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1、中国农业科研投资与体制改革* 本项研究得到国家杰出青年基金（79725001）项目与国家自然科学基金项目（79970064）等资助。黄季焜 胡瑞法一、中国农业面临的挑战和出路中国的农业尤其是粮食生产不仅令中国的政界与学术界关注，而且已成为一个国际性话题。在90年代中期令国际学术界、政界与商界为之震荡的“布朗旋风”虽然在中国连续几年来的粮食丰收后暂告一段落，然而，随着中国经济的迅速增长与人口的继续膨胀，中国农业在二十一世纪将如何养活十六亿人口？中国农业能否继续为高速发展的国民经济提供有力的支撑？在人类跨入21世纪时，中国曾发生了两件有关农业及农业科技的大事，一是1999年初国家开始了新一轮较大幅
2、度的科研体制改革，另一件是1999年底中国就加入WTO问题取得了重大进展。虽然农业科研单位未能也像其它非农业科研单位一样迅速进入市场，然而，农业科技单位绝不能安于现状，必须就现行的体制进行进一步改革。而中国加入WTO后，农业生产将面临着来自国际农产品市场的严峻挑战（黄季焜、李宁辉、陈春来，1999），本来就存在着大量剩余的中国农村劳动力将如何保证就业和提高其生产效率？如何在激烈的国际农产品市场竞争中发展我国的农业生产，从而减轻加入WTO后对中国食物安全所造成的威胁？随着中国经济的发展，畜产品和水产品需求将成倍增长，到2020年中国粮食国内总需求将比90年代中期增长50-60%(黄季焜，Roze
3、lle，Rosegrant, 1999)，靠提高农产品价格来激励生产将困难重重。与此同时，随着人口的增长与工业化、城市化，中国的耕地资源将由二十世纪九十年代的人均0.08公顷下降到2030年的0.05公顷以下，人均耕地资源将更为稀缺；人均水资源仅相当于世界平均水平的1/4，黄河已连续8年出现断流，水资源危机日益严重；农业环境恶化，生态资源受到较为严重的破坏，每年由于水土流失所造成的灾害不胜枚举。表明我国实现农业生产增产增收的耕地与环境基础已经受到较为严重的威胁，靠扩大种植面积来增加粮食产量与保障农业丰收的潜力已经非常小。中国近年来的发展与农业生产的实践表明，有很多方法可以提高农产品的总产，如近
4、年来的以增加投入、扩大复种为主要内容的省长负责制等都可实现这一目标，然而，由于这一措施是以牺牲农民的收入增长和农村经济发展来换取社会稳定为代价的，因此具有极高的经济成本。而其它的方法，如体制改革、环境治理、水土改良、兴修水利等均可有效提高农产品的产量。但由于体制改革的作用仅为一次性的，我国以生产责任制为主要内容的农村经济体制改革的作用已得到充分发挥（黄季焜、Rozelle，1996）；环境治理将促进我国农业向长远的持续方向发展，但并不能大幅度提高产量，仅可以减少由于环境破坏所造成的灾害损失；水土改良、兴修水利需要大量的人力与物力投入，且其效益的充分发挥仍离不开现代科技的进步。事实证明，无论是过
5、去或者未来，农产品产量的提高，其最有效与成本最低的措施是增加对科技的投入，科技是第一生产力（黄季焜、罗泽尔，1998）。然而，自从80年代中期以来，我国农业科技的发展并不令人满意。由于投资不足，导致我国的农业科研成果产出大幅度下降（胡瑞法、黄季焜、罗斯高，1999）。同时由于农业科研成果的产生需要较长的滞后期，因此，上述影响还只是暂时性的，如果不改变目前的农业科研投资政策，不就现行的农业科研体制进行改革，它对我国农业生产的影响在不久的将来将会充分体现出来。本文旨在对我国农业科研投资及体制进行分析的基础上，探讨未来有关农业科研投资的政策及措施。二、我国农业科研投入的现状(一)科研投资总量不足1、
6、我国农业科研投入增长缓慢，其中政府的财政拨款呈下降趋势我国农业(包括农、林、牧、水利、农业服务业)科研投入 农业科研投入包括全国从中央到地方（县及县以下）的自然科学技术领域、科技信息与文献机构（不包括社会与人文科学领域，约占全部投入的1%以下）的政府财政拨款与非政府拨款（包括贷款）收入。 (包括全国从中央到地方的所有农业科研机构的经费总收入与高等农林院校的研究与发展经费总收入 高等农林院校研究与发展经费总收入包括政府拨入的科研事业费、主管部门专项费、其他政府部门专项费、企事业单位委托经费、各种收入中转为研究与发展的经费及其他来源的用于研究与发展的费用。)从1985年的13.55亿元增长到199
