三人口大省，城镇化率仅53.2%，仍有超过4 500万人为农村人口，城镇化驱动经济增长的动力依然强劲。2
32、.居民人均收入低于全国平均水平，城乡收入差距大。2019年，黄河流域各省（区）除山东外，其他省（区）人均可支配收入均低于全国平均水平（表 5）；其中，甘肃省仅为全国平均水平的约60%。按照全国居民五等份收入分组，除山东省、内蒙古自治区总体属于中间偏上收入组外，其他省（区）均属于中间收入组。从城乡收入差距来看，2019年全国农村人均可支配收入16 021元，是城镇人均可支配收入的37.8%；各省（区）中，山东省、河南省农村人均可支配收入分别是城镇人均可支配收入的 42.0%和 44.3%，城乡收入差距小于全国平均水平；其他省份的城乡收入差距均超过全国平均水平，尤其是甘肃省，农村人均可支配收入仅是
33、城镇人均可支配收入的29.8%。3.基础公共服务水平落后于全国平均水平。沿黄各省（区）公共服务历史欠账较多。在基础教育资源上，2019年，山西、内蒙古、山东、陕西和甘肃五省（区）的普通小学、初中和普通高中生师比均低于全国平均水平。在医疗卫生资源上，山西、河南和甘肃三省的每万人拥有卫生技术人员数不足70人，低于全国平均水平（73人）；山东、陕西和宁夏三省（区）的城市每万人医疗机构床位数分别为 82.39 张、80.46 张和 79.31 张，低于全国平均水平（87.81 张）；山西、内蒙古、河南和宁夏四省（区）的农村每万人医疗机构床位数低于全国平均水平。公共服务资源分布城乡差距大，以医疗资源为例
34、，2019年全国农村每万人医疗机构床位数是城市每万人医疗机构床位数54.8%，而河南、山西和内蒙古三省（区）的这一比例分别仅为38.6%、40.1%和41. 8%。四黄河流域高质量发展的方向 （一）优化人水关系，建设节水型社会黄河流域最大的矛盾是水资源短缺，最大的威胁是洪水。未来应在科学评价流域资源环境承载能力和国土开发的适宜性基础上，坚持量水而行、节水优先，强化以水为核心的基础设施体系建设，以水定城、定地、定人、定产，统筹水资源分配利用与产业布局、城市建设；强化灾害应对体系和能力建设，科学调控水沙关系，优化人水关系。具体而言，一是基于因地制宜、分类施策的思路，充分考虑上中下游自然人文条件的差
35、异和对生态功能的不同要求，重点加强上游水源涵养能力和中游水土保持能力建设，推进下游湿地保护和生态治理；二是实施严格的水资源保护利用制度，强化水资源刚性约束，优化水资源配置格局，加快形成节水型生产和生活方式，促进用水方式由粗放低效向节约集约的根本转变；三是统筹推进堤防建设、河道整治、滩区治理、生态修复等重大工程建设，加强不同省（区）之间的协同能力，形成生态共治、环境共保的发展格局。 （二）分区施策，构建高质量发展格局生态脆弱是黄河流域最大的问题，未来应遵循人与自然和谐共生的科学自然观和绿水青山就是金山银山的绿色发展观，加强重点生态功能区保护，夯实提供优质生态产品的基础；在保持黄河流域生态环境格局
36、的长久稳定的前提下，以关键生态功能和生态要素为牵引，指引整个流域的经济社会发展布局、规模与方式；以“三区七群”为基本框架，维护黄河流域生态环境安全稳定，形成高质量和可持续的发展格局。其中，“三区”指青藏高原保护和限制开发区、黄土高原资源开发经济发展生态环境保护协调发展区和华北平原现代化高质量升级区；“七群”指山东半岛城市群、中原城市群、关中城市群、呼包鄂榆城市群、晋中城市群、宁夏沿黄城市群和兰西城市群。华北平原地区作为我国人口稠密和经济发展的重点区域，需要以高质量发展为引领，以山东半岛城市群和中原城市群为重要载体，协调好新型工业化、新型城镇化、农业现代化与生态环境的关系；黄土高原地区最紧迫的问
