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1、PPP 项目资产评估及相关咨询业务操作指引2目录第一章 PPP 项 目 资 产 评 估 及 相 关 咨 询 业 务 基 本 要 求 .4第一节 概述 .4第二节 项 目 识 别 阶 段 相 关 业 务 基 本 操 作 要 求 .8第三节 项 目 准 备 阶 段 相 关 业 务 基 本 操 作 要 求 .12第四节 项 目 采 购 阶 段 相 关 业 务 基 本 操 作 要 求 .15第五节 项 目 执 行 阶 段 相 关 业 务 基 本 操 作 要 求 .18第六节 项 目 移 交 阶 段 相 关 业 务 基 本 操 作 要 求 .22第二章 PPP 项 目 实 施 方 案 编 写 具 体 操
2、 作 要 求 .27第一节 项 目 实 施 方 案 编 写 的 基 本 要 求 .27第二节 方 案 编 写 前 的 资 料 收 集 .27第三节 项 目 实 施 方 案 编 写 的 具 体 内 容 及 要 求 .28第三章 PPP 项 目 物 有 所 值 评 价 具 体 操 作 要 求 .55第一节 物 有 所 值 评 价 的 相 关 要 素 .55第二节 物 有 所 值 定 性 评 价 .56第三节 物 有 所 值 定 量 评 价 .69第四节 物 有 所 值 评 价 报 告 .86第四章 PPP 项 目 财 政 承 受 能 力 论 证 具 体 操 作 要 求 .90第一节 财 政 承 受
3、 能 力 论 证 的 内 容 及 开 展 时 点 .90第二节 财 政 承 受 能 力 论 证 的 相 关 要 素 .90第三节 财 政 支 出 能 力 评 估 .92第四节 行 业 和 领 域 均 衡 性 评 估 .98第五节 财 政 承 受 能 力 论 证 报 告 .99第五章 PPP 项 目 尽 职 调 查 具 体 操 作 要 求 .104第一节 尽 职 调 查 基 本 要 求 及 方 式 .104第二节 新 建 项 目 尽 职 调 查 操 作 要 求 .107第三节 存 量 项 目 尽 职 调 查 操 作 要 求 .112第四节 社 会 资 本 尽 职 调 查 操 作 要 求 .113
4、第六章 PPP 项 目 中 期 评 估 以 及 绩 效 评 价 具 体 操 作 要 求 .117第一节 绩 效 目 标 编 制 操 作 要 求 .117第二节 中 期 评 估 操 作 要 求 .119第三节 绩 效 评 价 操 作 要 求 .123第七章 PPP 项 目 实 施 过 程 中 的 评 估 具 体 操 作 要 求 .139第一节 项 目 各 阶 段 资 产 评 估 基 本 操 作 要 求 .139第二节 PPP 存 量 项 目 评 估 基 本 操 作 要 求 .143第三节 项 目 收 益 权 价 值 评 估 基 本 要 求 .148第八章 附 则 .1563附件 1： .157P
5、PP 项 目 相 关 业 务 操 作 流 程 图 （ 供 参 考 ） .157附件 2： .161PPP 项 目 绩 效 评 价 指 标 框 架 （ 供 参 考 ） .161附件 3： .165PPP 项 目 主 要 概 念 .1654PPP 项目资产评估及相关咨询业务操作指引为 指 导 评 估 机 构 执 行 PPP 项 目 资 产 评 估 及 相 关 咨 询 业 务 ， 维 护 PPP 项目各 相 关当 事方合法 权益， 促 进 PPP 模式的 实施 与推广， 根 据 国 家 相 关 法 律 、 法 规 ， 财 政 部 、 发 改 委 等 部 委 发 布 的 相 关 规 定 ， 中 国 资
6、 产 评 估 协 会 通 过 总 结 评 估 行 业 积 累 的 PPP 项 目 实 践 经 验 ， 制 定 了 PPP 项目资产评 估及相关 咨询业 务 操作指引 。 评 估 机构执行 PPP 项目 资产 评估及 相 关咨询业 务 ， 可以 参照本操 作指引， 也可以根 据具 体情况采 用其他 适 当的方法。 随着相 关 法律法 规的调 整 与完善， 以 及 评 估 行 业 参 与 PPP 项 目 资 产 评 估 及 相 关 咨 询 业 务 实 践 经 验 的 进 一 步 丰 富 ， 中 国 资 产 评 估 协 会 将 对 操 作 指 引 进 行 修 订 、 完 善 。第一章 PPP 项 目
