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1、2022年关于武隆县土地补偿费分配纠纷的调查报告关于武隆县土地补偿费安排纠纷的调查报告近年来，随着我县经济社会的迅猛发展，农村土地因交通、能源等重点工程建设和城市建设须要而被大量征用。农夫在失去土地的同时，因土地补偿费安排而引发的纠纷也日益增多。仅在2022年1-5月，我院就已经受理土地补偿费安排纠纷案件80多件，诉讼争议金额高达230多万元，提起诉讼的村民和应诉方农业社为“打官司”花费的诉讼费、律师费、差旅费等估计近30万元。因这类案件涉及的法律规定不详细或存在较大空白，当地的风俗习惯、村规民约与法律规定相冲突，法院审理和执行难度很大，并极易引起集体上访，影响社会稳定。为此，我院特地组织民事
2、审判人员利用双休日走进农夫家中和田间地头进行了深化的调查探讨，先后到了巷口镇、江口镇、石桥乡等发生土地补偿费安排纠纷较多乡镇的10多个村民小组，与300多名农夫和村社干部进行了面对面的沟通，听取了他们的看法。随后又邀请了县法制办、信访办、移民办、农业局、巷口镇、江口镇、白马镇、仙女镇、石桥乡、接龙乡等部门和乡镇召开专题座谈会，征求了他们对土地补偿费安排纠纷的看法和处理看法，以及村民对法院已经判决的部分土地补偿费安排纠纷案件的评价。我们在此基础上，对存在的问题进行了归纳梳理，对产生纠纷的缘由进行了仔细分析，进而提出了解决问题的初步建议。现将有关状况报告如下。一、土地补偿费安排纠纷的主要类型及存在
3、的问题我院所受理的土地补偿费安排纠纷案件主要有以下三种类型：(一)因当事人认为自己属于集体经济组织成员（即农业社社员），而农业社不承认其成员身份，将其解除于安排范围之外而产生的纠纷。这种类型占纠纷的绝大多数，解决的关键在于确定当事人是否具有集体经济组织成员资格。详细有以下几种主要情形：1、未迁移户口的外嫁妇女及其子女能否安排相应款项的纠纷。外嫁妇女及其子女的安排纠纷是土地补偿费安排纠纷中最多的类型，目前进入诉讼的案件有32件，占40%。几乎各个农业社都存在这类冲突。我县各个农业社驾驭的标准不统一，有的以户口登记来确定是否安排，有的以有无承包地来确定是否安排。有的对外嫁妇女及其子女只安排部分费用
4、，有的又全额安排了费用。同样的情形，不同的农业社结果不同，有的甚至是同一个村的不同农业社之间标准也不相同，这是导致纠纷出现的一个重要缘由。如石桥乡八角村千层堡农业社对外嫁妇女只要户口没有迁出，就全额安排，而同村的龙凤桥农业社则要求划了承包地的才可以参与安排。外嫁妇女及其子女一般有四种情形：（1）农业人口与非农业人口结婚（即农嫁非），户口没有迁出，但不在当地生产、生活，婚生子女户口诞生登记在女方农业社。多数农业社对这类人员安排了土地补偿费，只有极少数农业社不分。（2）农嫁非，女方将户口迁出后又反迁回农业社，子女诞生后登记在农业社。（3）农嫁农，但仍留在原地生产、生活，户口没有迁出，婚生子女户口也
5、登记在女方农业社。（4）农嫁农，婚后没有在当地生产、生活，有的在男方农业社生产、生活，有的夫妻一同外出打工，但女方家没有划出承包地，男方家也没有划进承包地，婚生子女户口登记在女方农业社。多数农业社对这类人员不安排，少数农业社对承包地没有划出的安排了费用。（3）、（4）情形最多。2、少数农业社对“三自理”农转非人员不根据农夫对待引起的纠纷。这种纠纷主要集中巷口镇，尤其是巷口镇中堆坝村的中堆坝农业社，该社因此打官司的有11户人。这11户“三自理”人员其次轮承包的土地几乎全部被划出，这些人为承包地被划出一事也上访了两、三年了，现在为争土地补偿费，与农业社和社干部的冲突很尖锐。出现这类纠纷主要是对“三
