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1、关于本市进一步加强新时代老龄工作的实施意见（征求意见稿）为加强新时代老龄工作，深入贯彻落实中共中央 国 务院关于加强新时代老龄工作的意见，聚焦老龄事业和产 业高质量开展，推动实现高品质老年生活，切实提升广大老 年人的获得感、幸福感、平安感，结合本市实际，提出如下 实施意见。一、把握新时代老龄工作总体要求（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思 想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，准 确把握新开展阶段，深入贯彻新开展理念，服务构建新开展 格局，践行“人民城市人民建，人民城市为人民“重要理念， 落实积极应对人口老龄化国家战略，以加快完善社会保障、 养老服务、健康支撑体系为重点
2、，把积极老龄观、健康老龄 化、幸福老龄化融入本市经济社会开展全过程。坚持养老服 务与健康服务有机融合，老龄事业和产业双轮驱动，城乡区 域之间均衡协同，物质需求和精神生活齐抓并进，不断满足 老年人日益增长的美好生活需求，开创符合超大城市特点、 具有上海特色的老龄工作新局面。（二）基本原那么呆防治和心理关爱行动，规范做好老年人群重点传染病的防 治。推动老年医疗服务从以疾病为中心的单病种模式向以患 者为中心的多病共治模式转变，健全以市老年医学中心为引 领、综合医院老年医学科为骨干、基层医疗卫生机构为基础、 相关教学科研机构为支撑的老年医疗服务网络。推动二级及 以上综合医院、中医医院、中西医结合医院开
3、设老年医学科。 加强优抚医院建设。推动社区卫生服务中心标准化建设。依 托“区域+专科专病”中医医联体，提高基层中医人员对老 年人常见病、多发病的诊疗能力和水平。完善老年康复和护 理服务网络，推动市级医学中心、二级以上综合医院、三级 中医医院、区域性医疗中心康复医学科建设。鼓励社会资本 兴办康复护理机构，鼓励符合条件的医疗机构转型为康复专 科医院或护理院，推动社区卫生服务中心“健康管理中心” “康复中心” “护理中心”建设。普及安宁疗护文化理念, 构建以社区卫生服务中心为重点，机构和居家服务相结合的 安宁疗护服务网络，改善临终患者生存质量，提升临终患者 生命尊严。（市卫生健康委）（三）深化医养结
4、合。丰富医养结合服务供给，以需求 为导向，推动建设一批百姓住得起、质量有保证的集团化、 连锁化医养结合机构。合理规划和建设医养结合机构，加强 养老服务规划和卫生健康规划衔接，支持规模较大的养老机 构设置医疗机构，引导社会资本举办医养结合机构，完善医 疗机构与养老服务机构同址或邻近设置。鼓励养老机构内设10医疗机构提供中医药养生保健服务。提升医养结合服务质量, 实施社区医养结合机构能力提升工程和服务质量提升行动， 推动医养结合机构规范开展医疗卫生服务和养老服务。做优 社区卫生服务中心与养老服务机构签约服务，提高签约服务 感受度。拓展家庭病床服务内容，推动家庭病床建设与养老 机构服务、护理型床位建
5、设等相结合。加强医养结合机构传 染病防控工作。加大远程医疗技术应用，提升医养结合信息 化水平。（市卫生健康委、市民政局、市医保局、市规划自 然资源局按职责分工负责）五、构建老年友好型社会坚持以人为本、文化塑造，聚焦满足老年人自由全面发 展新需求，优化生活环境和出行条件，提升公共服务水平， 进一步平衡代际关系，丰富老年人精神文化生活，增强老年 人社区归属感、价值认同感、心理获得感和身心幸福感。（一）营造老年友好文化气氛。弘扬孝亲敬老传统美德,将养老、孝老、敬老纳入社会公德、职业道德、家庭美德、 个人品德建设，塑造海派孝亲敬老文化。深入开展人口老龄 化国情教育，持续推进“敬老月”系列活动和“敬老文
