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1、论船舶安全检查与海事调查的统合大连海事局 郭江该文选自作者所著海事行政检查法律理论与实证研究摘要：针对船舶安全检查与海事调查条块分割的现状，从理论和实践两方面阐述了两者的内在统一性。同时论证了船舶安全检查与海事调查统合的理论基础，并提出了对二者进行整合具体设想。关键词：船舶安全检查；海事调查；统合Discussion on the Combination of Ship Safety Inspection and Marine Accident Investigation（Guo Zirui, Guo Jiang, Dalian MSA）Abstract: For the divisive a
2、ctuality of ship safety inspection (SSI) and marine accident investigation (MAI), expatiated the oneness of above two actions in the way of theory and practice. The theoretical basis of combination of SSI and MAI were expounded and proved, as well as the combination model was put forward.Key words:
3、ship safety inspection; marine accident investigation; combination引言根据安全学原理，船舶安全检查作为一种事前控制手段，它通过对船舶驾驶系统、轮机系统、应急系统、积载系统以及船员实操的检查，以消除可能出现的危险因素，进而降低事故的发生率。海事调查作为一种事后管理手段，是对已经发生的某个海事事故进行深入分析并提出安全管理建议，而这种安全管理建议同时也为海事部门实施安全检查提供了方向上的指引和检查上的重点。由此可见，船舶安全检查和海事调查在海事安全管理中应当是相辅相成的关系，两者存在着内在的紧密联系。然而，在海事执法实践中，船舶安全
4、检查与海事调查（包括污染事故调查）在业务上条块分割，管理上各自为政，人为地割裂了两者间的联系。由于目标的不明确，造成了两者在执行过程中的粗放式、形式化倾向，其结果是影响海事安全管理总体目标的实现。比如船舶安全检查的目的在于保障航行安全，那么我国海事部门投入大量的人力物力开展这项检查，其对航行安全到底起到了多大的作用？对事故率的降低发挥了多大的成效？再如海事调查的目的在于分析事故原因，那么所有事故致因中有多少与船舶安全检查的不完整（或者失误）有关？分析事故致因的目的在于避免重犯，那么在船舶安全检查中是否覆盖了这些事故致因的核查？目的的不明确必然导致检查和调查行为的形式化，即为了检查而检查，为了调
5、查而调查。工作完毕后检查报告或者调查报告就束之高阁，从而使船舶安全检查与海事调查这两项重要的海事行政执法手段的功能未得到充分发挥。基于上述问题，本文首先概要分析了船舶安全检查与海事调查的基本理论，其后从行政法学视角和安全学理论视角对两者进行统合的理论和实践基础进行了多角度探讨，并提出了构建统一的安全管理队伍的构想。一、 船舶安全检查与海事调查基本理论概略 （一）船舶安全检查的概念及其功能定位1.船舶安全检查的概念：从实务用语到法律概念及其问题我国从1983年开始试点、1985年正式实施国轮安全检查，1990年开始执行港口国检查，但是直到2009年船舶安全检查规则（以下简称09规则）颁布之前，我
