政府间的财政税收关系.ppt

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1、 第十二章第十二章 政府间财政关政府间财政关系系 11引言引言：本章主题本章主题 本章讨论政府间的财政关系，包括纵向和横向两个方面。即上下级政府之间的关系与横各地方政府之间的关系。11本章目录n第一节第一节 中央与地方政府间的职能分工中央与地方政府间的职能分工 n第二节第二节 财政分权财政分权 n第三节第三节 支出责任支出责任n第四节第四节 中国的分税制中国的分税制 退出退出11第一第一节节 中央与地方政府中央与地方政府间间的的职职能分能分工工 财财政政对对整个整个经济经济有三种有三种职职能，即能，即资资源配置、收入分配和宏源配置、收入分配和宏观调观调控。本控。本节讨论这节讨论这三三项职项职能

2、如何在中央政府及地方政府之能如何在中央政府及地方政府之间进间进行分工。行分工。一、一、资源配置职能资源配置职能 二、二、收入分配职能收入分配职能 三、三、宏观调控职能宏观调控职能返回返回11一、一、资源配置职能资源配置职能（一）促使资源有效配置的机制 1.效率的实现有赖于成本效益的权衡机制，这种机制能够促使人们审慎地将成本和效益进行比较。2.在公共产品的情况下，需要公共产品的受益范围与成本的承担范围相一致。3.公共产品的一个重要特性是其受益范围具有一定的区域性，公共产品的这一特性为我们判断谁是公共产品的中央与地方政府间提供公共产品上的分工提供了依据。下一页下一页11（二）公共产品受益范围的区别

3、 1.国际性的公共产品：臭氧层的保护，温室效应治理、海啸预警、国际安全等。2.全国性的公共产品：国防，外交，全国性的行政和司法体系等。3.地方性的公共产品：地方的环境，社会基础设施，治安，行政管理等。下一页下一页11（三）中央和地方的职责分工 1.全国性的公共产品，属于中央政府的职责范围。2.地方性的公共产品，属于地方政府的职责范围。返回返回11二、二、收入分配职能收入分配职能 1.地区之间的收入再分配不可能通过地方政府来实现。因为地方政府的行为目标是维护本地区利益，地区间的财政关系只能建立在平等互利的基础上。地区之间自发的援助行为不足以实现调节地区间收入分配的目标。2.地方为了自身利益会弱化

4、个人与家庭之间的收入再分配职能。在各地区之间劳动力、商品和资金能够自由流动的情况下，采取较强的收入再分配政策的地方将会在竞争中处于不利地位 下一页下一页113.无论是地区间还是单位、家庭、个人间的收入再分配都不能够或者不适宜由地方政府来承担，而应该由中央政府通过全国统一的累进税收和转移支付来进行收入再分配。返回返回11三、三、宏观调控职能宏观调控职能 1.总供给和总需求的平衡关系到国民经济的全局和整个社会的利益，换言之，稳定经济是一项全国范围受益的公共产品，从资源配置效率要求受益人与成本统一的原则，其成本应该由中央政府来承担 2.地方政府的财政政策对宏观经济的影响具有较大的外溢性。这种外溢性也

5、会使得地方政府不愿单独采取调节宏观经济的财政政策。下一页下一页113.只有中央政府才具有宏观调控的政策手段。宏观调节需要财政政策与货币政策的配合才能达到既定的目标。在货币政策方面地方完全处在无能为力的地位上。宏观调控职能只能由中央政府来承担。返回返回11第二节：财政分权11一、财政分权的衡量n衡量指标地方政府的审批预算权、举债权、征税权、就业人数占公共就业总人数的比重、公民参与和影响本辖区财政决策的程度等n两个主要指标地方政府公共收入自主权地方政府公共支出占国家公共支出的比重111.地方政府公共收入自主权n衡量指标地方政府自身（本级）公共收入占国 家公共收入的比重地方政府总公共收入构成地方政府