6、自理”人员的身份性质相识上有分歧。在上个世纪八、九十年头我县因筹措城市建设资金等缘由，搞了一个地方政策，凡情愿缴纳城市建设增容费的农业人口，可以转为非农业人口，将户口空挂于某个没有实际生产、生活的城镇，但就业、粮食、住房等基本生产、生活问题自己解决，俗称“三自理”。一大批农业人口为了变更自己的农夫身份，纷纷购买了城市居民户口。在其次轮土地承包时这类人员作为社员划给了承包地。3、长期脱离集体经济组织生产、生活的外出经商、打工人员不能分得相应款项引起的纠纷。这类纠纷数量不多，主要在接龙乡等相对落后的地区出现。有的人员在县城等地经商、打工10多年，购买了住房，全家搬到县城生活，长期脱离集体经济组生产
7、、生活，遇到集体修路之类的事情也没有回去尽社员义务，只是户口在农业社。另外，有一些年老的或生活须要他人照料的集体经济组织成员跟随子女或投靠亲友生活，也长期脱离集体经济组织生产、生活。有的农业社往往以这类人员没有在当地生产、生活，没有履行成员义务等理由拒绝承认其成员身份，不安排相应款项。4、因学习、服刑等特别缘由将户口迁出的人员不能分得相应款项引起的纠纷。这类纠纷所占比例也较少，目前只在巷口镇的中堆坝农业社有两例，一例是陈某为了读书不缴纳高价，将户口迁出空挂在成都的某农业社，另一例是陈某某因服刑将户口迁出，中堆坝农业社均以这两人户口不在该社为由，将两人的承包地强行划出，在安排征地费用时，也以同一
8、理由拒绝安排款项。5、子女因父、母再婚随父母将户口迁入另一农业社，并在当地生活生活，农业社只分了父母的份额，不分款给子女引起纠纷。这类状况也不多，多数农业社承认子女的安排权，目前只在巷口镇发觉2例农业社只承认母亲的社员身份，拒绝承认携带的子女。如：巷口镇凤山村大院子农业社的冯某某随母亲再婚将户口迁入巷口镇柏杨村上坝农业社，但没有退出大院子农业社的承包地，上坝农业社认为冯某某的承包地在大院子农业社，不承认其社员身份。6、有儿招女婿的，入赘女婿夫妻及其子女不能分得款项引起的纠纷。这类纠纷目前只在石桥乡八角村苟家堡农业社发觉1例。该农业社的村民况某与外村人冉某结婚，冉入赘况家，其次轮土地承包时况、冉
9、及其子女均分得了承包地，但是农业社在安排江口电站征地款时，却认为冉入赘没有经过社员大会探讨同意，拒绝给况某一家4口安排款项。7、配偶不是农夫，但其父母或子女是农夫，结婚后将户口迁移到配偶父母或子女所在地农业社，因农业社不分款项引起的纠纷。这类纠纷目前也只在石桥乡的龙凤桥农业社、巷口镇的中堆坝农业社发觉少数，迁入社员的配偶均为公务员。如巷口镇迁入社员李某的丈夫董某是国家公务员，其父母是中堆坝农业社的社员，2022年李某与董某结婚，2022年5月将户口迁入中堆坝农业社，2022年农业社安排防洪大堤征地款时，多数社员不同意分款给李某。另外，有的迁入人员原来本是非农业户口，是通过关系转到其他农业社变成
10、农业户口后再迁入到被征地农业社的。8、外社人员结婚后将户口迁入，离婚后没有将户口迁出，但不在当地生产、生活，农业社认为不是本社社员拒绝安排款项引起的纠纷。这种状况在巷口镇有几例，几乎全是再婚情形，多数结婚后只短暂生活了几年时间就离婚，离婚后没有在当地居住，始终在巷口镇做生意。农业社认为这类人员属于空挂户口。如：黄莺乡的万某某1992年与巷口镇中堆坝村董家沟农业社的董某某结婚，1994年6月万某某将户口迁移到董家沟农业社。2000年7月万某某与董某某离婚，并携带女儿在县城做小生意，始终没有在该农业社生产生活。2022年董家沟农业社的部分土地被征用，2022年农业社调整土地时没有划承包地给万某某，
