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1、论海关行政裁量权及其控制以北京海关为例中文摘要随着国家经经济飞速发发展，特别别是加入WWTO之后后，国家对对外贸易与与科技文化化交往更是是进入了一一个新的历历史阶段。与与此同时，海海关作为国国家进出口口监督管理理的行政机关关，其职能能也随社会会进步以及及法律的逐逐渐完善而而不断增加加。由此带带来的行政政自由裁量量权使用与与控制问题题逐渐成为为海关加强强行政管理理中至关重重要的环节节。其中，合合理利用自自由裁量权权，减少其其被滥用的的可能及事事实是问题题的关键所所在。本文文正是试图图从现实问问题中寻找找目前行政政自由裁量量权的问题题所在，结结合国内外外相关理论论，充分考考虑海关工工作的特点点，为
2、完善善自由裁量量权的控制制机制寻求求有效的解解决途径做做了尝试性性的研究。本文在第一一章回顾了了行政自由由裁量权的的相关理论论研究成果果，为下文文论述提供供充分的理理论支撑,并以此确确定本文研研究意义与与方法。第第二章首先先是对研究究对象中国海关关的背景进行阐阐述，之后后对本次研研究的主要要问题海关行政政自由裁量量权的应用用现状进行行分析。基基于以上内内容，笔者者在第三章章阐述了海海关自由裁裁量权滥用用的表现及及其危害。全全文第四章章与第五章章，笔者从从立法、司司法、行政政三方面结结合海关工工作实践对对行政自由由裁量权的的滥用原因因进行了详详细论述，并并以此三方方面做为控制体体系的框架架，分别
3、从从这三个角角度对海关关行政自由由裁量权的的控制途径径进行探索索，尤其强强调海关内内部控制监监督的重要要性并提出出相应的解解决方案。关键词: 海关 行行政自由裁裁量权 滥滥用 控制制 引言关于行政自自由裁量权权的研究一一直是国内内外学者讨讨论的热点点问题，以欧美为主主的学者，对于包括括行政自由由裁量权存存在的必要要性、合理理性的研究究逐渐形成成了两种观观点：一是是以严格法法治主义为为代表，戴雪（AVDieccy）认为，“绝对的法法律至上或或法律统治治，而排除恣恣意的权力力、特权或或政府所拥拥有的广泛泛自由裁量量权。”1该观点认认为行政自自由裁量不不应存在，应该在确确立制度时时尽可能避避免自由裁
4、裁量的存在在。但是这种种严格法治治主义思想想为前提的的否定态度在在某种程度度上是过于于理想化的的，脱离了现现实社会的的实际。另一种观点点则认为行政政自由裁量量是现实的的必须，自从亚里里斯多德在在他的政政治学一一书中明确确提出法法律的统治治，而非人人的统治这一法治治理念以来来，法治已已经成为西西方社会公公共生活中中的一个基基本信念和和制度基础础。人们已已经相信或或乐于相信信有关公共共生活的一一个事实实，即在在一个法治治社会中，个个体受且只只受事先公公布的法律律规则和原原则的支配配，而公共共权力必须须受到事先先制定和公公布的法律律规则的约约束，只有有这样才有有个人自由由。2然而在现现实中，行政执法
5、法过程会受受到法律规规则本身在在社会活动动调整上的的局限性以以及法律规规则滞后所所带来的某某些具体、明明确的法律律缺失，法律的统统治中行政政自由裁量量权的出现现也就成为为必然，但应控制制自由裁量量的滥用。从古到今今，自由裁量量始终存在在于行政管管理实践中中，“有许多事事情非法律律所能规定定，这些事情情必须交由由握有执行行权的人自自由裁量，由他根据据公众福利利和利益的的要求来处处理。”3换句话说说，自由裁量量始终是法法律统治的的伴生。综合看，这类观点点基于承认认自由裁量量正义，但强调控制自由裁裁量权的滥用。通常西方学学者在研究究行政自由由裁量问题题时，往往会根据据本国实际际，结合宪政制制度，人权
6、、法治治、民主、自自由等价值值观联系起起来进行考考虑，所以其研研究成果之之于我国国国情仅可以以用来参考考或部分借借鉴，不能照搬搬照套。我国对行政政自由裁量量研究的时间间并不长，但随着现现代国家制制度逐渐完完善，我国学术术界在借鉴鉴欧美相关关学术研究究成果的基基础上，对行政自自由裁量权权的应用与与控制开展展了深入的的研究，虽然在理理论研究方方面取得了了很大进步步，但行政机关关运行实际际和行政自自由裁量的的具体操作作实践上还还并未成熟熟，依然存在在广阔的研研究空间。第一章 行政自由裁裁量的理论论研究一、 行政自由裁裁量权概念念表述的理理解。“自由裁量量权”源于英文文单词“Disccretiion”