7、 资 产 评 估 及 相 关 咨 询 业 务 基 本 要 求第 一 节 概述一、相关法律法规评 估 机 构 执 行 PPP 项 目 资 产 评 估 及 相 关 咨 询 业 务 需 要 关 注 国 家 相关法律、 法规， 财政部、 发 改委等 部委发 布 的相 关 政 策 ， 以及各 地 方 政 府 出 台 的 相 关 规 定 。二、胜任能力评估机构 执行 PPP 项目资产 评估及 相 关咨询业 务， 应当根 据 PPP 项目具体 情况， 对 自身专业 胜任能 力 、 独立性 和 业务风 险进行综 合分 析 和 判 断 ， 决 定 是 否 承 接 相 关 业 务 。三、职业道德5评 估 机 构
8、开 展 PPP 项 目 资 产 评 估 及 相 关 咨 询 业 务 ， 应 当 勤 勉 尽 责 、 保 持 应 有 的 职 业 谨 慎 ， 恪 守 独 立 、 客 观 、 公 正 的 原 则 ， 同 时 应 当 遵守保密 原则， 除 法律法规 和行业 规 范另有规 定外， 未 经委托方 书面 许可， 不得 对外提 供执业过 程中获 知 的国家秘 密、 商业 秘密及业 务资 料 。四、基本程序评 估 机 构 执 行 PPP 项 目 资 产 评 估 业 务 及 相 关 咨 询 业 务 可 以 履 行 以 下 基 本 程 序 ：1 明 确 PPP 项 目 相 关 业 务 基 本 事 项 ， 判 断
9、承 接 风 险 ；2 接 受 PPP 项 目 相 关 当 事 方 （ 通 常 为 政 府 方 或 社 会 资 本 方 ） 的 委 托 ， 签 订 委 托 合 同 ；3 成 立 PPP 项 目 相 关 业 务 工 作 组 ；4 制 定 PPP 项 目 相 关 业 务 工 作 方 案 ；5通过案卷研究、政策分析、数据填报、实地调研、座谈会及 问 卷 调 查 等 方 法 收 集 相 关 业 务 数 据 及 资 料 ；6 对 数 据 及 资 料 进 行 甄 别 、 汇 总 和 分 析 ；7 形 成 相 应 的 评 估 或 咨 询 结 论 ；8 编 制 PPP 项 目 相 关 业 务 成 果 ， 包 括
10、 报 告 、 方 案 、 咨 询 意 见 或 建 议 书 等 ；9 与 委 托 方 就 PPP 项 目 相 关 业 务 成 果 进 行 充 分 沟 通 ， 并 根 据 委 托 方 的 合 理 意 见 对 业 务 成 果 进 行 完 善 ；10 履 行 评 估 机 构 内 部 审 核 程 序 ；11 提 交 PPP 项 目 相 关 业 务 成 果 ；12 工 作 底 稿 归 档 。6五、业务类型评 估 机 构 可 以 在 PPP 项 目 不 同 阶 段 提 供 多 种 资 产 评 估 或 相 关 咨 询服务。在 PPP 项 目 识 别 阶 段 ， 评 估 机 构 可 以 开 展 的 PPP 项
11、目 相 关 业 务 通常包括 ： 项目 发 起及项目 筛选咨 询 业务、 新 建项目 尽 职调查、 存量 项目尽职 调查、 编 制项目初 步实施 方 案或项目 建议书、 项目识别 阶段 的 物 有 所 值 评 价 及 财 政 承 受 能 力 论 证 等 。在 PPP 项 目 准 备 阶 段 ， 评 估 机 构 可 以 开 展 的 PPP 项 目 相 关 业 务 通常包括 ： 项目 实 施方案的 编制、 项 目准备 阶 段的物 有 所值评价 、 项 目 准 备 阶 段 的 财 政 承 受 能 力 论 证 及 项 目 实 施 方 案 的 评 估 等 。在 PPP 项 目 采 购 阶 段 ， 评 估
12、 机 构 可 以 开 展 的 PPP 项 目 相 关 业 务 通常包括： 协助政 府对社会 资本进 行 资格预审、 协助政 府制定项 目采 购文件、 协助 社 会 资本制定 项目响 应 文件、 对 社会资 本 尽职调查 、 参 与 合 同 体 系 构 建 及 项 目 采 购 阶 段 的 物 有 所 值 评 价 等 。在 PPP 项 目 执 行 阶 段 ， 评 估 机 构 可 以 开 展 的 PPP 项 目 相 关 业 务 通常包括： 协助设 立项目公 司、 融资 咨询、 项目 现金流 分析、 项目 绩 效监测与 支付评 审 、 项目风 险再分 配 咨询、 项 目 中期 评 估、 项目 调价 过