7、6年的52.38亿元(现价)，将近增长了3倍。然而，扣除物价上涨因素后,年均增长率只有2.5%,其中“七五”期间不但没有增长，反而略有下降（年增长率为1.4%)，“八五”期间年均增长率达6.7%，但1994年以来又开始下降，且以1995年下降的幅度较大(图1)。在农业科研投入中，政府对农业科研投入的财政拨款 政府财政拨款投入指用于本机构的、由各级政府部门下达或企事业单位利用政府资金委托本机构从事科学技术活动的经费额,包括科学事业费、科技专项费、自然科学基金、科技发展基金、设备购置费、其他专项拨款和基本建设投资。其中科学事业费指为维持本机构的正常运转而由中央或地方财政通过预算形式拨给本机构的经费
8、；科技专项费指本机构向各部门通过签订合同或其他形式申请获得的科技专项费，包括课题专项、设备专项和其他专项（无论偿还形式如何，均按当年实际获得的经费额统计）；科学技术基金包括自然科学基金、社会科学基金和科技发展基金；基建拨款指本机构当年按照国家基本建设管理制度规定用于基本建设投资的实际完成额（不包括自筹资金）。，虽然按现价计算在不断增长，但在扣除物价上涨因素后，1985年以后呈下降趋势，到1990年达到最低点，以后虽有所增加，但增加幅度不大(图1)，1985-1996年年平均增长率为负数(-0.8%)。 即使在“农业法”与“科技进步法”实施后的1996年与1993年相比，政府对农业科研投入的财政
9、拨款增长幅度仍远低于财政增长。2、政府对农业科研的投资强度低于非农行业国际上通常用投资强度(指科研投资占国内生产总值的比例)来衡量科研的投入水平。我国自1985年以来农业科研的投资强度变化如图2所示。由图2看出，1985年以来我国农业科研投入强度（农业科研投资占农业国内生产总值的比重）不仅没有增加，反而呈现逐年下降的趋势，且进入90年代中期以来的下降幅度较大，1996年降到0.36。若仅考虑国家财政拨款的投资强度（政府科研投资强度），则农业科研投资强度更低，1996年仅才为国家科研总投资（包括农业与非农业）强度的（0.6）的三分之一（见图3）。图3 政府对科研的投资强度比较图2 1985199
10、6年我国农业科研投资强度变化3、我国政府对农业科研的投资强度还不到最低收入国家简单平均数的三分之一表1为80年代国际上110个国家政府对农业科研的投资强度。由表1看出，1996年我国农业科研投资强度还不到发达国家平均数（2.37%）的十分之一，也达不到30个最低收入国家简单平均数（0.65%）的三分之一（表1）。表1 80年代国际上110个国家财政对农业科研投资的强度（%）国家/地区简单平均加权平均数30个最低收入国家0.650.3728个低收入国家1.000.4018个中等收入国家0.840.5718个中上收入国家1.260.5516个高收入国家2.372.23以上110国家的简单平均1.1
11、20.76日本2.892.89澳大利亚4.024.02北美3.272.42中国0.20注：农业科研投资强度定义为农业科研投资占农业国内生产总值的比例，分收入组的加权平均数是按各国的农业国内生产总值加权平均而求得的。资料来源：Pardey, Roseboom and Anderson. 1989；中国资料系作者计算，为1996年数据。更应该引起我们重视的是，我国是一个在占世界不到10%的耕地（按调整后的数据计算）上供养着20%以上的世界人口的农业大国，农业生产增长主要依靠农业生产力以及单位耕地产量的提高，这就意味着科技进步在农业生产增长中的作用十分重要。为了达到粮食基本自给的目标，我国单位耕地面