7、，牛津法法律大词典典对该词词的解释是是“所谓自由由裁量权，指酌情作作出决定的的权力，并且这种种决定在当当时情况下下应是正义义、公正、正正确和合理理的，法律常常常授予法官官以权力或或责任，使其在某某种情况下下可以行使使自由裁量量权。有时是根根据情势所所需，有时则仅仅仅是在规规定的限度度内形势之之。”4英国国行政法对对于此权力力的解释是是“立法机关关将权力委委托给一个个具体机构构，并授予他他行使此权权的自由裁裁量权，法院无权权对这种自自由裁量权权提出异议议。”5英汉法学学大辞典中中更是将自自由裁量权权分为三个个方面进行行了解释:1谨慎，表现行为为者的主观观态度。2斟酌，表现为行行为者的主主观意志对
8、对结果的影影响。3辨别力、判判断力。从该词原意意分析，自由裁量量权是一种种有限制的的选择权，是一种受受相关因素素制约，受某种程程度控制的的。“自由裁量量权恰如面面包圈中间间的那个洞洞，如果没有有周围一圈圈的限制，它只是一一片空白，其本身就就不会存在在”。6在对对于行政自自由裁量权权含义的理理解上，欧美学者是比较一致致的，不论是戴维维斯所定义义的：在可作作为、也可可不作为之之间作出选选择的权力力。还是威廉韦德所表表述的：是作为还还是不作为为以及怎样样作为的权权力。这些表述述本质意义义是相同的的，仅仅是表表达上的区区别。20世纪880年代初初行政自由由裁量权这这一概念由由西方传入入我国。在我国，王
9、珉灿先生在其主主编的行行政法概要要中最早早提出了关于于行政自由由裁量的定定义，“凡法律没没有详细规规定，行政机关关在处理具具体事件时时，可以依照照自己的判判断采取适适当的方法法的，是自由裁裁量的行政政措施。7”王名扬先先生的美美国行政法法中给出出的定义是是:“自由裁量量是指行政政机关对于于作出何种种决定有很很大的自由由，可以在各各种可能采采取的行动动方针中进进行选择，根据行政政机关的判判断采取某某种行动或或不采取行行动。也可能是是执行任务务的方法、时时间、地点点或侧重面面，包括不采采取行动的的决定在内内。”8罗豪豪才先生在在其主编的的行政法法学中这这样描述:“自由裁量量权是指在在法律规定定的条
10、件下下，行政机关关根据其合合理的判断断，决定作为为或不作为为，以及如何何作为的权权力。”9余凌凌云在行政自自由裁量论论中认为:“所谓行政政自由裁量量，就是指在在法律许可可的情况下下，对作为或不不作为，以及怎样样作为进行行选择的权权力。”10由此可见见，在我国相相关学术领领域中，学学者普遍对对于自由裁裁量权本质质的理解是是一致的行政自自由裁量权权是行政主主体法律事事实要件确确定、符合合法律授权权范围但缺缺少对羁束束性规定的的情况下，行政主体体自主行使使的权力。综上所述，笔者认为为行政自由由裁量权之之于海关，可理解为为：海关根根据现有的的法律原则则和精神，由法律授权权对没有被明确法律律规范约束束的
11、事实做做出的行政政解释、行政政决定，或在明确确的法律规规范幅度内内做出的选选择。二、 行政自由裁裁量行使原原则自由裁量权权的行使也也应遵守以以下原则：（一）合合法原则。自由裁量量权的行使使应严格依据据法律规定定，遵循法定定程序、使使用正确裁裁判方法，符合法律律、法规和和司法解释释的精神以以及基本法法理的要求求，不能违反反法律明确确、具体的的规定。（二）合合理原则。要从维护护社会公平平正义的价价值观出发发，充分考虑虑公共政策策、社会主主流价值观观念、社会会发展的阶阶段性、社社会公众的的认同度等等因素，坚持正确确的裁判理理念，努力增强强行使自由由裁量权的的确定性和和可预测性性，确保裁判判结果符合合
12、社会发展展方向。（三）公公正原则。要秉持司司法良知，恪守职业业道德，坚持实体体公正与程程序公正并并重。坚持法律律面前人人人平等，排除干扰扰，保持中立立，避免偏颇颇。注重裁量量结果与社社会公众对对公平正义义普遍理解解的契合性性，确保裁判判结果符合合司法公平平正义的要要求。（四）审审慎原则。要严把案案件事实关关、程序关关和法律适适用关，在充分理理解法律精精神、依法法认定案件件事实的基基础上，审慎衡量量、仔细求求证，同时注意意司法行为为的适当性性和必要性性，努力实现现办案的法法律效果和和社会效果果的有机统统一。三、 行政自由裁裁量权的控控制理论威廉韦德德认为“法治所要要求的并不不是消除广广泛的自由由