6、国并没有船舶安全检查的官方定义，也就是船舶安全检查只是一个实务用语。09规则首次对船舶安全检查进行了明确定义，并明确将船舶安全检查分为船旗国监督检查（FSC）和港口国监督检查（PSC）。但是，09规则将船舶安全检查作为FSC和PSC的上位概念，可能产生一系列的问题。这是因为：首先，FSC与PSC的产生基础不同，两者的作用机理亦应不同。FSC作为我国船舶安全检查的一个特定概念，在全球大多国家尚无成例。这也从客观上反映了我国FSC产生的特定背景，即“船舶安全检查工作起源于各级交通管理部门组织的各种形式的安全大检查”。随着FSC检查的深入，其检查的内容远远不止于对证书的核验，这与PSC的目标不符。因
7、为PSC在于核实证书的有效性，这一点已经在UNCLOS第226条和国际海事公约中多次得到重申。其次，两者虽然都是对船舶的监督检查，但是，FSC更侧重于船旗国义务的履行，而PSC却侧重于港口国权力的执行。这是因为在UNCLOS层面上，FSC作为一种船旗国管辖方式，更多体现的是船旗国海事主管当局在国际法上的一种义务。而PSC更多的是港口国的一项权利（监督权力），而“不是国际海事公约规定的港口国义务”。2.船旗国监督检查的功能：对船检机构的监督以及对违法船舶的惩处对于船舶安全检查的功能，专家的学者观点存在巨大差异。当然，比较一致的观点是，船舶安全检查的功能在于保障船舶安全，但是这种表述由于过于笼统而
8、显得意义不大。一般认为，对于FSC及其PSC的功能定位，可以从下表体现出：港口国监督船旗国监督船级社发证船公司遵守所以，船旗国管理被称为船舶安全的第一道防线（船级社发证、船旗国监督都属于船旗国管理），港口国监督被称为最后防线。PSC作为全球统一开展的一项检查，实务界对其功能定位认识较为一致。然而，对于FSC应当发挥什么作用，实务界理解不一。笔者认为，基于FSC的产生与作用机理， FSC的功能定位应当重点体现在两方面：一是对船舶检验机构或者组织的监督作用，二是对船舶违法行为的惩处作用。这是因为：其一，船舶检验属于海事主管机关授权船级社或者地方船检局执行，对船舶技术状况的检验和发证由上述被授权机构
9、或组织来实施，以保证达到“船舶设备技术状况良好”这一UNCLOS要求船旗国所应履行的义务。所以，作为代表政府履行国际法义务的海事主管机关，应当将检验机构或者组织作为监督对象，以督促它们切实履行职责。其二，应当充分发挥FSC在惩处船舶违法行为方面的功能，也就是发挥FSC的动态监控功能。目前在FSC实务中，对于发现的缺陷，无论其是否已经构成处罚，检查人员只是提出改正或者限期改正的措施，却没有施以惩罚，这在很大程度上放纵了“屡禁不止”现象的发生。（二）海事调查的基本范畴及其类别1.海事调查的基本范畴：概念、目的及其功能关于海事调查的概念，目前在我国尚未形成统一的概念，我国海上交通安全法及海上交通事故
10、调查处理条例也没有对海事调查进行解释。就海事调查的目的来讲，国外海事调查的目的主要在于防止事故的发生，为船舶安全航行提供建议。但是在我国海事调查被赋予了行政管理的职能。比如海上交通安全法第43条规定：“船舶、设施发生的交通事故，由主管机关查明原因，判明责任”。在国外，海事调查的目的不是为了判明责任，如美国海岸警卫队规则（海事调查）中特别指出：“海事调查结果在采取适当措施以增进海上人命和财产的安全，而不企图确定民事或刑事责任”。这一点与我国大不相同。我国海上交通事故调查处理条例第14条规定：“港务监督的海上交通事故调查材料，公安机关、国家安全机关、监察机关、检察机关、审判机关和海事仲裁委员会及法
11、律规定的其他机关和人员因办案需要可以查阅、摘录或复制，审判机关确因开庭需要可以借用。”在实务中，海事调查的结果往往成为司法机关裁判的依据。2.海事调查的类别：交通事故调查和污染事故调查“海事”一词具有十分丰富的涵义，就其狭义的解释来讲，是指一切海上交通事故。顾名思义，海事调查也就是对海上交通事故的调查。但是，在海事行政执法实务界，在海事调查之外还存在污染事故调查，这种人为割裂的方式值得思考。为论述方便，在本文中，我们将交通事故调查和污染事故调查统称为海事调查。二、船舶安全检查与海事调查进行统合的理论与实践基础（一）行政法学视角下船舶安全检查与海事调查目标的一致性根据行政行为理论，船舶安全检查应