12、积上的供养能力要比世界的平均水平高2倍，而我国农业科研总投资强度（包括财政和创收）还不到30个最低收入国家的国家财政对农业科研投资强度简单平均数的三分之一。(二)农业科研投资结构不合理1、我国的农业科研投资政策有“扶弱济贫”倾向表2与图4显示出不同级别农业科研单位财政拨款收入的变化。由表2与图4看出，我国政府对国家级与省级科研单位的财政拨款在80年代大幅度下降后一直未能得到恢复，1996年国家级与省级农业研究单位的财政拨款收入仅分别为1986年相应财政收入的82%与90%，只有地区级农业科研单位1996年的财政收入大于1986年政府财政拨款收入(地区级农表2 不同级别农业科研单位政府财政拨款收
13、入的变化(单位：百万元，1995年不变价)年 份合 计国家级省 级地区级19862492.6419.6914.0504.019902572.1315.9753.0474.319953346.6324.6818.7500.219963532.5342.7822.7592.2资料来源：农业部科技司。图4 不同级别农业科研单位政府财政拨款收入的变化(1995年不变价)业科研单位1996年政府财政拨款收入比1986年多18%)。表明我国政府对农业科研的投入出现了明显的倾斜性失误，即在投入不足的条件下，政府也未能将有限的经费投入到研究力量最强的科研单位，而将有限的经费用来增加力量最弱的研究单位的科研投入
14、。这种“扶弱济贫”政策与科研投入应该推行的“优胜劣汰”政策正好相反。图5 不同部门农业科研单位国家财政拨款收入变化（1995年不变价）图5显示出我国不同农业科研部门国家财政拨款收入的变化。我国政府对不同部门农业科研单位的财政拨款收入，呈现除种植业外，其他部门均递减的趋势。即使种植业也直到1995年才超过1986年的国家财政收入水平，1996年国家对种植业财政拨款的总收入仅比1986年多11.8%。图6显示出我国政府对种植图6 不同部门农业科研单位国家财政拨款收入比例与相应生产部门总产值比例变化的比较业、畜牧业、水产业科研单位财政拨款投入所占比例与相应产业部门总产值所占比例的变化。80年代中期以
15、来，国家对种植业科研部门的财政拨款比例不断增加，而畜牧业与水产业科研部门的财政拨款比例则相对减小，尤其是畜牧业科研部门，虽然其总产值由1986年的占农牧渔总产值的23%提高到1996年的31%，提高了8个百分点，但国家对该部门研究单位的财政拨款则由1986年的占农牧渔科研部门财政拨款总额的15.6%下降到1996年的10.5%，下降了5个百分点。由于我国众多的农村剩余劳动力和极为稀缺的耕地资源，决定了种植业生产相对于畜牧业及水产业等而言是一个弱势部门。对种植业科研投入的增加和其它部门科研投入的减少，同样也说明了我国政府的农业科研投资在部门间的分配也采取了“扶弱济贫”的政策。另外，虽然上述政策与
16、国家充分考虑到以粮食供给为主要内容的食物安全，然而却忽视了随着经济的发展和人民生活水平的提高，居民对食物的需求已由传统的植物产品为主向植物产品与动物产品并重的方向性转移，从而导致政府财政拨款的结构性不合理现象。2、政府对不同部门的科研投资强度并未完全趋向一致图7 政府对不同部门的农业科研投资强度变化图7显示出政府对不同部门农口科研单位的科研投资强度(由于缺乏分部门农业国内生产总值数据，在此以科研投资占不国部门总产值的比例表示不同部门的农业科研投资强度，该投资强度数值要低于科研投资与国内生产总值的比例数)变化。80年代中期以来，政府对农口不同部门农业科研单位的科研投资强度均大幅度下降。其中水产业
17、科研投资强度下降幅度最大，投资强度由1986年的0.52%下降到1996年的0.08%；畜牧业科研投资强度由1986年的0.10%下降到1996年的0.03%；种植业科研投资强度由1986年的0.14%下降到1996年的0.10%。值得一提的是，国家对畜牧业科研的投资强度一直处于较低水平，到90年代中期，对畜牧业的科研投资强度仅才0.02%，这一强度显然与我国经济的高速发展和人民对畜产品消费需求的增长不相适应，也许这种投资的减少已经影响到我国畜牧业科研的发展。3、国家对基础研究的投入过少表3、图8显示出我国农业科研课题经费的投入倾向性变化。虽然农业研究大部分是应用研究，但我国政府对农业科研课题