13、裁量权，而是法律律应当能够够控制它的的行使。【11】”中外学者围绕行行政自由裁裁量权的控控制理论与与适用标准进进行了大量量的理论研研究与实践践探索。戴维斯在在自由裁裁量权的正正义书中中对自由裁裁量权的控控制问题做做了深入研研究，他对行政过过程中自由由裁量权的的“失衡”现象做了详详细分析，并将其主要要原因归于自自由裁量权权的泛滥、行行使过程中中程序制约约的非充分分性、以及及对自由裁裁量行为事事后监督体体系的单一一性。针对这三三个方面，戴维斯提提出了解决决的具体思思路，即，（l）通过对自自由裁量的的范围进行行限制，消除那些些不受任何何原则和规规则指引的的自由裁量量;（2）通过自由由裁量权行行使方式
14、和和程序的合合理构造，使自由裁裁量权的行行使能够产产出“高质量的的正义”;以及（3）通过完善善对自由裁裁量权行为为的事后监监督体系，对因为自自由裁量而而产生的非非正义进行行校正【12】。目前，在自由裁裁量权的控制理论论研究中，主要包括了了立法、司司法、行政政三个层面面，在立法层层面严格授授权、司法法层面严格格审查、行行政层面严严格控制。（一）立法法层面上的的严格授权权。由于法律律规定的过过于原则，法律条文文的弹性太太大，甚至有些些条文将自自己的立法法职责委托托给了行政政机关，让行政机机关根据自自己的意志志和判断建建立起一种种法律秩序序，导致了自自由裁量权权的广泛而而大量地存存在【13】。从此不
15、难发发现，若需要对行行政自由裁裁量权进行行控制，首先应当当从立法环环节就加以以限制。立法控制制的主要途途径可以归归纳为以下下四点：一是立法法机关在授授予自由裁裁量权时应应当适当，在哪些情情况下应当当授予自由由裁量权，哪些情况况下应当授授予羁束裁裁量权，应进行充充分的论证证。二是立法法中必须明明确授予自自由裁量权权的目的、行行使自由裁裁量权的原原则，对行政机机关行政自自由裁量权权提出原则则性要求。三是必须须有完善的的行政程序序。四是赋予予行政机关关以自由裁裁量权后，应当要求求行政机关关通过制定定实施细则则使自由裁裁量权的行行使规范化化，通过内部部的规范，尽可能地地减少过宽宽的自由裁裁量的空间间。
16、（二）构建建健全的司司法审查制制度。有学者认认为健全的的司法审查查制度对于于整个国家家制度的运运转，以及行政政法的构建建都具有极极其重要的的意义。法院可以以推进良好好行政的形形成，把司法上上所理解的的良好行政政的标准、法法律应有之之义，通过行政政审判，影响行政政机关。司法干预预受制于行行政法律的的规定，所以存在在对范围的的限定，不同的审审查标准意意味着司法法机关对行行政机关审审查范围的的不同。标标准分为三三类，分别是不不合法、不不合理和程程序不适当当。在大陆法法系的德国国中，比例原则则是行政法法的基本原原则，包括手段段的妥当性性、必要性性和法益相相称性原则则【14】。我国的司司法审查标标准体现
17、在在中华人人民共和国国行政诉讼讼法第554条中，可以把这这些审查也也大致分为为三类:第一类是不不合法。在第54条条第2项中中涉及的“主要证据据不足”、“适用法律律、法规错错误”、“超越职权权”，这些情况分别表示事实要要件不符、法法律要件不不符和形式式越权，其适用的的审查形式式是合法性性审查。第二类是是滥用职权权，如第544条第2项项的“滥用职权权”，第3项的的“不履行或或者拖延履履行法定职职责”，第4项的的“显失公正正”，其相对应应的审查形形式为实质质性审查。三是程序序违法，对于第544条第2项项的“违反法定定程序”类的审查，采采取的是程程序不适当当的审查。可以看出出，我国司司法干涉的的范围仅
18、包包括行政政诉讼法第第54条中中提到的几种种情况，在行政机关关拥有相关关的行政法法律依据，就拥有合法行行政的前提提，在此问题题的判断上上法院也无无法在行政政机关所处处的专业领领域替代其其进行判断断，例如海关关对监管货货物的分类类与价值评评估等，可可见司法机机关的能动动性就因此此受到了限限制。（三）行政政控制模式式。立法控制制和司法控控制对行政政自由裁量量权的控制制都存在一一定的局限限性，作为此权权利的直接接使用者从行政政机关自身身，利用其其能动性来来对行政自自由裁量的的使用进行控控制便成为为弥补外部部控制缺陷陷的最佳方方式。在戴维斯的自自由裁量控控制理论中中就“内部控制制”进行了大大量研究，他