11、后安排土地补偿费时也不承认万某某的社员身份。9、结婚后将户口迁出又重新迁回，但不在当地生产、生活，农业社拒绝分给其款项而引起的纠纷。这种状况目前在巷口镇发觉2例。如：巷口镇上坝农业社的村民刘某某在其夫去世后，与武隆县中嘴乡兽医站的职工李某某再婚，并于1997年将户口迁移到李某某老家武隆县巷口镇三十段方坪村6组，结婚后始终随李某某在武隆县中嘴乡生活，经营小生意。2000年10月18日刘某某又将户口迁回上坝农业社，登记为其儿子李某的家庭人口。2022年高速马路建设征用了上坝农业社的土地，农业社安排土地补偿费时不承认刘某某落户，否认其社员身份。10、全家放弃承包地，迁移到城镇生活但户口没有迁移的人员
12、，未能分得土地补偿费引起的纠纷。这种状况在接龙乡有个例，但目前还没有进入诉讼。（二）农业社不否认当事人的集体经济组织成员身份，但因在制定安排方案时实行差别对待，当事人要求享有同等待遇而产生的纠纷。此纠纷相对较少，目前发觉有以下三种情形：1、外嫁妇女所生育的子女不能与男性村民生育的子女同等对待引起的纠纷。这类纠纷在巷口镇有个别案例。如：巷口镇柏杨村大屋基农业社1996年被就业局征用了土地，女社员陈某某等9人被列为安置对象，但就业局始终没有为陈某某等人支配工作。后陈某某结婚并于1999年生育一子，陈某某将儿子户口登记在大屋基农业社。2022年就业局因无法给陈某某等人解决工作每人发了2.5万元的安置
13、补助费。2022年、2022年大屋基农业社安排土地补偿费时，同意未解决工作的男性村民的子女参与安排，但拒绝陈某某生育的子女参与安排。2、有儿有女户的外嫁妇女生育的子女随母亲落户，而农业社只承认母亲的份额，不承认子女的份额。这种情形主要存在于江口镇的部分农业社。如江口镇蒋林岩农业社的社员王某某家属于有儿有女户，王某某外嫁后户口没有迁出，其女儿杨某诞生后户口也登记在王某某的父母家，但农业社只同意王某某参与安排，不同意其女儿杨某参与安排。3、征地后死亡人员、外嫁人员没有分得同等金额的款项引起的纠纷。这类纠纷主要集中在石桥乡，引起的诉讼案件已有13件，均为死亡人员是否应当与其他社员安排同等份额的款项而
14、引发的案件。有的农业社规定，死亡人员、外嫁人员只能参加安排死亡前或外嫁前的实际到位资金，对死亡后或外嫁后到位的资金，不能参与安排。死亡或外嫁早的就分得很少，最少的只有500元，晚的几乎获得全额安排。分得少的人员不服引起纠纷。（三）被征地农户放弃统一安置，要求给付安置补助费，而农业社坚持统征统分引起的纠纷。目前这类纠纷只在巷口镇柏杨九社发觉7例。虽然数量不多，但当事人双方严峻对立，冲突非常尖锐，长期四处上访，解决纠纷的难度很大。（四）土地补偿费纠纷案件审理和执行难度大。被起诉的农业社不收集供应证据主动应诉，一旦被法院判决败诉，村社干部就组织村民到县委、县政府或我院集体上访。在判决生效后法院执行时
15、往往受到被告数十户几百人的共同抵制、阻挠，甚至集体暴力抗法。如2022年7月我院在执行舒小科、舒祥芳、杨静分别与武隆县巷口镇柏杨村五社征地补偿款安排纠纷6案过程中，柏杨村五社的上百人不但围攻、辱骂执行人员，而且当着执行人员的面撕毁了人民法院的执行公告。更为严峻的是，该社竟然以部分群众代表的名义将我院已查封的房产违法进行了安排，致使6个案件至今未能执行，严峻损害了国家法律的尊严和人民法院的司法权威，也导致权利人长期到县委、人大及我院上访。二、农村土地补偿费用安排纠纷产生的缘由分析（一）一些村社干部滥用权力，法律法规、村民民主、乡规民约对部分村、社干部几乎没有约束力。他们或利用职务之便为亲友谋私利