18、的经费投入，其绝大部分是应用研究与开发研究，基础研究所投入的课题经费过少。即使在基础研究投入最多的年份，应用研究课题经费也达到基础研究课题经费投入的8倍，而在同一年份开发研究则是基础研究的14倍。若从应用研究与开发研究的比例上分析，开发研究的课题经费则是应用研究课题经费的0.4-1.8倍，即国家将主要的研究经费投入到课题开发活动中来。由于基础研究涉及到国家的科研潜力，应用研究涉及到国家的技术发明，基础研究与应用研究投资的减少将使国家的农业科研缺乏后劲，从而可以得出我国的农业科研投入政策的短期性非常明显。事实上，在多数发达国家，由于开发研究属于企业行为，使得这些研究投资的一部分由企业承担。表3
19、农业科研课题投入方向变化(百万元，1995年不变价)年份课题投入总量(百万元) 1经费投入比例（%）基础:应用:开发基础研究应用研究2开发研究31987552.34.138.057.91:9:141990525.20.934.464.71:38:721995351.92.630.267.31:12:261996397.74.334.361.41:8:14平 均450.42.733.064.31:16:34资料来源：农业部科技司。注：1.课题投入总量：按1985年不变价计算；2.应用研究：包括科技服务研究；3.开发研究：包括试验与开发、中试及生产应用。图8 我国农业科研课题经费投入比例变化我国由
20、于长期的计划经济条件下所形成的农业科研与技术推广体制，以及我国农业生产规模过小这一生产体制的限制，再加上我国仍缺乏有效的知识产权保护制度，从而使我国的开发研究由企业承担的体制改革难以开展。然而，由于我国政府对基础研究的投入太少，这就导致基础研究、应用研究与开发研究的比例失调，从而限制了开发研究向企业转移的速度。(三)农业科研体制不合理1、农业技术从产生到农民采用存在着脱节现象在我国现行的体制下，农业技术从产生到采用过程存在着脱节现象。由图9看出，无论在对农民最需要技术的认识上或者推广与采用技术的行为上均存在着明显的差异。在所调查的4个省22个县及17所农业科研单位中，分别有81%与80%的农业
21、技术推广人员与农业科研人员认为与优质技术相比，农民生产上需要高产技术，分别比农民的实际需要(69%)高出12与11个百分点(图9a)；而主管农业技术推广的副县长及农业局领导则有55%的人认为农民最需要高产技术，比农民的实际需要少14个百分点。与对农民技术选择认识上相脱节相比，农业科研人员的农业技术发明与创新行为，主管农业的政府部门领导以及农业技术推广人员的技术推广行为同农民的技术选择行为之间差异更大(图9b)。有91%的农业科研人员最愿意从事高产技术的研究，比农民的实际选择(69%)高出22个百分点；分别有82%与92%的农业主管领导与农业技术推广人员最愿意推广高产技术，分别比农民的实际选择高
22、出12与23个百分点。表明农业科研人员的科研行为、政府部门领导以及农业技术推广人员的技术推广行为同农民对高产技术的选择行为间存在着较为明显的差异。农民生产上对高产技术的需求与选择要比农业科研人员、政府部门领导及农业技术推广人员少，而对优质技术的需求与选择要比科研人员、政府部门领导及技术推广人员的要多。2、过多的人员降低了科研的效率图9 政府、科研、技术推广人员与农民选择高产与优质技术的认识与行为差异表4显示出不同国家农业科研人员人数及科研人员投入强度（指每百万美元农业国内生产总值占有的农业科研人员人数）农业科研人员人数与农业国内生产总值的比例）的变化。由表4看出，我国拥有国际上最多的农业科研人
23、员，农业科研人员是美国及前苏联的2倍，表4 不同国家从事农业科研的科学家人数比较公共农业研究机构科研人员（人）大学（人）私人企业（人）总科研人员（人）农业科研人员/农业国内生产总值人/百万美元发展中国家 印度(1987)4,0525,80060010,4520.16 巴西(1995)2,0979652663,3280.05 阿根廷(1995)10516111012220.07 哥伦比亚(1995)524173188590.08 墨西哥(1995136546490123700.14 智利 (1995)18950132520.05前社会主义国家 前苏联(1991)23,1440023,1440.4