12、当归入行政检查行为，相应的海事调查应当归入行政调查行为之列。当前，国内外行政法学者关于行政调查与行政检查的关系存在着不同的认识。归纳起来，主要有三种：一是行政检查与行政调查等同；二是认为虽然都是对事实的调查了解，但是存在严格的区别；三是行政调查包含行政检查，行政检查是行政调查的下位概念。但无论两者是何种关系，其行政目标是相同的，亦即行政机关向相对人进行信息了解与情报收集，进而为行政决定的作出提供依据。在船舶安全检查中，安检员通过对船舶设备、船员操作能力的检查，以核实船舶及其船员是否存在违反海事法律、法规的行为（信息取得），并为接下来的行政决定提供依据，包括采取滞留、开航前纠正、行政处罚等行政处
13、理措施。同理，在海事调查中，执法人员通过搜集相关资料，包括航行资料、相关人员的陈述、视频音像资料等，进而对事故原因的分析并提出安全管理建议，同时对违法的行为人实施相应的惩罚措施。图示如下：行政命令：滞留、限期纠正等船舶安全检查作出决定资料搜集行政强制：暂扣船舶、证书等行政处罚：罚款、扣证等海事调查行政指导：提出安全管理建议等（二）安全学理论下船舶安全检查与海事调查功能的互动性安全学原理告诉我们，安全与事故是对立统一、相互依存的关系，即有了事故发生的可能性，才需要安全，有了安全的保证，才能避免发生事故。经过多年的实践，人们总结出应对事故的办法有两种：一是事故发生后发生后吸取经验，进行预防的方法，
14、也称为“问题出发型”方法，也就是从事故后果中查找事故原因，采取措施防止事故重复发生，这种方法类似于海事调查；二是从系统内容不法，检查可能发生事故的危险性及其发生途径，进而来减少或者消除危险性，把发生事故的可能降到最小限度，这种方法也被称为“事故发现型”方法，船舶安全检查的功能与此类似。图示如下：海事调查事故出发型事故应对方法船舶安全检查事故发现型无论是船舶安全检查还是海事调查，其最终目的都是预防事故的发生，只是两者的切入点不同。海事调查作为一种事后管理手段，是对某一事故的结果发生后，对事故的原因进行分析，从而达到对此类事故预防的目的，其注重“治标”；船舶安全检查作为一种事前控制手段，是在作为结
15、果的安全事故发生前，对可能发生事故的因素进行综合考量并加以消除，以避免事故的发生，其重在“治本”。实践证明，在安全管理工作中，只有标本兼治、防治结合才能更有效地避免事故的发生。然而在实践中，经常发生“治标”与“治本”的不对称性，使“治本”手段的实施难度明显大于“治标” 手段的实施难度，且具有明显的时滞性。以船舶安全检查为例，船舶安全检查能够在多大程度上避免事故的发生？这是一个我们必须应当深思和衡量的问题。在笔者有限的视域内，我国对这方面的研究可能尚未开展。然而，这项研究在欧洲早已开展。例如，2006年荷兰伊拉兹马斯大学经济学院Sabinc Knapp和Philip Hans Franses两位
16、教授以“港口国检查对事故发生率的影响的经济分析”为题进行了研究。作者选取了6年内的183，819份PSC报告和受检船舶的事故情况，经过运算证明PSC检查能够降低重大灾难事故发生率5%。由此也看以看出，PSC检查与海事调查无论从安全管理角度还是从科学研究角度都具有密不可分的关系。（三）高度的技术性是船舶安全检查与海事调查工作的共同特征实践中，纵观全部海事行政执法工作，船舶安全检查与海事调查工作具有一个鲜明的共同特征，就是技术性和专业性较强，对执法人员业务能力要求较高。具体的共同特征包括：首先，检查或者调查的对象都是船舶和船员，都是对船舶设备性能和船员操作能力的核查。其次，检查人员或者调查人员都必