16、，或排斥打压与自己有个人冲突的村民，使相怜悯形却不能得到相同待遇。这种人为安排不公是引发纠纷、导致上访、诉讼的重要缘由。这在外嫁妇女、新进人员、新诞生人员、死亡人员的安排问题上表现得最为明显。“要得大家都得，要不得大家都不得”是很多当事人常常说的一句话。一旦公允原则在安排款项过程中得不到真正贯彻，就必定会引起冲突纠纷。（二）村民自治机制不能正常运转，多数村民对村民自治机制根本不了解，村、社干部往往利用职务的不当影响，干扰村民会议或村民代表会议的决议，少数村、社干部甚至用个人决策代替了村民会议或村民代表会议。农夫法律素养普遍较低，对政策、法律了解甚少，村社干部往往利用农夫这一特点，根据有利于自己
17、的意图宣扬政策和法律，操控村民意志。有的村社干部甚至根本不将安排方案交由社员大会探讨，自己干脆确定土地补偿费安排方案，该分的偏不分，不该分的偏要分，人为制造了冲突和纠纷。村民普遍反映存在少数村社干部确定安排方案的不正常现象。大多数村民不了解村民自治如何运行，村社干部有哪些权力，哪些事项属于村民会议确定不由村社干部确定。如：巷口镇中堆坝农业社社长不情愿改正错误的安排方案，坚持要将诉讼进行究竟，为此花了数万元的律师费、诉讼费，广阔社员虽有看法却无法制约社干部的行为。（三）农村的某些传统陋俗和家族势力制约了村民自治，村民自治变成了多数人对少数人实施“独裁”的合法途径。狭隘的家族利益、地域利益观念在部
18、分农村仍旧根深蒂固。盘根错节的家族关系、地域关系织成了一张巨大的“网”，这张“网”可以为“网”内的人员带来更多的利益，也可以剥夺“网”外人员的应得利益。许多村社干部能够当选，就是得宜于这张“网”。在村民会议上，村社干部利用这张“网”可以轻易获得三分之二的村民或村民代表同意自己的看法，少数村民面对这样的“网”根本无能为力。（四）法律、法规滞后或规定不详细是产生土地补偿费安排纠纷的根本缘由几乎全部的土地补偿费安排纠纷都牵涉农村集体经济组织成员资格问题，但目前国家法律对农村集体经济组织成员缺乏明确的界定，许多地方政府也没有作相应的规定，结果这一重大事项完全交由农村集体经济组织自己确定。农村集体经济组
19、织在没有法律法规遵循和政策的引导下作出的确定，往往与法律的基本原则和精神相违反。如剥夺入赘户的安排权等问题。（五）一些乡镇政府行政监管、指导不力，使村与村之间、同村的各社之间制定土地补偿费安排方案的原则、标准不统一，也是纠纷产生的重要缘由。从土地补偿费用安排工作的现实运作看，政府完全将这些事项交由农村集体经济组织自己确定，不进行行政指导和引导，基本淡出村级治理，这与农村土地承包时政府强力介入有天壤之别。某乡有个村民委员会的8个村民小组，每个村民小组各自搞了一个土地补偿费用安排方案，8个村民小组8个花样。同样是基本生活保障问题，面对多数人对少数人合法权益的明显侵害，某些乡镇政府却基本上充当了旁观
20、者角色。（六）行政机关不根据法律规定程序征用土地是一些土地补偿费安排纠纷产生的缘由有的行政机关和乡镇政府没有根据法律规定的程序办理农村集体土地征用手续，对征用土地的批准机关、土地面积、征地补偿标准、农业人员安置方法等事项不根据土地管理法及实施条例的规定进行公告，在制定土地补偿、安置方案时没有听取被征地的农村集体经济组织和农夫的看法。农夫对土地补偿标准不清晰，面积不清晰，费用性质不清晰。一些农夫因受村社干部排挤，被迫要求放弃调整土地的统一安置方式。有的乡镇甚至强行要求农夫接受调整土地的统一安置方式，干脆剥夺了农夫的安置方式选择权。（七）户籍登记制度改革后，公安机关与农业社对农业人口的迁移登记缺乏