24、6 东德(1989) (1995)6,2001,35007,5500.72(0.15)发达国家 西德(1989) (1995)1,3002,4104044,1140.16(0.15) 日本(1986)11,1543,6058,85023,6090.13 美国(1991)3,6877,52514,18825,4000.14中国(1995)59,75810,120069,8780.49(0.84)*按科研单位职工总人数计算。资料来源: Pray and Anderson, 1997. 中国数据来自科技部。每百万美元农业国内生产总值所拥有的农业科研人员数我国为0.49（或0.84，若按科研职工总数计
25、算）。世界上只有几个前社会主义国家农业科研人员的投入强度才达到如此高的水平。如前苏联农业科研人员的投资强度为0.46，前东德更高达0.72。社会主义国家高强度的农业科研人员投入这一资源配置方式反映了计划经济时代的特征。在农业科研上，这些国家将更多的人力用于农业科研活动，而节省的资金则用于工业等行业的发展上。随着计划经济向市场经济体制的转轨，前苏联与东欧各社会主义国家的人工价格提高，在此条件下，原来的工资水平与农业科研人员的期望已不相适应，从而使一些机会成本较高的农业科研人员向其它行业转移，农业科研人员总数大幅度减少。农业科研体制在政府投入不足的情况下，几乎处于瘫痪状态，这一经验或教训值得借鉴。
26、由表4看出，除前苏联和东德外，无论是发展中国家或者发达国家，农业科研人员投入强度均远低于中国。多数发展中国家农业科研人员相对投入强度在0.2以下，大国如印度和墨西哥的科研人员相对投入强度与发达国家基本相似，而发展中国家的小国由于科研能力的限制，其农业科技主要是依靠从国外引进，因此，其农业科研人员占农业国内生产总值的比例也较低。表明发展中国家的农业科研人员相对投入强度主要取决于其国家大小和科研能力。改革开放以来，我国的农业科研体制并未从减员增效的改革措施上着手，相反，由于政府对农业科研的投资减少，使得我国的科研人员反而向非科研部门流动，从而使我国农业科研单位的科研人员与非科研人员比例逐年下降，降
27、低了农业科研的效率和创新能力。由表5与图10看出，虽然自1986年以来我国的农业科研单位职工总数与科技人员总数在逐年缓慢减少，然而科技人员比例却在较快地减少，由1986年的占职工总数的70%下降到1996年的57%，表明我国的农业科研单位不仅未能从减员增效上进行改革，反而自80年代中期以来却背上了养活越来越多的非科技人员的沉重的包袱。国际上很少有科研单位拥有象中国这样如此完善的后勤服务部门的，几乎所有的服务都为社会化的形式。表5 我国农业科研单位科技人员(万人)及其所占比例(%)变化职工总数科技人员科技人员比例198613.659.5169.6199012.629.2173.0199511.9
28、26.8857.7199611.236.3856.8资料来源：农业部科技司。3、国家管的太多，包揽一切图10 农业科研单位职工总数、科技人员及其所占比例变化现行体制下，农业科研单位均为国家的事业单位，主要依赖于国家的财政拨款生存。无论其是否属于关系国计民生或国家稳定的知识产权难以保护，很难靠自身的创收与技术维持其生存的公益性研究单位，或者一些与国计民生和社会稳定关系不太密切，知识产权较易保护的科研单位，均得到国家财政的支持。由于国家包揽一切，不仅分散了有限的政府科研投资，使关系国计民生的研究单位的生存能力与自我发展能力下降，从而降低了科研效率，影响了农业生产的整体科技进步；同时，对那些可以进行