19、甚至认为行政自我控制是解决自由裁量控制问题的唯一希望。我国学者也认为应从行政机关内部自律入手，规范行政程序，制定更加明确、可操作的行政政策，推行执法质量考评，加强内部执法监督。综合不同的研究视角可以发现，对行政自由裁量权的控制是一项庞大的系统工程，在立法、司法、行政机关自身多方面应当共同完善控制机制，这就需要更完善的法律基础，更高的执法水平，更有效的监督管理模式从外部到内部形成科学高效的控制体系。四、研究意意义及研究究方式针对海关的的行政自由由裁量权研研究在国外外学界还没没有相关专专门性的著著作，在国国内无论是是海关内部部的研究者者还是海关外部学学术专家，其研究重点点依然是权权力的控制制并且多
20、数数强调基于于立法控制制与司法控控制的控制制模式，对于海关关内部行政政控制的研研究还缺乏乏关注。从总体情情况可以看看出，目前对于海关行行政自由裁裁量权的研究，尤其是对对行政自由由裁量内部部控制的研研究缺少足足够深入的的研究。由于海关关工作具有有其专业性性和特殊性性，因此，更有必要针对海关对其其使用的行行政自由裁裁量权进行行专门研究究，在充分借鉴鉴关于自由由裁量权理理论研究成成果的同时时，对海关行政政自由裁量量权的行使规则和和控制方式式提出完善善方案，从而为建建立科学、文文明、高效效和廉洁的的现代化海海关打下良良好的理论论基础。研究的理论论依据包括括:行政权权、服务型型政府、依依法行政、大大通关
21、等一一些国内外外公共管理理与行政法法学的理论论。笔者作为为北京海关关一名基层层关员，对对于本次研研究采取理理论研究与与实证分析析相结合，围围绕海关工工作中涉及及到的行政政自由裁量量权进行系系统研究，在在此基础上上提出对政政策及措施施上的建议议。本文在在根据先进研究理理论的指导导下，立足于当当前海关行行政管理的的发展趋向向，对海关行行政自由裁裁量权的现现状充分分分析，权衡各种利利益，以科学有有效的机制制逐步完善善和强化对对海关行政自自由裁量权权立法控制制、司法控控制和行政政控制。第二章 研究对象背背景研究及及海关行政政自由裁量量应用现状状一、我国海海关的起源源和发展 海关是伴随随阶级产生生、国家
22、出出现并发展展到一定时时期的产物物。海关作为为国家机器器重要组成成部分，其发展经经历了漫长长的历史过过程。由于世界界各国的政政治、经济济和自然条件存在巨巨大差异，国际关系系的发展必必然无法平平衡，不同国家家政府机构构对于本国内内外行政职职能发挥也也不一致，从而与国际际贸易密不不可分的管管理机构海关的的组织发展展也不尽相相同。但在全球化化的大环境境下国际贸贸易的发展展依然是海关关发展的核核心动力。随着新中国国的成立，意味着长期期被西方侵侵占的海关关行政管理理权与关税自主权权重新回到到自己手中中，同期在北北京成立了了海关总署署，在中国风风风雨雨的的发展历程程中，海关同样样经历了领领导体制的的几经变
23、更更。19877年1月，中华人人民共和国国海关法正式通过，该法的确定为海关的领导体制、海关的性质和任务、海关的职能和职责提供了法律上的保障。二十多年后的今天，中华人民共和国海关总署已成为中国国务院直属的正部级机构，管辖43个直属海关机构，监管中国大陆245个口岸。正式加入WTO之后，中国便完全融入了经济全球化的浪潮，中国海关在与世界接轨的进程中，海关的特定职能发生了很大变化，由于全面施行WTO海关估价规则，在履行逐年下调关税承诺的同时完善基于非歧视原则的公平、统一的关税政策，使得关税在限制进出口方面的壁垒作用逐渐减弱；在与国际和区域合作方面，伴随关税同盟的形成与关境扩大，为提升合作质量，中国海
24、关在业务技术领域等多方面尽可能多的采用国际统一标准，使得这一方面的合作逐渐增加。据统计数据，2010年1-10月，中国海关关税和进口环节税额已经突破10000亿元，在世贸组织2012年公布的数据中，中国的货物贸易额位居世界第二，有人曾经统计，中国海关每日监管进出境飞机623.5架次、船舶1565.8 艘、汽车5.3万辆、旅客94万名、货物648万吨。中华人民共和国海关作为国家的进出关境监督管理机关，面对着发展带来的空前挑战，同时也担负着国家赋予的巨大责任。二、海关的的任务和权权力 我国海关关法中明明确赋予海海关以下四四项任务： 1.监管进进出境的运运输工具、货货物、行李李物品、邮邮递物品和和其