21、连接，是造成农村集体经济组织成员身份争议的行政缘由。户籍管理制度和婚姻登记制度没有改革前，结婚登记、迁移登记都须要农业社出具书面证明，农业社自己登记在册的农业人口与公安机关的户籍登记完全吻合，基本没有差错。后来户籍管理制度改革后，现在公安机关办理迁移登记，不再须要农业社的接收证明，干脆凭借申请人的申请和接收家庭的户口本就可以办。公安机关也不向农业社通报农业人口迁入状况。农业社在纠纷前并不知道哪些人已经迁出，哪些人已经迁入，往往在安排款项时才知道，这使农业社很难接受。至于少数非农业户口通过关系非法转为农业户口曲线迁移，更是简单激发民怨。（八）最高人民法院的相关司法说明不明确，也是造成纠纷出现的缘
22、由之一。进入诉讼程序的土地补偿费安排纠纷，绝大多数在最高人民法院司法说明出台前就已经进行了安排，最高人民法院对司法说明有无溯及力看法不明确。由于安排时缺乏明确法律、法规规定，几乎全部的农业社在确定受安排主体时，选择的时间点均与最高人民法院司法说明确定的时间点不一样。当时农业社的安排方案是经村民会议或村民代表会议探讨通过的，而最高人民法院规定司法说明出台后新受理的案件适用该说明规定，势必造成法院实际审判时否定原来村社选择的时间点，从而否定农业社探讨通过的安排方案，使得司法说明关于土地补偿费安排问题事实上具有溯及力。三、解决土地补偿费安排纠纷的建议（一）政府强力介入土地补偿费安排方案的制定，要求农
23、业社探讨通过的安排方案必需经乡镇人民政府和县级主管部门批准后才能实施，从源头上限制纠纷。现在不少人对土地补偿费安排有一个错误的相识，认为属于村民自治范畴，政府不应介入。其实，土地补偿费用真正的管理义务人是政府而不是村、社农村集体经济组织，村基层组织仅仅是帮助政府管理这些费用。2000年4月29日全国人大常委会关于中华人民共和国刑法第九十三条其次款的立法说明规定，村民委员会等村基层组织人员帮助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他依照法律从事公务的人员”。其中第（四）项就是“土地征用补偿费用的管理”。这一说明充分明确了土地征用补偿费用管理的公务性和村基层组织对土地征用补偿费
24、用管理的帮助公务性。既然人民政府是土地补偿费用的管理义务人，其介入农村集体经济组织的安排也就有了法律依据，与村民自治不存在法律层面上的冲突问题。全国人大常委会将村基层组织对土地征用补偿费用的管理说明为帮助执行公务，体现了国家对土地征用补偿费用管理安排行为的高度重视，现一些乡镇政府放任农村集体经济组织自由确定土地补偿费用安排的做法，从某种意义上讲属于行政不作为。政府应像对待农村土地承包一样强力介入土地补偿费安排事务。（二）加强对村社干部的管理监督，尤其是强化对其履行职务的监督，切实防止村社干部搞“一言堂”。由于村干部都是民主选举产生，背后一般都有强大的家族背景和人际关系网支撑，这是村干部的无形权
25、威，加上职务权威，造成村社干部官位虽小，却几乎可以在村、社做到说一不二，尤其是在缺乏制约机制时。如江口镇三河村小垭口农业社社长规定，凡涉及土地补偿费安排纠纷，开庭审理、上访每个家庭必需派一人参与，不参与的，今后一律不分任何费用，结果每次庭审、上访均有几十名社员，参与社员虽怨声载道，却不敢不去。（三）建立“问责制”，对村社干部滥用职权、不当履行职权造成集体经济组织利益受损的，应追究相应的行政责任和经济责任。有的农业社干部喜爱蛮干，不讲法律和政策，明知是败诉官司还偏要打，花了数万元诉讼费、律师费、差旅费；也有的有意向社员群众漫步错误信息，导致村民会议作出错误的确定。不能让这些决策错误带来的损失全部