29、知识产权保护的科研单位，由于缺乏鼓励其依靠本身的技术发展的激励机制，也影响了这些科研单位的发展与壮大。三、农业科研投资效益及投资来源(一) 农业科研投资的效率及其与国际比较1、农业科研投资效率的测定方法为了测算农业科研投资效益及其对生产者、消费者福利的影响，我们设置了市场不开放与完全开放条件下不同科研投资水平的方案。方案I表示市场完全开放，即供需余缺完全通过进出口贸易来平衡，同时假设国际市场价格稳定不变。这是一个极端方案，一般仅适用于“完全开放的小国家”。这种情况下科技进步带来的福利增加全部由生产者受益。方案II表示国内市场是不开放的，进出口受国家的关税和非关税政策等限制，科技进步带来的福利变
30、动取决于价格下降的幅度、生产增长量、市场供需水平、以及供需价格弹性等。方案II是另一个极端方案，一般适用于“封闭型经济国家”。由于以上两个方案均为极端方案，实际情况可能既不是方案I，也不是方案II，但应介于两者之间。根据上述两个方案条件，采用CAPSiM模型模拟增加科研投资对农产品供给、需求和市场价格等的影响，并通过比较不同科研投资方案条件下的模型结果，分析生产者、消费者的福利变动情况，计算增加的科研投资所产生的效益在生产者与消费者之间的分配，从而得出不同方案下农业科研投资的回报率。2、农业科研投资的效益表6显示出农业科研投资效益的测定结果。在价格不变和市场完全开放条件下，每增加一个单位的科研
31、投入（如1元），所产生的社会总福利增加量在1997-2011年间（假设农业科研投资的滞后期为16年，见Pardey等，1992；黄季焜、罗泽尔，1998）总和达到36.2元，即收益/成本比达36.2，在此情况下的投资回报率高达59.6%，这时科研投资带来的社会福利全部由生产者获得。而在价格可变和市场不开放条件下，农业科研投资的收益/成本比为28.6，投资回报率也高达55.8%，在此情况下科技投资的受益者仅为消费者（因价格下降）。表6 农业科研投资效益的测定市场完全开放（方案I）市场不开放（方案II）科研投资增加值（亿元，1995年价格）1.211.21福利增加值（亿元，1995年价格） 生产者
32、福利63.64-35.24 消费者福利085.10 社会总福利63.6449.86投资净收益（亿元，1995年价格）62.4248.64收益/成本36.228.6投资回报率（%）59.655.8由于市场完全开放与市场不开放为农产品市场的两种极端情况，未来我国的农产品市场不可能属于上述两种情况下的任何一种，只能介于二者之间，为此，我们将上述两种市场按组成比例不同，推算出不同情况下农业科研投资的效益分配情况。表7显示市场开放程度的不同对生产者与消费者福利的影响差异。其中甲市场表示未来的中国农产品市场是介于完全开放的市场(方案I)和完全不开放的市场(方案II)之间，两者各占50%；乙市场表示方案I占
33、60%，方案II占40%；丙市场表示方案I占三分之二，方案II占三分之一。市场由甲到丙表示市场开放程度逐渐提高。表7 不同市场开放程度下生产者福利与消费者福利的变化市场开放程度福利比例变化(%)市场完全开放不开放生产者福利消费者福利甲50%50%2575乙60%40%4159丙2/31/35248由表7看出，随着市场开放程度的增加，生产者从农业科研投资中的受益幅度逐渐提高，而消费者则正好相反。例如，从甲市场到丙市场，生产者所获得的福利占总福利的比例从25%增长到52%，而消费者则从75%下降到48%。表7也表明在市场开放程度达到乙以前，科研投资所产生的社会总福利的大部分将由消费者获得，生产者仅
34、得到科技进步所产生的效益的41%以下。以上结果也提示了科技进步，市场开放度与农民收入之间的相互关系。即通过科技进步来增加农民收入，或者让生产者从科技进步中得到较高的收益，必须逐渐放开农产品市场(即通过增加进出口来平衡国内市场供需缺口，以促进国内市场价格的稳定)，同时完善国内流通体制，提高农产品的供需弹性，这样才能减少由于生产波动而带来的更大的价格波动。自80年代以来，我国农产品市场价格的波动远远大于产量波动，增产往往带来减收(增产不增收)，就是一个很好的例子。3、农业科研投资回报率的国际比较由表6得出，在市场完全开放条件下，中国农业科研投资回报率（内部收益率）达到59.6%，而在市场不开放条件