37、题是处理好资源开发与生态环境保护的关系，应以晋中城市群、关中城市群、呼包鄂榆城市群为载体，探索可持续发展的模式；青藏高原地区是黄河的发源地，也是我国重要的水源涵养区，应遵循面上保护、点状开发的空间路径，形成与自然和谐的开发格局。 （三）坚持绿色发展，推动产业优化升级黄河流域日益增强的资源和环境约束，倒逼流域内工业实现绿色转型。包括提高工业绿色效率，经济增长方式由资源能源高投入的粗放型发展转为集约型发展，由污染型产业占主导转向清洁型产业占主导，由低附加值低效率发展转向高附加值高效率发展转变等。未来应落实国家生态文明建设战略的要求，积极推动工业行业优化升级，大力发展高成长型产业、培育战略性新兴产业
38、，优化调整传统主导产业；强化黄河中上游能源重化工基地优势，突出陕西、山西、内蒙古西部能源产业的规模优势，按照循环经济理念和生态工业模式，抓住5G、互联网+、区块链等发展契机，以信息化促进流域工业布局优化与生产方式的转型；以产业园区改造为抓手，重点支持生态经济园区，加强环境管理能力建设，优先落实产业升级政策，发展优势特色资源深加工的绿色产业，促进绿色发展模式有效开展；推动生态农业现代化发展，建设农产品深加工园区、特色农业和养殖业基地，强化黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区等农产品主产区的粮食保障能力；加强引领性行业的科技创新能力，促进工业发展由资源消耗型向科技创新驱动型转变，由粗放型向集约集聚型转变
39、，形成结构合理、特色鲜明、节能环保、竞争力强的循环高效型工业产业体系。 （四）强化创新驱动，提高区域发展质量积极推进绿色循环、高端且资源消耗低的产业的科技创新、管理创新和商业模式创新，以多方面创新驱动产业转型升级。对能耗高、污染重、利润低的产业实行严格的环境监管制度，加快其转型升级或退出。应坚持以政府为主导，充分发挥市场配置资源的基础性作用，面向区域发展的关键产业和重大需求，加大研发经费投入和人才引进力度，设立创新奖励机制，激发企业、科研院所及高校等创新主体的科研创新积极性。加强创新基础设施建设，布局一批国家技术创新中心和研发基地；尤其应加强农业高新技术产业示范区建设，统筹布局建设一批国家重点
40、实验室、产业创新中心、工程研究中心等科技创新平台，促进各类科技创新主体高效服务黄河流域高质量发展需求。完善创新支撑服务体系，促进科技与经济结合，为科技成果转化和产业化提供有力支撑。根据各省（区）创新能力的差异和区域发展重大需求，重点支持济南、郑州、西安、兰州等区域中心城市围绕区域优势产业，集聚创新资源，以国家重点院校和科研院所、重点实验室以及高新产业集群为依托，打造创新型城市，辐射带动周边区域，为黄河流域实现高质量发展提供强有力支撑。 （五）促进普惠共享，补齐民生发展短板民生发展不足是黄河流域最大的弱项，具体表现在居民人均收入低于全国平均水平、城乡收入差距大、基础公共服务水平落后于全国平均水平
41、等方面，未来应以中上游的山西、陕西、内蒙古、宁夏、甘肃和青海六省 （区） 的欠发达地区为重点，多渠道促进就业创业，提高居民人均收入水平，缩小城乡收入差距；加强普惠性和基础性民生事业建设，改善中上游地区基础教育办学条件，完善基层公共卫生服务体系，统筹城乡社会救助体系，提高公共服务供给能力和水平。重点面向生态脆弱地区、民族地区和革命老区，加大易地扶贫搬迁后续帮扶力度，通过以工代赈，扩大建设领域、赈济方式和受益对象；围绕本地特色资源，精准扶持发展特色优势产业，促进高质量的就业创业安居，巩固脱贫攻坚成果，推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。五小结实现黄河流域高质量发展对我国区域经济格局的优化和生态环境保护都具有重要的意义，当前应当抓住政策利好、区位优越、人口经济规模较大、产业基础较好等难得的发展机遇，勇于接受挑战，解决高质量发展中存在的问题，完善高质量发展的保障机制，从环境保护、产业优化、科技创新、生产方式转变等方面探索实现该流域生态保护与高质量发展协同推进的路径。26