26、由集体“买单”，要让真正负有责任的责任者个人担当相应责任和决策风险。（四）加强法制宣扬，指导村民自治，让村民懂得法律，知道如何制约村社干部的违法行为，如何应对诉讼。监督权力最好的方法是制约权力。政府应大力引导村民自觉运用村民自治权，制约村社干部滥用权力，让村民学会去监督村社干部。最高人民法院已经就审理土地补偿费安排纠纷出台了相关的司法说明，从理论上对集体经济组织成员资格的认定、土地补偿费如何安排进行了深化的分析，应刚好向村民宣扬，让村民明白符合法律规定的、正确的处理思路，指导村民精确确定安排方案，不能让村社干部“蒙”村民，牵着村民鼻子走路。另外，有些村社干部在诉讼来临时不应诉。究其缘由不外有三
27、，（1）自知无理不应诉（2）自持有理认为不应诉也能打赢官司（3）认为可以组织群众对抗法院的强制执行，不必应诉。这主要是村社干部法律意识谈薄，要督促村社干部主动应诉，主动收集供应相应证据，不能有理不说，有证不举，造成败诉官司，损害了全体村民的利益。（五）县政府制定全县统一的土地补偿费安排方法。土地补偿费的安排干脆关系失地农夫的生存和发展，这不同于农村集体经济组织其他款项的安排，在国家没有出台统一的土地补偿费安排规定前，建议县政府在组织有关部门深化基层调查探讨的基础上，参考其他地方的有效做法和重庆市立法机关的立法思路，制定符合我县实际的、关于土地补偿费安排的规范性文件，以便在全县统一土地补偿费安排
28、的原则、标准和范围等重要事项，明确规定对村规民约中违反法律、法规和政策的条款予以废除，从根本上解决因村规民约与法律、法规和政策相冲突而频繁引起纠纷。（六）增加法律意识，严格依法行政。严格根据土地管理法及其实施细则规定的程序办理征地手续、制定安置补偿方案，并将与之相关的法律、法规、政策、程序和安置补偿方案的内容等有关重要事项，向被征地村、社的全体社员公布，该张贴公告的要张贴公告，该征求农业社和村民看法的要征求看法，该上报有关机关批准的要报批准，力求做到公开、透亮、民主、有序。有关乡镇和部门应当严格依法审查所辖村社上报的土地补偿费安排方案，对符合有关法律、法规和政策规定的予以批准，否则，不予审批。
29、（七）公安机关加强农业户口迁移手续的审核。户口迁移事关农村集体经济组织成员资格的认定，关系到被迁入农业社全体社员的切身利益和当地的稳定。因此，公安机关在办理农业人口的迁移登记前，应当征求接受迁入农业社的看法，没有接收农业社书面同意的，一律不办理户口迁移登记。（八）法院执行此类案件时，除自行能够执行的案件外，由县委政法委牵头组织法院、检察院、公安局和所在乡镇党委、政府等共同执行。其中，法院负责整个执行活动的组织指挥，检察院进行现场监督，公安局维护现场秩序，所在乡镇党委、政府帮助做好群众工作，从而使案件得到圆满执行。总之，破解农村土地补偿费安排难题，功夫在农外。尽管我们根据有关法律、法规和最高人民法院的司法说明，试图给弱势村民以司法救济，但是农村状况的困难性，影响面的广泛性和涉及人员的众多性，以及法律规定的空白性，仅仅依靠法院的一家之力是不行能解决的。否则不仅法院的判决不能达到应有的法律效果、政治效果、经济效果和社会效果，而且极易影响农村的和谐与稳定。土地补偿费牵涉到广阔农夫的基本生存和发展，建议各级、各部门对此予以高度重视，同心协力共同破解这一难题。(武隆县人民法院伍星黄镝鸣)