6、明号” 创立活动，结合时代楷模、道德模范等评选，树立表彰孝亲 敬老先进典型。将孝老文化、积极老龄观、生命教育、人口 老龄化国情教育等有机融入大中小学生教育教学内容。逐步 健全老年人社会优待制度，推进非本地户籍常住老年人与本11 地户籍老年人同等享受社会优待。巩固和增强家庭养老功能, 开展文明家庭创立活动。强化子女赡养老人的职责，提升家 庭养老照护能力。鼓励成年子女与老年父母共同生活，制定 支持子女赡养照顾老人的政策措施，研究制定住房、阶梯电 价、水价、气价等支持政策，将赡养负担重的零就业家庭成 员纳入本市就业困难人员的认定范围，给予积极的就业援助。 探索建立老年监护制度，支持社会组织依法为有需
7、要的老年 人担任监护人或者提供相关服务。推动完善遗产管理人制度。 加强老年人权益保护，广泛开展老年人法治宣传教育活动。 加强养老诈骗重点防范和整治工作，依法打击涉嫌诈骗的犯 罪行为。完善涉老案件多元化纠纷解决机制及适老型诉讼服 务机制，拓展基层法律服务网络，方便老年人及时就近寻求 法律援助。（市精神文明办、市老龄办、市教委、市妇联、 市开展改革委、市住房城乡建设管理委、市民政局、市人力 资源社会保障局、市交通委、市公安局、市司法局、市高法 院按职责分工负责）（二）优化老年宜居环境建设。加强适老化环境规划设 计，普及公共基础设施无障碍建设，将无障碍环境建设和适 老化改造纳入城市更新、城镇老旧小区
8、改造、农村危房改造、 农村人居环境整治等统筹推进，让老年人参与社会活动更加 平安方便。全面推动家庭适老化改造试点工作，制定本市家 庭适老化改造标准，支持开展符合农村住宅特点的适老化改 造服务，鼓励以市场方式为老年人提供多样化、个性化的家12 庭适老化改造服务。加快既有多层住宅加装电梯工作。通过 无障碍改造为老年人提供平安、舒适、便利的社区环境，因 地制宜增加休憩设施，加强公共无障碍设施管理。加大社区 综合服务设施、公共文化设施、城市道路、交通设施、公共 交通工具、公共厕所等适老化改造力度。完善公共文化设施 网络，积极推动“嵌入式”公共文化服务，促进老年人参与 公共文化活动。在公共体育设施布局中
9、充分考虑老年人健身 需求，加强配套运动场所和设施的建设，促进老年人参与体 育赛事和健身活动。推动老年友善医院、老年友好学校、老 年友好超市等场所建设。推动老年友好社区和认知障碍友好 社区建设。以数字生活全覆盖为导向，优化数字无障碍环境， 让数字化、智能化服务惠及老年群体。优化银发关爱服务， 聚焦老年人就医、出行、居家、文娱、学习等需求，搭建综 合为老服务平台，实现各类服务“一键通”。大力推进“互 联网+护理” “互联网+医疗” “互联网+家庭医生”等“互 联网+”服务模式。实施智慧助老行动，推进互联网应用等 智能化服务适老化及无障碍改造，进一步消除“数字鸿沟”。（市住房城乡建设管理委、市农业农
10、村委、市民政局、市商 务委、市交通委、市绿化市容局、市文化旅游局、市体育局、 市卫生健康委、市教委、市经济信息化委、市市场监管局按 职责分工负责）（三）促进老年人社会参与。在全社会倡导积极老龄观, 促进老年人充分融入家庭、社区和社会开展。构建具有上海13特色、充满活力的现代老年教育体系，鼓励高校、各区、行 业企业等各类主体举办或参与老年教育。鼓励职业院校和社 会化培训机构为老年人提供职业技能培训。发挥“金色学堂” 教育载体作用，不断创新老年智慧学习场景，打造开放灵活 的线上线下学习平台。支持远郊地区和农村老年教育的开展。 发挥各级公共就业服务平台作用，建立老年人才信息库，为 有劳动意愿的老年人