35、下，投资回报率也达到55.8%。如此高的投资回报率是许多行业所无法媲美的。商业性的投资决策是根据其投资的回报率同商业银行贷款的利益比较而决定，任何投资回报率高于商业贷款利息都是有利可图的，都会吸引来大量的资金投入。而我国目前的农业科研投资的回报率为58%左右，从而可以得出开篇时提出的有关农业科研投入少的问题。如果我们测算的农业科研投资回报率没有高估，那么农业科研投资少的原因就是投资决策失误。为此，我们把我们的这个研究结果同国际学术界对其他国家的农业科研投资回报率研究结果进行比较，看是否58%左右的科研投资回报率是否属于合理的范围，或者它是绝对不可能达到的数值。表8中的数据回答了我们上面提出的这
36、个问题，本项研究得出的中国农业科研投资回报率达到58%并不是不可信的。根据Evenson(1997)对亚洲10多个国家的120项有关农业科研投资回报率研究结果的汇总，得出农业科研投资的回报率达67%(120项研究结果的平均数)，这个数据比我们计算的中国农业科研投资回报率58%还高出9个百分点！Evenson(1997)对全世界375项农业科研投资回报率的研究结果的考察，得出农业科研投资的回报率也高达49%，这说明农业科研投资有很高的回报率是世界上具有共同性的普遍现象。表8 国际间农业科研投资回报率的比较 国家研究项目总数平均投资回报率() 经合组织国家14640 亚洲12067 拉丁美洲804
37、7 非洲4437 世界平均37549 中国(本项研究)158资料来源：Evenson，1997。那么农业科研投资无法得到大幅度提高的根源又何在？投资或决策失误为什么会长期存在？回答这一问题对国家制定农业科研投资政策至关重要。根据本项研究，我们认为至少有如下4方面原因。(1)对农业科研投资回报率的认识不足。投资回报率是企业和政府决定商业投资的重要依据之一，然而科研投资回报率的概念至今还未能成为决策部门在财政预算和分配时必须考虑的一个准则。这除了同以往研究没有涉及此类问题，从而没有一个量的概念(重要性)有关外，还同国家的财政预算制度有关。“农业法”和“科技进步法”中的科技投资增长必须高于财政经常性
38、收入的增长的条款难以得到实施就是一个例证。(2)农业科研投资主体和受益者主体分离。这种主体分离包括两个层次的内容：生产者与消费者，现在的决策者与未来的决策者。从第一个层次上看，农业科研投资的直接受益者不仅是生产者(农民)，更重要的是消费者。农业生产通过农业税、特产税等税收可以部分地返回到科技投资(通过财政再分配)，但在缺少销售消费税的情况下，消费者本应承担的农产品科技费用无法得到实现。从某种意义上讲，前文得出的科技投资回报率还低估了其真实的效益，因为政府或整个国家在农业科技投资中也得到其他间接的“效益”。科技进步，提高了农产品的国内供给能力，增加出口或减少进口，不但节省了外汇，也减轻了国内农业
39、及粮食安全问题和物价上涨可能引起社会不稳定的压力。从第二个层次上看，原因更简单，因为科研投资的回报期在投资决策之后的5-15年才受益，投资决策者是现在投资的受益者。这在财政日趋紧张的情况下就更好理解了。(3)农业科技成果的公共产品性质。如此高的回报率，政府不增加投入可以解释，那么为什么私人企业也没有大量投入到农业科研活动中来呢？因为农业科研及其科技成果具有公共产品的某种特征。农业是国民经济的基础，农业政策的制定往往同一个国家的社会政治等非经济目标相关联，这是农业科技公共事业性的原因之一。不少农业技术即使在非常严格地执行知识产权制度的国家，技术产权也无法得到有效的保护，影响着科技投资者的积极性，
40、这是农业科技产品具有公共性的另一原因。我们这里讨论农业技术产品的公共性，并不排斥某些农产品或某种技术，它们可以完全或基本上独立于公共产品之外。这也就是早期西方国家即使在知识产权保护还不健全的时候，一些私人公司就已开始加入农业科技投资的原因。(4)农业科技产权保护制度不健全。农业技术在市场上其产权难以得到保护，是非政府部门难以参与农业科技投资的另一重要原因。在这种情况下，即使有再高的科研投资回报率，也难以吸引私人资金流向农业科技行业。这就要求政府在建立健全知识产权制度之前，必须承担起农业科研投资的主要责任。科技改革的总方向或长期发展方向必须走产业化道路，但它的前提是有健全完善的知识产权保护制度。