13、 程 中 的 咨 询 及 项 目 执 行 阶 段 的 资 产 评 估 等 。在 PPP 项 目 移 交 阶 段 ， 评 估 机 构 可 以 开 展 的 PPP 项 目 相 关 业 务 通常包括 ： 项目 移 交阶段的 资产清 查 、 移交阶 段的资 产 评估、 项 目移 交 方 案 的 编 制 及 项 目 绩 效 评 价 等 。表 1 PPP 项目各 阶 段相关业 务情况 表 列出在 PPP 项目 的不同 阶 段 ， 评 估 机 构 可 以 为 各 方 提 供 的 主 要 资 产 评 估 及 相 关 咨 询 业 务 。7表 1： PPP 项 目 各 阶 段 相 关 业 务 情 况 表序 号PP
14、P 项 目 各 个 阶 段 PPP 项 目 相 关 业 务 主要委托方 业 务 成 果1 项目发起及项目筛选咨询业务 政府方或社会资本 相关咨询意见 或建议书2 新建项目尽职调查 政府方或社会资本 尽职调查报告3 存量项目尽职调查 政府方或社会资本 尽职调查报告4 编制项目初步实施方案或项目 建议书 政府方或社会资本 初步实施方案 或建议书5 项目识别阶段的物有所值评价 政府方 物有所值评价 报告6项目识别项目识别阶段的财政承受能力论证 政府方财政承受能力论证报告7 项目实施方案的编制 项目实施机构 项目实施方案8 项目准备阶段的物有所值评价 财政部门和行业主 管部门物有所值评价 报告（调整报
15、 告）9 项目准备阶段的财政承受能力 论证 财政部门和行业主 管部门财政承受能力 论证报告 （调整 报告）10项目准备项目实施方案的评估 政府或项目实施机 构或社会资本 实施方案评估 报告11 协助政府对社会资本进行资格 预审 政府或项目实施机 构 评审报告12 协助政府制定项目采购文件 政府或项目实施机 构 项目采购文件13 协助社会资本制定项目响应文 件 社会资本 项目响应文件14 社会资本尽职调查 政府或项目实施机 构 尽职调查报告15 参与合同体系构建 项目实施机构或社 会资本相关咨询意见 或协议合同草案16项目采购项目采购阶段的物有所值评价 政府或项目实施机 构物有所值评价报告（调整
16、报 告）17 协助设立项目公司 项目实施机构或社 会资本或项目公司公司章程、 股权协议、 内控制度 草案18项目执行融资咨询 项目实施机构或社 会资本或项目公司 相关咨询意见 或建议书8序号PPP 项 目 各 个 阶 段 PPP 项 目 相 关 业 务 主要委托方 业 务 成 果19 项目现金流分析 项目公司或融资机 构 相关咨询意见 或建议书20 项目绩效监测与支付评审 政府或项目实施机 构 相关咨询意见 或建议书21 项目风险再分配中的咨询 项目实施机构或社会资本或项目公司 相关咨询意见 或建议书22 项目中期评估 项目实施机构或社 会资本或项目公司 中期评估报告23 项目调价过程中的咨询
17、 项目实施机构或社 会资本或项目公司 相关咨询报告24 项目执行阶段的资产评估 项目实施机构或社 会资本或项目公司 资产评估报告25 项目移交阶段的资产清查 项目实施机构或社 会资本或项目公司 资产清查报告26 移交阶段的资产评估 项目实施机构或社会资本或项目公司 资产评估报告27 项目移交方案的编制 项目实施机构或社会资本或项目公司 项目移交方案28项目移交项目绩效评价 政府或项目实施机 构 绩效评价报告（续表 1：PPP 项 目 各 阶 段 相 关 业 务 情 况 表 ）第二节 项 目 识 别 阶 段 相 关 业 务 基 本 操 作 要 求 一、项目发起及项目筛选咨询业务 评 估 机 构
18、在 协 助 政 府 相 关 部 门 筛 选 PPP 项 目 时 ， 通 常 需 要 关 注下 列 事 项 ：（一） PPP 项目主要 为基 础设施或 公共服 务 类项目， 提供公 共产 品或公共 服务， 筛选 时需要 考 虑项目 本 身与公共 产品或 公 共服务需 求 之间的关 系， 设定 的产出目 标需要 符 合国家产 业发展 方 向， 并且与 地 方 社 会 与 经 济 发 展 实 际 状 况 以 及 需 求 相 适 应 。（二） 适宜采用 PPP 模式 的项目 ， 通常 具有价 格调整机 制相对 灵 活、 市场 化程度 相对 较高、 投 资规模 相对 较大、 需 求长期 稳定 等特点。9