11、提供职业介绍、职业技能培训和创新创 业指导服务，实现退休老年人与用人单位双方供需信息有效 对接。根据国家部署，做好渐进式延迟法定退休年龄的实施 工作。推动低龄老年人成为注册志愿者并参与志愿服务，积 极开展“银龄行动”等老年志愿服务活动，鼓励老年人积极 参与文明实践、公益慈善、科教文卫等事业。鼓励和引导基 层老年社会组织建设，指导和促进基层老年社会组织规范化 建设，搭建自我服务、自我管理、自我教育平台。加强离退 体干部职工基层党组织建设，引导老党员结合自身实际发挥 作用，做好老年人精神关爱和思想引导工作。（市教委、市 人力资源社会保障局、市老干部局、市精神文明办、市民政 局、市卫生健康委按职责分
12、工负责）六、强化老龄工作保障（一）加强组织领导。全面加强党对老龄工作的领导， 充分发挥党总览全局、协调各方的领导核心作用，坚持党政 主要负责人亲自抓、负总责，将老龄工作重点任务纳入重要 议事日程，纳入经济社会开展规划，纳入民生实事工程，纳14 入工作督察和绩效考核范围。充分发挥各级老龄委和老龄办 的综合协调作用，推动各级老龄委委员单位履职尽责、信息 互通。稳固市、区、街镇、居村四级老龄工作架构。（各级 人民政府、各级老龄委和老龄办按职责分工负责）（二）加强队伍建设。加强养老护理员队伍建设，落实 就业扶持措施，实施养老护理职业技能培训补贴，优化以奖 代补政策，扩大养老护理员从业规模，全面实施养老
13、护理员 薪酬等级体系，增强队伍稳定性。将家庭照护者纳入养老护 理员职业技能培训范围。拓宽专业人才培养途径，加快培养 适应新时代老龄工作需要的专业技术、社会服务、经营管理 和科学研究等方面人才，推动高等院校增设和优化为老服务 的相关专业和课程，积极稳妥推进1+X证书（“学历证书+假设 干职业技能等级证书”）制度，支持建设养老服务实训基地， 鼓励社会力量参与联合办学。培养为老志愿服务队伍，将为 老志愿服务纳入中小学综合实践活动和高校学生实践内容， 鼓励高校教师、医务工作者为老年人开展公益服务。探索建 立互助性养老服务时间储蓄、兑换等激励、保障机制。（市 人力资源社会保障局、市教委、市精神文明办、市
14、民政局、 市卫生健康委、团市委按职责分工负责）（三）加大资金投入。根据本市老龄化开展趋势，调整 优化财政支出结构，把老龄事业必要经费纳入各级财政预算, 尽力而为、量力而行，逐步提高老龄工作财力保障水平。拓 宽老龄事业和产业开展经费的筹资渠道，落实相关财税支持 政策，鼓励各类公益性社会组织或慈善组织加大对老龄事业15 投入，按规定将一定比例的福利彩票公益金用于支持养老服 务。加强老龄工作各项经费的绩效管理，强化资金监管，提 高资金使用效益。（市财政局、市民政局、市税务局、市审 计局按职责分工负责）（四）强化科技支撑。加快老年相关产品和服务的科技 研发，推动智能设备在养老陪护、医疗康复等领域的普及
15、, 利用认知增强、体力增强等新技术装备满足老年人自主生活 和劳动需求。开展智慧健康养老应用试点示范建设，推动智 慧健康养老规范化、标准化开展。加强老年用品领域知识产 权保护，依法保护相关专利、商标和商誉等合法权益。（市 科委、市经济信息化委、市开展改革委、市商务委、市卫生 健康委、市民政局、市市场监管局、市知识产权局按职责分 工负责）（五）加强监测评估。完善人口统计和监测体系，建立 老年人口和养老服务设施现状及规划数据库。定期发布上海 市老年人口和老龄事业监测统计信息。完善人口数据共享平 台，加强对老年人口信息的管理和分析，定期推送全域及相 关重点区域动态数据。建立老龄工作评估制度，健全第三方