25、他物品品。这是海关关的基本任任务，其他任务务都是由此此派生出来来的。2.征收关关税和其他他税、费。“关税”指由海关关代表国家家，按照海海关法和和进出口税税则，对准许进进出口的货货物、进出出境的物品品征收的一一种间接税税。“其他税、费费”指海关在在货物进出出口环节，按照关税税征收程序序征收的有有关国内税税、费，目前主要有有增值税、消消费税及船船舶吨税等等。3.查缉走走私。走私是伴伴随着进出出关境活动动的发展和和国家管理理上的限制制而产生的的一种非法法行为。由于我国国的社会、经经济、文化化、道德等等方面的原原因，走私的形形势严峻，查缉走私私成为当前前海关的主主要任务之之一。4.编制海海关统计。海关
26、统计计是国家进进出口贸易易统计，是国民经经济统计的的组成部分分。海关通过过对进出中中华人民共共和国关境境的货物以以及与之有有关的贸易易事项进行行统计调查查和统计分分析，不仅科学学、准确地地反映了国国家对外贸贸易运行态态势，也对国家家经济生活活起到了决决策辅助和和检测、监监督作用。这四项任任务相互联联系、相辅辅相成。 另外，在四项列列名的任务务之外，还规定了了海关要“办理其他他海关业务务”，为海关监监督管理的的含义进一一步拓展创创造了条件件。【15】我国海关关法同时时赋予海关关以下十四四项权力：1.检查权权。除法律另另有规定的的以外，在海关监监管区检查查进出境运运输工具；在海关监监管区和海海关附
27、近沿沿海沿边规规定地区，检查有走走私嫌疑的的运输工具具和有藏匿匿4走私货物物、物品的的场所，检查走私私嫌疑人的的身体，检查与进进出口活动动有关的生生产经营情情况和货物物。2.查阅权权。查阅进出出境人员的的证件，查阅与进进出境运输输工具、货货物、物品品有关的合合同、发票票、帐册、单单据、记录录、文件、业业务函电、录录音录像制制品和其他他的有关资资料。3.查问权权。查问违反反海关法法或相关关法律法规规的嫌疑人人。4.查验权权。查验进出出境货物、个个人携带进进出境的行行李物品、邮邮寄进出境境的物品。5.复制权权。复制与进进出境运输输工具、货货物、物品品有关的合合同、发票票、帐册、记记录、文件件、业务
28、函函电、录音音录像制品品和其他的的有关资料料。6.询问权权。询问被稽稽查人的法法定代表人人、主要负负责人员和和其他有关关人员与进进出口活动动有关的情情况和问题题。7.查询权权。查询被稽稽查人在商商业银行或或者其他金金融机构的的存款帐户户。8.封存权权。发现被稽稽查人有可可能转移、隐隐匿、篡改改、毁弃帐帐簿的，可以暂时时封存其帐帐簿、凭证证等资料；发现被稽稽查人进出出口货物有有违反海海关法和和其他有关关法律、法法规规定的的嫌疑的，可封存有有关进出口口货物。9.扣留权权。扣留违反反海关法法的进出出境运输工工具、货物物和物品及及与之有关关的合同、发发票、帐册册、单据、记记录、文件件、业务函函电、录音
29、音录像制品品和其它资资料。扣留走私私罪嫌疑人人，时间一般般不超过224小时，特殊情况况可延长至至48小时时。10.扣留留移送权。海关对查查获的走私私罪案件，扣留当事事人移送缉缉私警察侦侦办。对于事实实清楚、证证据确凿、需需追究刑事事责任的，由缉私警警察将走私私罪嫌疑人人移送检察察院提起公公诉，追究其刑刑事责任。11.连续续追缉权。对违抗海海关监管逃逃逸的进出出境运输工工具或个人人连续追至至海关监管管区和海关关附近沿海海沿边规定定地区以外外，将其带回回处理。12.处罚罚权。对尚未构构成走私罪罪的违法当当事人处以以行政处罚罚。包括对走走私货物、物物品及违法法所得处以以没收，对有走私私行为和违违反海
30、关监监管规定行行为的当事事人处以罚罚款，对有违法法情事的报报关企业和和报关员处处以暂停或或取消报关关资格。13.佩带带和使用武武器权。海关为履履行职责，可以依法法佩带武器器，海关工作作人员在履履行职责时时可使用武武器。 19889 年 6 月，海关总署署、公安部部联合发布布海关工工作人员使使用武器和和警械的规规定。根据该项项规定，海关使用用的武器包包括轻型枪枪支、电警警棍、手铐铐以及其他他经批准可可使用的武武器和警械械。使用范围围为执行缉缉私任务时时，使用对象象为走私分分子和走私私嫌疑人。使用条件件必须是在在不能制服服被追缉逃逃跑的走私私团体或遭遭遇武装掩掩护走私，不能制止止以暴力掠掠夺查扣的
31、的走私货物物、物品和和其他物品品，以及以暴暴力抗拒检检查、抢夺夺武器和警警械、威胁胁海关工作作人员生命命安全非开开枪不能自自卫时。14.强制制执行权。是在有关关当事人不不依法履行行义务的前前提下，为实现海海关的有效效行政管理理，按照法定定程序，采取法定定的强制手手段，迫使当事事人履行法法定义务。海关的强强制执行权权包括强制制扣税、强强制履行海海关处罚决决定等。【16】三、海关行行政自由裁裁量权存在在的法律基基础纵观与海关关相关之法法律规定，可可以看出行行政自由裁裁量权作为为海关行政政权的一种种表现形式式，法律即是是自由裁量量权的基础础条件之一一，并可以以从以下方方面原因进进行分析：(一) 法律