17、须具备良好的外语表达和沟通能力，同时具备对具体事件的洞察和判断能力。再次，从业人员都需要经过严格的培训，证书都分为A、B、C三个级别。最后，具备海上资历的人员无论是实施船舶安全检查还是海事调查都具有一定的优势。三、统合船舶安全检查与海事调查队伍构想（一）统合船舶安全检查与海事调查队伍的必要性1.机关业务处室的定位应当是对具体业务的指导、督导和检查，基层部门应当是具体业务的执行根据直属海事系统的各层级职责，部局、直属局、分支局、海事处的职责定位分别是宏观、综合、业务、现场管理。也就是，分支局机关业务处室的功能定位应当是业务指导或督导，具体业务的执行应当放在基层海事处。2.业务上条块分割、各自为政
18、、缺少衔接，致使各自功能不能充分发挥在直属海事系统中，船舶安全检查业务归口船舶监督处管理，水上交通事故调查归口通航管理处管理，污染事故调查归口危防管理处管理。分部门管理势必会造成业务上缺少衔接，把本应有机融合的一个整体割裂开来。比如，船舶安全检查是否对减少海事发生起到了促进作用？起到了多大作用？是否针对事故多发的因素进行了重点检查？再如海事调查中是否充分分析了船舶安全检查的因素？安全管理建议是否被用于船舶安全检查的行为过程？等等问题都不能很好地融合在一起，造成了各自功能不能很好地发挥，其最终结果是影响整体海事安全管理效果。3.人员分别培训、各管一摊，造成人力资源的极大浪费，也不利于复合型人才的
19、培养目前，船舶安全检查、交通事故调查、污染事故调查都需要经过相应的培训并持有相关证书才能从事该项工作。实践中，能够参加上述三类培训的人员都属于本单位的业务骨干，或者是具有高级船员资历的人员。由于上述三类培训分属三个不同部门，所以一般来讲，有了此证书就不会有彼证书，也就是一个人一般不持有两个证书。由于三类业务都具有较强的技术含量，且内容上具有相通性，这种分别培训、“各扫自家门前雪”的做法造成了人力资源的极大浪费，同时也不利于海事复合型人才的培养。4.海事调查人员实施分散管理，不利于突发事故的快速应急反应与PSCO实施统一管理不同，海事调查人员实施分散的管理，且大多还从事与海事调查无关的工作，这一
20、方面不利于业务能力的提高，同时也不利于对于突发事故的快速反应。以大连海事局为例，该局目前经过培训具备交通事故调查官资格的人员共计30名，其中大部分分散在各海事处，且大多不具备船上资历，实际具体从事交通事故调查的人员也就几名，绝大多数从未具体从事过这项工作。由于日常经验少，在紧急情况下也未必能够胜任海事调查的工作。（二）统合船舶安全检查与海事调查队伍的具体方案基于上述分析，我们认为应当对船舶安全检查与海事调查进行统合，在分支局层面建立一支统一船舶安全检查与海事调查的队伍。具体方案为：1.统合的层级应当定位于港口局因为港口局属于具体的执行部门，所以统合的层级应当定位于港口局层面。在港口局领导下，统
21、合分属于通航处、船舶处、危防处的交通事故调查、船舶安全检查以及污染事故调查职责。2.在业务部门分管领导下，建立统一的执行部门在分支局的派出单位设立一个专门部门，负责船舶安全检查、交通事故调查和污染事故调查的具体执行。该部门的受分管局领导领导，具体业务受机关相关部门的指导。具体模式可以如下：局领导新部门船舶处通航处危防处安全检查海事调查（包括污染事故调查）协助污染事故调查3.人员相对固定且交叉持证对于该部门的人员，一是要求具备较高的业务素质，二是最好具备高级船员资格，三是人员相对能够保持稳定。该部门人员应当尽可能的相互交叉持证，也可以一人多证，从而达到一岗多用。参考文献：1. 郑中义，杨丹编：水
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