41、(二)农业科研的政府投资与非政府资1、发展中国家非政府农业科研投资强度普遍较低发展中国家非政府部门对农业科研的投资强度多数都在0.15%以下，其占农业科研总投资强度的比例没有一个超过30%（表9）。印度非政府农业科研投资强度在90年代为0.06%，仅占农业科研总投资强度（0.43%）的14%；马来西亚非政府农业科研投资强度在90年代为0.15%，但也只占农业科研总投资强度（0.73%）的20%；印度尼西亚、巴基斯坦更低，非政府农业科研投资强度只有0.02%，占农业科研总投资强度都不到10%（分别为8%和4%）。政府在农业科研投资中占绝对主体地位。表9 90年代不同国家农业科研投资构成的国际比较
42、投资总量(百万美元) a投资强度（%）政府财政非政府合计政府财政非政府合计发展中国家 印度347.955.5403.40.370.060.43 马来西亚64.016.680.60.580.150.73 泰国127.017.4134.40.690.100.79 印度尼西亚81.06.187.10.240.020.25 巴基斯坦25.05.730.70.470.020.49 菲律宾37.510.548.00.230.060.29 拉丁美洲-0.54b0.09b0.63b发达国家 日本1570166032302.102.224.32 澳大利亚-3.541.545.08 英国3706149842.29
43、3.806.09 法国50356510682.242.524.76 德国3324698011.882.664.54 美国2053238144342.022.344.3616个高收入国家-2.371.864.23中国479.516.0495.50.200.01(0.16) c0.37注: a. 以官方公布的汇率计算； b. 1991数据； c. 括号内的数据为开发创收数据；资料来源： 亚洲国家数据见Pray and Fuglie 1999；拉丁美洲与富裕国家数据见Alston, Pardey, and Roseboom 1998.2、发达国家非政府农业科研投资增长迅速，但即使到了90年代，政府与
44、非政府投资也是平分秋色许多人认为经济发达国家农业科研的投入大部分是由私人企业来承担的，实际情况并非如此。经济合作发展组织原22个国家私人（相对于政府财政拔款，更确切地说是各种私人公司和各种非政府的基金会）对农业科研投资的比例显示，即使在知识产权和技术市场得到充分发展的发达国家，私人或非政府农业科研投资的比例也不到农业科研总投资的一半，农业科研投资至今仍以国家投资为主（见表10）。3、我国非政府财政拨款在农业科研总投资中的比重是所有发展中国家最高的，甚至达到发达国家的水平理论界在研究各国的私人农业科研投资时，是指非政府财政投入。从这个意义上讲，我国科研单位的创收也应属于非政府财政投入。到1996
45、年，我国农业科研单位的创收收入在农业科研单位总收入中的比重已占到44.7%！加上国际其他私人企业的投资额，非政府财政拨款占农业科研投资的比例在1996年已达到47.4%（Rozelle、黄季焜、Pray，1999）。表10 经协组织22国私人农业科研投资占农业科研总投资的比例(%)年 份国家或地区198619911993澳大利亚17.926.830.3荷兰51.852.756.8新西兰9.119.526.9英国55.862.062.4美国52.152.753.7其它17国平均43.546.646.822国平均46.248.949.6资料来源：Pardy, Roseboom, and Craig (1997)。这一比例与经济合作发展组织原22个发达国家非政府（私人）农业科研投资占农业科研总投资的比例（49.6%）只相差2个百分点。(三)政府必须长期承担农业科研投资的主要任务发达国家私人农业科研投资增加很快，但私人投资所占比例普遍未超