32、的稳定定性与滞后后性法律规范的的制定过程程是极其严严肃的，一一经制定和和颁布，就就不允许随随意修改、中中断、废弃弃，这种稳定定性确保了了法律的权权威性。但但如此制定定的法律面面对复杂多多元、不断断变化的社社会生活，尤其是面对现代社会日新月异的发展，法律因为它的稳定从而表现出明显的滞后性，所以必须在依法执法的同时留有自由裁量的空间。建国以来，中国海关执法的主要依据海关法于1987年正式颁布以来仅仅于2000年做过唯一的一次修改。面对入世之后日新月异的外贸形势，这仅有的一次法律修改已经在颁布的同时就落后于时代的发展。海关行使行政权时往往要面对发展变化的各种具体情况，为了使海关执法人员能够更好地审时
33、度势，权衡利弊，不会在复杂问题前束手无策，法律、法规赋予海关在一定的原则和范围内行使自由裁量的权力就成为必然，这样才能灵活果断地解决问题，提高监管效率。例如随着科科技发展，传统的集装箱运输就无法胜任涉及大量精密设备、鲜活农产品等货物的运输工作，对物流形式的创新迫在眉睫。“整车物流”就是创新方式之一，即不重复装卸货物而直接将货车用轮渡运输直接入境，登陆后直接送往目的地后再返回出口国。这种物流模式我国没有先例，其中对于外籍车辆和驾驶员进境的管理方法尚属空白，如果等到相关法律出台，中国在此类货物的贸易商就会在较长一段时间内出现瓶颈，不利于对外贸易的发展交流。面对这样的现实问题，在于韩国的贸易中，青岛
34、海关宣布推出“中韩客货班轮车载物流”监管模式。这一监管模式成功试行两年后，也就是2007年，与之相对应的临时入境机动车和驾驶人管理规定才正式颁布实施，以明确法律规定了监管的条件与程序，实现了法律与自由裁量指导的监管模式的对接。(二) 法律的直接接授权在现行的法法律中有明明确对海关关行使行政政自由裁量量权的相关关授权，这些规定定在法律允允许的范围围的内对授授予海关有有关制定某某些管理规规定、划分分管理区域域并对监管管方式进行行自由裁量量的权力。例例如海关关法第六六条有关海关监管管区域的划划分，法律律直接授权海海关与其他他行政部门门共同划分分监管区范范围;第三三十四条中中法律授权权海关对特特殊监管
35、区区进行自主主监管；再再如第二十十八条规定定，海关查查验货物时时，可在认认为有必要要时可以进进行开验、复复验和提取取货样，这这其中对于于“必要”的判断，就就可以看作作为海关自自由裁量权权的表现形形式。(三) 成文法的局局限性法律作为一一个国家统统一性的规规范标准，表表现的是一一种普遍公公正，其不不可能面面面俱到。站站在立法技技术的角度度，立法机机关通常只只能做到制制定一个普普遍原则，在此基础础上规定出出具体内容容，但往往这这些条文都都是具有一一定的弹性性空间，只只有这样，行行政机关在在面对切实实问题时就就拥有足够够的选择权权，可以更更加有的放放矢的完成成行政任务务。如果海海关仅严格格依靠成文文
36、法进行行行政裁量，那那么面对千千变万化的的监管对象象，再加上风风云莫测的的政治、经经济形势，海海关将难以以对涉及估价价、征税、查查缉走私等等相关情境做出出准确的判判断。所以以，赋予海海关在法律律原则控制制下进行自自由裁量的的权力恰好好可以弥补补这个缺陷陷，使得海海关可以在在不违背宪宪法、法律律和行政法法规的前提提下作出一一定的抽象象行政行为为，使其更符合合海关行政政权归属主主体本意，同同时弥补了了立法上的的不足。四、海关行行政自由裁裁量权存在在的现实基基础（一）海关关行政事务务环境差异异目前为止，我国海关总总署在全国国31个省省市自治区区设立有直直属海关445个、隶隶属海关3307个。由于我国
37、国幅员辽阔阔，经济文文化发展长长期处于不不均衡状态态，随着政治、经经济等方面面的改革的的深入开展展，社会进入入了一定程程度的转型型阶段。不不同地区由由于外贸形形势存在较较大差异，从从而导致的的业务种类类和业务规规模的不同同使得各个个海关无法法统一按照照法律所制制定的模式式进行监管管，并且在行行政管理研研究的发展展中，很多规定定带有一定定的实验性性。所以，海关需要根据具体情况拥有自主选择、处理行政事务的权力，这种基于法律条文和法律原则的主观权力即为行政自由裁量权存在现实之源。（二）海关关行政效率率保障前提提海关法的立法目的即是“维护国家的主权和利益，加强海关监督管理，促进对外经济贸易和科技文化交