6、 自身公共收入占地方总公共收入比重地方政府的税收控制指数 11（1）地方政府自身（本级）公共收入占国家公共收入的比重年份地方政府公共收入比重 其他国家(2001年)19781989年平均19901999年平均20002004年平均72.757.946.2 联邦制单一制31.1高48.6%18.7高147%11（2）地方政府总公共收入构成11（3）地方政府的税收控制指数11税收自主权指标及权重 税收自主权指标权重1.省/地方政府自由设定税率和税基2.省/地方政府只能自由设定税率3.省/地方政府只能自由设定税基4.在分税制下，省/地方政府能确定收入分割5.在分税制下，收入分割要由省/地方政府同意6

7、.收入分割在分税制中固定下来，但能被上级政府单方面改变7.分税制制中的收入分割由上级政府在年度预算中确定8.省/地方税种的税率或税基只能在上级政府规定的范围内变化9.上级政府规定税率和税基10.80.60.50.40.30.20.10112.地方政府公共支出占国家公共支出的比重n第一，伴随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，我国地方政府公共支出比重明显提高，从20世纪80年代平均56.8%，上升到90年代平均69.7%，到本世纪初再创新高，达到70.2%，比80年代初上升了23.6%。这表明，我国财政分权程度越来越高。n第二，选取1998年的情况同其他国家相比，我国地方本级公共支出比重高于

8、所有国家。我国1998年地方公共支出比重比联邦制国家同期平均水平（46.3%）高出53.6%；其中，比该比重最高的国家（加拿大，60%）还高出18.5%，比该比重最低的国家（德国，35%）高出103%。与单一制国家同期平均水平（32.1%）相比，我国地方公共支出比重高出122%；其中，比该比重最高的国家（丹麦，56%）高出27%，比该比重最低的国家（法国，18%）高出295%！上述比较结果，不得不令人深思：我国的财政分权是否太过分了？尤其我国还是单一制国家！11二、财政分权的优缺点n1.财政分权的优点财政分权使政府产出更适合当地偏好 财政分权鼓励政府间财政竞争 财政分权有助于制度创新 n2.财

9、政分权的缺点财政分权可能导致资源配置无效率 财政分权难以实现公平收入分配 11优点一：财政分权使政府产出更适合当地偏好EDCAPOQ1Q2Q3D1BD2AC=MC数量Quantity价格和成本11优点二：财政分权鼓励政府间财政竞争n蒂布特模型：“用脚投票”n财政分权从三个方面鼓励地方政府间竞争。第一，地方政府要想方设法做到“以民为本”，尽可能满身当地居民的各种需要。第二，地方政府会努力加强管理，以最低可 行的成本提供公共服务。第三，约束收入最大化的政府行为，限制地 方政府的过度征税权。11优点三：财政分权有助于制度创新n对于许多政策问题而言，没有人确切知道其正确答案是什么，更不能肯定是否存在一

10、个在所有情况下都是最好的解决办法。n因此，最好让每个地方政府走自己的路。多样化的政府管理制度，会增加找到解决新问题方法的机会。11缺点一：财政分权可能导致资源配置无效率 n1.地方公共物品的提供不足公共物品具有外部性 n2.有些地方公共物品的提供不符合规模经济:公共图书馆 11缺点二：财政分权难以实现公平收入分配 n对高收入群体征税补贴低收入群体其他辖区的低收入群体设法迁入高收入群体可能迁出弥补人均税基的缩小提高对现有高收入群体课征的税率 进一步迫使高收入群体迁出n对高收入群体的征税规定上限随着低收入群体迁入本辖区可用于低收入群体的人均再分配资金就会减少。11第三节 支出责任安排n支出责任安排

11、(expenditure responsibilities assignment)是处理政府间财政关系、设计财政管理体制的最基本的制度安排 n一、支出责任安排的原则 n二、支出责任安排的状况 11一、支出责任安排的原则n（一）各级政府财政职能定位 n（二）公共物品的层次性n（三）基本原则11（一）各级政府财政职能定位n中央政府更能有效地履行经济稳定和收入分配职能，并负责区域经济的协调发展n地方政府则在资源配置领域里发挥重要作用，并负责本地区经济发展 11（二）公共物品的层次性n全国性公共物品应由中央政府提供n区域性公共物品应由省（或直辖市、自治区）提供n地方性公共物品应由地方政府（市、县）提供