16、 评估机制，及时发现和解决突出问题，实现老龄工作持续健 康开展。（市开展改革委、市公安局、市统计局、市民政局、 市老龄办按职责分工负责）16一一坚持党委领导，多元参与。加强党对老龄工作的全 面领导，充分发挥政府主导作用，支持社会力量提供多元化 产品和服务，发挥家庭养老基础性作用和老年人主动参与社 会开展积极性，推动老龄化风险梯次应对。一一坚持系统谋划，前瞻布局。顺应人口老龄化中长期 开展趋势，全市域、全周期、全方位系统谋划服务设施总量 和服务内涵建设。适度前瞻，合理布局，新城发力，确保各 项政策制度目标一致，促进老龄事业城乡区域协调开展。一一坚持突出重点，精准服务。聚焦解决老年人健康养 老最紧
17、迫的问题，以不断完善老年人社会保障、养老服务、 健康支撑体系为重点，优化为老服务供给，满足老年人多层 次、差异化、个性化需求。一一坚持创新引领，科技赋能。把科技创新作为积极应 对人口老龄化的第一动力和战略支撑，加强科技研发支持力 度，发挥市场创新主体作用，释放老龄产业开展动能，推动 为老服务技术创新、模式创新、业态创新和产品创新，推动 老龄事业和产业数字化赋能及服务与管理流程再造。（三）总体目标积极应对人口老龄化国家战略有力执行，社会保障体系、 养老服务体系、健康服务支撑体系更加完善，老年友好型社 会全面建成，积极老龄观、健康老龄化、幸福老龄化水平显 著提升，老龄事业和产业双双实现高质量开展，
18、老年群体人 人享有高品质生活。二、健全社会保障体系坚持稳字当头、稳中求进，聚焦人口老龄化带来的养老 保障基金可持续开展问题，积极稳妥推进社会保障制度改革, 加快健全更加公平、更可持续、结构合理的社会保障体系， 稳步提高老年人经济收入及保障水平。（一）完善养老保险制度。在健全基本养老保险制度的 基础上，着力推动养老保险“三个支柱”均衡开展，努力构 建覆盖全面、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多 层次、多支柱养老保险体系。夯实第一支柱养老保险，继续 完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度， 持续推进基本养老保险应保尽保，健全基本养老保险待遇调 整机制，保障领取待遇人员基本生活需求
19、。巩固第二支柱养 老保险，大力开展企业（职业）年金，研究制定激励各类企 业建立年金制度的优惠政策，持续拓展企业年金覆盖面，引 导企业优化年金方案设计，提高退休待遇保障水平。促进和 规范开展第三支柱养老保险，充分发挥第三支柱养老保险的 有益补充功能。鼓励开展养老普惠金融，探索实践存房养老、 住房反向抵押等以房养老模式，鼓励基金公司扩大养老目标 基金管理规模。探索通过资产收益扶持制度增加农村老年人 收入。（市人力资源社会保障局、上海银保监局、上海证监 局、市财政局、市开展改革委、市税务局、市地方金融监管 局、市住房城乡建设管理委、市农业农村委按职责分工负责）（二）健全医疗保障制度。持续完善以基本医
20、疗保险为 主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈 善捐赠、医疗互助共同开展的多层次医疗保障制度体系，加 强统筹共济，强化制度公平，稳步提高各类人群医疗保障水 平。推进基本医疗保险制度更加成熟，坚持和完善覆盖全民、 依法参加的基本医疗保险制度和政策体系。稳妥推动职工基 本医疗保险个人账户改革，完善门诊共济保障机制。逐步扩 大老年人常用药品和医疗康复工程的基本医疗保险支付范 围，执行国家医保药品目录，完善慢性病患者长处方机制。 健全稳健可持续的筹资运行机制，深入实施全民参保计划, 完善筹资分担和调整机制，巩固基本医疗保险市级统筹，加 强基金预算管理和风险预警。逐步实现异地就医直接结算