38、往，保障社会主义现代化建设”【17】可以看出法律不但要求海关严格监管，为国家把好关，而且又要高效运作，为经济发展保驾护航。所以工作中需要解决的最大问题就是如何将严格与高效、监管与服务这其中的矛盾对立协调统一起来，这其中的维持其动态的平衡就是海关工作效率的前提。法律赋予海关双重职责就是国家对海关建设的要求一个能动的海关，高效率的海关。所以为了能充分发挥海关工作的主动性和创造性，有效解决矛盾，行政自由裁量权就是海关实现国家富裕的行政管理职能的必要因素，行政自由裁量权的合理运用就是海关工作效率的前提。（三）海关关行政手段段特点体现现现代海关的的发展使得得业务愈加加呈现多样样性、复杂杂性和多变变性等特
39、点点，而法律律规范无法法完全兼顾所所有已知与与未知的业业务情况，这这也是海关关不同于其其他行政管管理部门的的原因。例如，进进出口税则则规定存存在的原则则性、归类类方式的专业业性、复杂杂性，并且现在在高新技术术在商品生生产过程中中被普遍应用用，导于海关在实实际工作中中对很多新新商品的归归类、价格格难以认定定判断，或出现与其其他部门的的行业标准准出现差异异，或与进出出口企业产产生争议。海关关员员在单据审审核、关税征收收以及当就此类问题与与当事人进进行磋商时时往往需要要明确有效效的依据，而而进出口口税则中中的九千余余条目录以以及有限的的注释不能能满足上述述问题的要要求。因此海关关的执法需需要合理的的
40、自由裁量量权。（四）海关关行政管理理的创新我国在立法法上原则上上强调法律律必须是成成熟政策的的上升。入世以来来，国际经济济、政治、贸贸易、金融融以及运输输等领域发发生了重大大变化，海关工作作也因此受受到影响，传统的海海关工作内内容与方式式都发生了了变化，工作难度度不断增加，并并且新的要要求使海关关被赋予新的的使命。因此，海关在进行行管理改革革的同时，需需要不断开开拓创新，以以应对时代代发展带来来的挑战。在在面对很多多实际困难难时经常会会遇到无先先例可考的的情况，这就需要海关在法律律的授权范范围及原则则性规定下下设立实验验性的规定定，这种规则则上的创新新一旦成熟熟推广，便便可以成为为今后立法法的
41、重要依依据，以便修改改和制定新新法律时参参考。立法机关关由于无法法预知且无无法替代海海关行政职职能从而必必须允许海关相当的行政自由裁裁量权。五、海关行行政自由裁裁量权的特特征 海关行政自自由裁量权权从属于海海关行政权权，具有行政政权力和海海关权力的的基本性质质，但同时其有着着与其他行行政权截然然不同的特特点。具体体可归纳为为: 1.独立性性。海关依法法独立行使使职权，由由海关总署署实行垂直直管理并直直接向海关关总署负责责，不受行行政区划的的限制。根据立立法法规规定，海关事务务属于中央央立法事权权，不受地方方立法的约约束，因此，海关自由由裁量权只只来自法律律和行政法法规，地方立法法不能赋予予海关
42、权力力。2.法定性性。海关行政政自由裁量量权是海关关法定权力力，这种权力力是法律赋赋予的，它它的存在也也必须依附附于法律而而不能独立立存在。这这种权力存存在的同时时也是一种种义务，使使得海关必必须选择最最恰当的方方式进行裁裁量。3.灵活性性。在法律的的范围内和和合理的原原则控制下下，行政自自由裁量权权的灵活性性是极其显显著的，并并且灵活性性也是海关关行使行政政自由裁量量权更好完完成任务的的根本。这种灵活活性贯穿于于海关机关关制定规定定到基层海海关工作人人员的日常常工作。4.单方意意志性。海关在其其职能范围围代表着国国家的根本本利益，并且以国家强制制力作为实实施的保障障。海关只要要在法律、行行政
43、法规的的授权范围围内，可以直接决决定和直接接实施，无需与行行政相对人人协商或征征得其同意意。5.相对性性。海关行政政自由裁量量权并非绝绝对的自由由，不但受限限于法律和和某些原则则，并且要要受到外界界的评判和和监督。法的精神神某种程度度上也是自自由裁量的的行使原则则人权、平平等、自由由等通常代代表着这种种自由裁量量权力的正正义。6.广泛性性。海关行政政自由裁量量权的使用用十分广泛泛，不论是是具体的行行政行为，如如征税、查查验等，还还是类似于于规章的制制定这样的的司法行为为都需要自自由裁量权权的参与。六、海关行行政自由裁裁量权的种种类 （一） 作作用于处罚罚幅度的自由裁量量权海关在对行行政相对人人