12、n对于那些具有明显利益外溢的公共物品，或由上级政府提供，或由临近上下两级政府分担提供 11（三）基本原则n经济效率原则(economic efficiency principle)规模经济原则(principle of the economies of scale)政府间竞争原则(principle of intergovernmental competition)公共定价原则(principle of public pricing)n财政公平原则(fiscal equity principle)经济外部性原则(principle of economic externalities)财政均等化

13、原则(principle of fiscal equalization)n政治责任原则(political accountability principle)享用和控制原则(principle of access and control)居民参与原则(principle of citizen participation)n行政效率原则(administrative effectiveness principle)地理适宜原则(principle of geographic adequacy)管理能力原则(principle of management capability)政府间灵活性原则(p

14、rinciple of intergovernmental flexibility)11原则 结果 11二、支出责任安排的状况n从国际比较来看，我国中央与地方政府支出格局显然有些问题。n我国地方政府承担的教育、卫生、治安、文化等支出过多，特别是福利性支出（包括社会保障补助支出）本来应由中央政府负主要责任，而我国却主要安排给了地方政府。n不过，需要提请注意的是，虽然各国在支出责任安排上也一定的普遍做法，但国情不一，传统各异，再加上支出责任安排的原则本身就需要协调，所以，在不同的支出项目上，中央政府与地方政府到底如何分担责任，视不同国家而定。n其实，支出责任是否得到有效履行，其中两个关键问题是：第

15、一，不管哪一级政府承担哪种责任，重要的是责任要分清，分工明确；第二，事权（责任）要与财权对称，相应的财源和财力是确保有效履行责任的保证。11第四节 收入责任安排n一、收入责任安排的原则n二、分税制11一、收入责任安排的原则n公平原则 再分配性税种应当安排给中央政府 税基分布不公平的税种应当集权化 n效率原则 在征收管理上具有规模经济的税种应当集权化 税基不流动的税种应当安排给地方政府 地方政府应尽可能用使用费和受益性税种为其公共 服务提供融资 n稳定原则 具有经济稳定功能的税种应当安排给中央政府 收入比较稳定、能比较准确预测的税种应当安排给 地方政府 11税种税种类类型型税基决定主体税基决定主

16、体税率决定主体税率决定主体征收管理主体征收管理主体理由理由关税关税中央中央中央中央中央中央属于国属于国际贸际贸易税易税公司所得税公司所得税中央中央中央中央中央中央要素流要素流动动个人所得税个人所得税中央中央中央、省、地方中央、省、地方中央中央再分配性、流再分配性、流动动性、性、稳稳定性定性财财富税（包括富税（包括资资本税、本税、遗产遗产税）税）中央中央中央、省中央、省中央中央再分配性再分配性工薪税工薪税中央、省中央、省中央、省中央、省中央、省中央、省社会保障社会保障计计划划增增值值税税中央中央中央中央中央中央管理成本、管理成本、稳稳定定性性资资源税：源税：租金租金(利利润润)税税 特特许权许权

17、使用使用费费 保保护费护费中央中央省、地方省、地方省、地方省、地方中央中央省、地方省、地方省、地方省、地方中央中央省、地方省、地方省、地方省、地方分布不公平分布不公平受益税受益税环环境保境保护护“罪罪恶恶”税税(sin tax)：酒精、烟草税酒精、烟草税 赌赌博税博税 彩票税彩票税中央、省中央、省省、地方省、地方省、地方省、地方中央、省中央、省省、地方省、地方省、地方省、地方中央、省中央、省省、地方省、地方省、地方省、地方卫卫生保健生保健省和地方省和地方职责职责省和地方省和地方职责职责对对“坏事坏事”征税：征税：碳税碳税 机机动车动车燃油税燃油税 堵堵车费车费 停停车费车费中央中央中央、省、地