21、。 促进多层次医疗保障体系开展，强化基本医疗保险、大病保 险与医疗救助三重保障功能，促进各类医疗保障互补衔接, 提高重特大疾病和多元医疗需求保障水平。支持商业健康保 险开展，拓展职工基本医疗保险个人账户资金购买商业健康 保险产品。健全重特大疾病医疗保险和救助制度，促进基本 医疗保险和各类补充保障的互补衔接。支持和鼓励开展社会 慈善捐赠，统筹推进慈善医疗帮扶工作。（市医保局、上海 银保监局、市地方金融监管局、市卫生健康委、市财政局按 职责分工负责）（三）建立长期照护保障制度。持续深化长期护理保险 制度试点，推动建立符合国家要求、适应上海实际的长期护 理保险制度体系。健全互助共济、责任共担的多渠道
22、筹资机 制。完善待遇支付等相关标准及管理方法，合理确定待遇保 障范围和基金支付水平。鼓励社会力量参与长期护理保险经 办管理服务。鼓励保险机构开发商业长期护理保险产品。充 分发挥长期护理保险制度对于建立长期照护体系、促进疾病 诊疗、医疗护理、生活照料等服务的有机衔接和有序转介作 用。健全养老服务补贴制度与长期护理保险制度的衔接机制。 提升长期护理保险重点环节管理水平，以失能老年人群为重 点，优化老年照护统一需求评估机制，推动评估结果与照护 计划智能衔接。加强老年照护统一需求评估员能力提升，完 善评估员培训考核机制。强化评估机构的行业管理，引导和 培育社会化评估机构有序规范开展。鼓励居家和社区嵌入
23、式 养老开展，基本实现长护险对居家、社区、机构养老服务全 业态覆盖，推动服务供给侧改革。不断丰富和拓展长期护理 服务内涵，将中医药健康管理的技术和方法纳入长期护理服 务工程。加强对定点护理服务机构的监管，建立健全长期护 理服务标准及质量评价标准，加强质量控制，提高长期护理 服务水平。不断完善长期护理保险基金支付范围和标准，合 理确定基金支付水平。健全长期护理保险管理运行机制，加 强对失能老人的关心关爱。探索和支持商业保险公司参与长 护险经办服务，提高经办管理服务能力。（市医保局、市民 政局、市卫生健康委、市人力资源社会保障局、上海银保监 局、市财政局、市开展改革委按职责分工负责）三、优化养老服
24、务体系坚持问题导向、目标导向，聚焦养老服务供给总量增长 与结构性矛盾并存的问题，不断健全养老服务体系，促进养 老服务结构优化功能提升，充分开展高品质的养老服务产品, 让老年人幸福安康、老有颐养。（一）提升养老服务开展水平。着眼于提质求精，抬高 底部、整体提质，推动保基本、促公平、提质量，实现养老 服务从“有”到“优”。建立健全与经济社会开展阶段相适 应，覆盖城乡、权责明晰、保障适度、可持续开展的基本养 老服务体系。制定基本养老服务清单及其动态调整机制。完 善保基本养老机构（床位）建设与管理方法。建立健全基本 养老床位统筹利用机制和轮候机制，对符合条件的失能失智 老年人入住养老机构实现“应养尽养
25、”。支持存量养老机构 升级改造，大力推进公建民营，增强养老机构专业照护功能， 持续提高护理型床位和认知障碍床位比例。加强荣誉军人疗 养院建设。健全社区嵌入式养老服务网络，分类提升社区嵌 入式养老服务水平，满足以失能失智为重点的老年人群在照 料护理、康复辅助等方面的差异化服务需求。在中心城区推 进养老服务机构延伸至老年人住所设立家庭照护床位。补长 农村养老服务短板，大力开展农村互助式养老，推动农村养 老服务提质升级，提高农村专业照护水平。建立完善养老服 务标准体系，研究制定养老机构预收服务费用管理政策，健 全养老服务综合监管制度，加强对养老机构建设和运营的监管，促进养老服务行业规范开展。（市民政