44、作出行政政处罚时，可在法定定的处罚幅幅度内自由由选择。例如海关关行政处罚罚条例中中在对特定定行为的罚罚款处罚额额度的规定定上仅做出出了罚款额额度上限的的规定，并没有限限定处罚额额度额下限限，这就使得得海关在处处罚额度的的确定上拥拥有自由裁裁量权，在在法律规定定的幅度内内，海关可以以根据实际际情况决定定罚款的具具体数额。（二） 作作用于方式式选择的自由由裁量权 由于海关关法中对对于适用方方式的规定定海关可一般般分为规定定了多种方方式、未做做规定、未未做详细规规定这几种种，所以海海关可以根根据实际情情况选择对对行政相对对人执行某某种方式的的行政行为为。如中华人人民共和国国海关行政政处罚条例例（以下
45、下简称海海关行政处处罚条例）第二十条中规定 “运输、携带、邮寄国家禁止进出境的物品进出境，未向海关申报但没有以藏匿、伪装等方式逃避海关监管的，予以没收，或者责令退回，或者在海关监管下予以销毁或者进行技术处理。”（三）作用用于设定行行为时限的的自由裁量量权 对于某些情情况，相关法律律仅规定了了通常情况况的处置时时间期限，但但同时赋予予海关一定的的自由裁量量权时限进进行限定用用以解决特特殊情况的的发生。例例如海关关法第三三十一条“经海关批批准暂时进进口或者暂暂时出口的的货物，应当在六六个月内复复运入境或或者复运出出境；在特特殊情况下下，经海关同同意，可以延期期。”对特殊情情况的界定定和延期时间间均
46、没有具具体的规定定，均需要在在合法合理理的前提下下进行自由由裁量。（四）作用用于对事实实定性的自自由裁量权权 海关对行政政对象的行行为性质或或者被管理理事项的性性质的认定定有自由裁裁量的权力力。海关行行政处罚条条例第十十五条“进出口货货物的品名名、税则号号列、数量量、规格、价价格、贸易易方式、原原产地、启启运地、运运抵地、最最终目的地地或者其他他应当申报报的项目未未申报或者者申报不实实的，分别依照照下列规定定予以处罚罚，有违法所所得的，没收违法法所得:11、影响海海关统计准准确性的，予以警告告或者处 10000 元以上上1万元以以下罚款;2、影响响海关监管管秩序的，予以警告告或者处 10000
47、 元以上上 3 万万元以下罚罚款”海关关可以在何何种程度即即被判定为为影响统计计准确性，何何种情况属属于影响海海关监管秩秩序进行自自由裁量。（五）作用用于严重性性判定的自自由裁量权权在现行海关关法律、法法规中均存存在“情节较轻轻的”、“情节较重重的”、“情节严重重的”这样没有详细规定的的以及法定条条件判定的的关于情节节轻重的词词汇，此时海关关使用行政政自由裁量量权对于行行政相对人人的违法违违规行为做做出轻重判定。海关行行政处罚实实施条例第第二十八条“报关企业业、报关人人员非法代代理他人报报关或者超超出海关准准予的从业业范围进行行报关活动动的，责令令改正，处处5万元以以下罚款，暂暂停其6个个月以
48、内从从事报关业业务或者执执业；情节节严重的，撤撤销其报关关注册登记记、取消其其报关从业业资格。”。（六） 作作用于决定定作为与否否的自由裁裁量权法律法规将将作为与否否的权力授授权海关，海关根据实实际情况进进行自主决决定是否及及如何行使使权力。海海关法第第二十八条条“进出口货货物应当接接受海关查查验。海关关查验货物物时，进口口货物的收收货人、出出口货物的的发货人应应当到场，并并负责搬移移货物，开开拆和重封封货物的包包装。海关关认为必要要时，可以以径行开验验、复验或或者提取货货样。”海关是否否认为“必要”就取决于于其自由裁裁量的结果果。第三章 海关行政自自由裁量权权滥用的表表现及危害害滥用自由裁裁量权是指指行政主体体在行政执执法过程中中违背法律律、法规授授予自由裁裁量权的目目的，肆意或不不恰当利用用自由裁量量的“弹性”，导致具体行行政行为的的目的有悖悖于所使用用的法律法法规的初衷衷，或者所制制定的规范范性文件不不适当等出出现行政不不当乃至行政违违法的行为为。法律授予海海关自由裁裁量权的根本目的的是确保海关能够根据具具体情况作作出法律范范围内的合合理而迅速速的选择与与决定。但是正因因为“自由度”的存在，人人为判断与与综合社会会因素的影影响，使得得海关行政政自由裁量量权容易出出现被滥用用的情况。世界海关关组织前秘秘书长达内内说:“极少有公公