18、中央、省、地方方中央、省、地中央、省、地方方地方地方中央中央中央、省、地方中央、省、地方中央、省、地方中央、省、地方地方地方中央中央中央、省、地方中央、省、地方中央、省、地方中央、省、地方地方地方全球全球/全国全国污污染染对对使用道路收使用道路收费费对对使用道路收使用道路收费费当地当地拥挤拥挤机机动车辆动车辆：牌照税牌照税 驾驶证驾驶证税税省省省省省省省省省省省省省省级级收入来源收入来源省省级级收入来源收入来源营业营业税税省省省省省省受益税受益税消消费费税税省省省省省省税基不流税基不流动动财产财产税税省省地方地方地方地方受益税、不流受益税、不流动动土地税土地税省省地方地方地方地方受益税、不流受

19、益税、不流动动使用使用费费中央、省、地中央、省、地方方中央、省、地方中央、省、地方中央、省、地方中央、省、地方对对服服务务的支付的支付11二、分税制n分税制(tax sharing system)是具体安排各级政府收入责任、划分公共收入的一种制度 分税额，即先按税法统一征税，然后将税收收入总额按一定比例在中央政府与地方政府之间分割。分税权，即分别设立中央税和地方税两个税收制度和税收管理体系，中央政府和地方政府均享有相应的税收立法权和调整权。分税率，即按税源实行分率计征。一般采用两种方式，一是上下级政府对某一税基按各自既定比率征税，二是上级政府对某一税基按率征税的同时，代下级政府按其税率课征并将

20、税款转给下级政府（称之为税收寄征），在税法上通常采用地方附加形式。分税种，即在税权主要集中于中央政府的情况下，在中央政府与地方政府之间分割税种，形成中央税、地方税和共享税。11税种中央分(%)中央税国内消费税、关税、进口环节的增值税和消费税、车辆购置税、车船吨税100地方税城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、契税、屠宰税、农业税、牧业税0共享税国内增值税营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分 其余部分企业所得税：铁道部、各银行总行、海洋石油企业缴纳的部分 其余部分外商投资企业和外国企业所得税：铁道部、各银行总行、海洋石油企业

21、 其余部分个人所得税：储蓄存款利息所得的个人所得税收入 其余部分资源税：海洋石油企业缴纳的部分 其余部分城市维护建设税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分 其余部分印花税：证券交易印花税收入 其他印花税收入 75100010060(2003年)10060(2003年)1006010001000940111994年分税制改革的基本目的n1994年的分税制改革，除了要实现进一步完善税制、建立规范的财政管理体制等长期目标之外，其短期目标就是要尽快提高“两个比重”财政收入占国内生产总值（GDP）的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重。n从下表看出，实行分税制之后，“两个比重”的确提高了，

22、特别是受体制直接影响的中央财政收入占国家财政收入的比重，立竿见影。11两个比重”（%）年份指标1990 19921994 1996 2000 2002 2003财政收入占GDP%中央财政收入占国家财政收入比重15.833.813.128.111.255.710.949.415.052.218.055.018.654.611第四节 转移支付制度n政府间转移支付(intergovernmental transfer system)又称政府间补助(intergovernmental grant)，是上级政府对下级政府的财政拨款。n一、转移支付的必要性n二、转移支付的形式n三、我国现行转移支付制度11

23、一、转移支付的必要性11一、转移支付的必要性n外部性：地方政府提供的地方性公共物品有时存在外部 性；中央政府提供，但产生效率损失。n纵向均衡：上下级政府之间的收入能力与支出责任的大 体相当。但如果它们存在着收入与支出在纵向级 次政府间的不均衡问题：中央政府的财权大于事 权,而地方政府的事权大于财权。那么,地方政府 的收支缺口如何弥补？n横向均衡：同级地方政府之间在收入能力与公共服务能 力（支出水平）上存在差异。n需求收入弹性：地方税制缺乏收入弹性，导致地方政府 在满足新增公共服务需求上，捉襟见肘，而税制 富有弹性的中央政府应予以补助。11二、转移支付的形式n有条件补助(conditional grants)也称为分类补助(categorical grants)：中央政府在向地方政府提供补助时，在一定程度规定了补助金的目的，地方政府要按规定使用这项资金，因此也称为特定目的转移支付(specific purpose transfers)。n有条件补助又分为配套补助、限额配套补助和专项补助。n无条件补助(unconditional grants)：中央政府对地方政府的补助金使用没有规定任何限制条件，因此也称为一般目的转移支付(general purpose transfers)。11