26、局、市农业农村 委、市退役军人事务局、市市场监管局、市医保局、市财政 局按职责分工负责）（二）优化养老服务空间布局。根据常住老年人口预测 峰值合理规划养老服务设施规模总量，适度前瞻、长远开展， 协调推动养老服务设施城乡区域合理布局。鼓励中心城区进 一步挖掘潜力，就近增加养老床位供给，合理增加综合为老 服务中心、长者照护之家、老年人助餐点等社区养老服务设 施。鼓励开发老少同居社区。加强对乡村地区、远郊薄弱地 区的倾斜扶持，深化“组、村、片、镇”四级网络建设，为 就地解决农村长期失能老年人照护问题提供支撑。提高远郊 地区养老机构医疗配套功能和床位利用效率。按照提前谋划、 超量配置、品质提升的原那么
27、，在郊区五大新城建设中，布局 基于服务全市域范围的养老床位，推动五个新城面向全市提 供高品质机构养老服务。推动长三角养老服务一体化开展， 探索异地养老新模式，制订配套支持政策，在长三角一体化 示范区试点建设生态养老设施，为老年人异地生活提供更多 选择。（市开展改革委、市规划自然资源局、市民政局、市 财政局、市住房城乡建设管理委、市国资委、市农业农村委、 各区人民政府按职责分工负责）（三）推动养老产业提质扩容。繁荣市场主体，编制培 育银发经济的专项规划，以高质量供给带动高品质需求，更 好满足老年人对幸福生活的美好向往。鼓励各类社会资本投 资养老服务业，兴办面向不同收入人群的养老机构。落实国 家城
28、企联动普惠养老专项行动，引导更多企业提供大多数老 年人可负担的普惠养老服务，发挥国企在养老服务业的积极 作用。支持外商独资、中外合资养老服务机构在沪开展。鼓 励养老服务机构专业化、连锁化、品牌化开展，打造一批具 有影响力和竞争力的养老服务品牌。探索建立“社区+物业+ 养老服务”模式。积极开展老年人服装服饰、日用辅助产品、 生活护理产品、康复训练及健康促进辅具等老年用品产业, 培育一批“专精特新”小巨人企业、制造业单项冠军企业。 发挥产业对接平台功能。推动康复辅具研发、应用和推广， 积极开展康复辅具社区租赁。促进养老服务与健康、餐饮、 家政、文化、养生、旅游、体育、教育、金融、地产等深度 融合开
29、展，创新和丰富养老服务产业新模式与新业态。（市 开展改革委、市经济信息化委、市民政局、市商务委、市国 资委、市住房城乡建设管理委、市市场监管局按职责分工负 责）完善健康支撑体系坚持健康优先、便捷可及，聚焦满足老年人健康服务刚 性需求，着力构建覆盖生命全过程、便捷可及、综合连续、 更高品质的老年健康服务体系，全方位推动医养康养相结合, 不断提高健康预期寿命，推动实现健康老龄化。（一）普及健康生活。加强“市-区-街镇-村居-家庭” 五级健康促进与教育网络建设，引导老年人将“维护机体功 能，保持自主生活能力”作为追求的健康目标，倡导“每个 人是自己健康第一责任人”的理念。推广健康文化、健康养 老等理
30、念，提升老年人自我健康管理意识与能力，强化“家 庭是健康第一道关口”的观念，促进老年人及其家庭践行健 康生活方式。创新老年健康自我管理活动，开展健康同伴教 育，提高主动健康能力。推动多渠道健康文化理念传播，在 社区推广适老健康促进适宜技术和健康自我管理技能。改善 社区体育健身环境，推动建设“长者运动健康之家”，加强 科学健身指导。开发适合老年人的健康科普宣教材料，开展 健康讲座、巡展、咨询等健康科普活动，不断提升老年人健 康素养。落实国家基本公共卫生服务工程，建立连续、综合、 动态的老年健康管理档案。支持中医诊所以及其他专业机构 为社区老年人开展中医治未病、中医药健康管理等服务。充 分发挥智慧健康驿站功能作用，拓宽老年人自我健康检测与 获得健康指导渠道。（市卫生健康委、市民政局、市体育局、 市教委按职责分工负责）（二）优化健康服务。推动健康服务策略从以治病为中 心向以健康为中心转变，持续健全“预防一治疗一康复一护 理一长期照护一安宁疗护”服务链，提供整合型老年健康服 务。开展老年人群重点慢性病的早期筛查、干预和分类指导, 开展老年口腔健康、老年骨骼健康、老年营养改善、老年痴