19、一 般 城 市 基 础 设 施 及 公 共 服 务 领 域 项 目 可 以 采 用 PPP 模式。（三） 考虑公共 产品或 公 共服务产 出质量 和 数量的可 衡量性， 分 析该产出 标准制 定 的合理性 ， 分析 达到 产出标准 可能需 要 增加的边 际 成 本 ， 合 理 衡 量 成 本 和 效 益 的 关 系 。（ 四 ） 政 府 和 社 会 资 本 在 PPP 项 目 中 建 立 长 期 稳 定 的 合 作 伙 伴 关 系 ， 双 方 各 尽 其 责 、 利 益 共 享 、 风 险 共 担 。 PPP 项 目 的 风 险 通 常 能 够 有 效 识 别 并 能 够 在 政 府 和 社
20、会 资 本 之 间 合 理 分 配 。（ 五 ） 适 宜 采 用 PPP 模 式 的 项 目 一 般 属 于 能 源 、 交 通 运 输 、 市 政 公 用 、 水 利 、 环 境 保 护 、 农 业 、 林 业 、 科 技 、 保 障 性 安 居 工 程 、 医 疗、 卫 生 、 养 老 、 教 育 、 文化 、 体育 等公 共服务领 域， 具 体 分为五类 ： 一是交通 运输， 包 括公路、 桥梁隧 道、 铁路、 民 航、 水 运、 公交系统 、 物 流 系 统 等 。 二 是 市 政 公 用 事 业 ， 包 括 轨 道 交 通 、 停 车 场 、 地 下 综 合 管 廊 、 海 绵 城
21、市 建 设 、 城 市 黑 臭 水 体 整 治 、 市 政 路 桥 、 供 水 、 排 水 及 污 水 处 理 、 供 气 、 供 热 、 供 电 、 园 林 绿 化 、 垃 圾 处 理 、 农 村 污 水 垃 圾 治 理 等 。 三 是 综 合 开 发 ， 包 括 城 镇 综 合 开 发 、 环 境 综 合 治 理 、 保 障 性 安居工程 、 智慧 城市 等 。 四是 农林水 利与 环境保 护 ， 包括 农业 、 林业、 水利领域的基础设施建设；大气、水、土壤等环境污染防治；湿地、 森林、海洋等生态保护等。五是社会事业与其他，包括教育、科技、 文化、旅游、医疗卫生、养老、体育等领域的基础设
22、施和公共服务。二 、 新 建 项 目 尽 职 调 查 评估机构 参与新 建 项目尽职 调查， 能够为政府方 或社会 资 本是否实施 PPP 项 目 提 供 决 策 参 考 。 新 建 项 目 的 尽 职 调 查 内 容 通 常 包 括 项 目 基 本 情 况 、 项 目 背 景 、 所 在 区 域 环 境 、 项 目 实 施 的 可 行 性 、 项 目 实10施主要内 容、 项 目 可融资性 、 项目 市 场调查及 现金流 测 算、 项目 的付 费机制及 价格调 整 机制、 相 关配套 安 排、 项目 退出机 制 、 项目可 能面 临的风险 、 项目 实施 对当地市 场环境 及 对关联企 业技
23、术 管 理创新的 影 响 等 。三 、 存 量 项 目 尽 职 调 查 评 估 机 构 开 展 政 府 方 或 者 社 会 资 本 委 托的 对 存 量 项 目 进 行 尽 职调查时， 尽职调 查内 容包括项 目基本 情 况、 项目 背景、 所 在 区域环境 、 项目 进展 情况、 项 目历史投 资及运 营 情况、 项 目实施 主 要内容、 项目 更新或重建的可行性、项目的可整合性和衔接风险、项目可融资性、 项目市场 调查及 现 金流测算、 项目的 付费机制 及价格 调 整机制、 相 关 配套安排 、 项目 退 出机制、 项目可 能 面临的风 险、 项 目 实施对当 地市 场 环 境 及 对
24、关 联 企 业 技 术 管 理 创 新 等 。四、编制项目初步实施方案或项目建议书 评估机构 接受政 府 、项目实施 机构的 委托， 通过 收集相 关法律法规 、 发 展 规 划 、 批 文 、 规 范 方 案 、 可 行 性 研 究 报 告 等 相 关 资 料 ， 编 制 项目初步 实施方 案 或者项目 建议书 。 项 目初步实 施方案 或 者项目建 议 书一般要求内容完整、结论合理、语言简明扼要，其主要内容包括：（一） 项 目 基 本 情 况 项目名称 、 类型 （新 建或改建 、 扩建 ） 、 地点、 项 目规模 与 期限，项 目 建 设 目 标 、 技 术 路 线 及 实 现 途 径 等 。（二） 项 目 产 出 说 明 项目提供 产品或 服 务的质量 、 数量 、 价格和标 准、 项 目 的可持续性 、 受 众 对 象 或 服 务 对 象 的 数 量 与 规 模 等 。（三） 项 目 融 资 安 排