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1、【 土 地 问 题 】 农 村 经济 2009/11 吉林省农村土地流转中存在的问题及对策 孟庆珍 摘 要：土地制度是农村 经济制度中最根本的制度，农村土地流转是我国农村土地制度的改革和创新，是关系 农村整体 改革成 败的关键，是建设社会主义新农村的必然要求；本文在分析了吉林省农村土地流转现状及存在问题的基础上， 提出了 加快吉林省农村土地流转的对策和建议 。 关键词：吉林省 农村土地 土地流转 农村 土地流转是我国农村 土地制度的改革和 创新，是传 统农 业向现代农业转型的必 由之路，是彻底解 决 “三农 ”问 题的 关键；有利于农村劳 动力向二 、 三产业 转移， 能够稳定 完 善土地承包
2、关系，保护 和调动农民的积极性 ，是农村家庭 联产 承包责任制度的延伸， 是农村和农民在经 济结构调整中 的明 智选择；农村土地流转 ，可以促进资源有效 流动，实现 土地优化配置和合理利用，加快了先进农业技术的普及推广， 提高了农民的科技素质；农村土地流转，是贯彻科学发展观， 建设和谐社会的内在要求 。 吉林省是农业大省， 又是土地资源大省， 农村土地制度 改革 ，为农民 、 农村 、 农 业的发展提供了新 的机会，为吉林 省发 展提供了新的机遇， 而农村土地流转是当 前土地制度改 革的重要任 务 。 一 、 吉林省农村土地流转的现状及存在的问题 （一） 吉林省农村土地流转的现状 2008 年
3、，吉林省加大农村土地承包管理力度，土地承包 管理 逐步走入规范化轨道， 不断健全和完善协 商 、 调解 、 信 访 、 仲裁 、 司法保障等相 结合的农村土地承包 纠纷的调处机 制， 维护了农村社会的和 谐稳定，农村土地流 转速度明显加 快 。 截至 2008 年 7 月末 ，全省 土地流转 面积达 33 万公顷 ， 占全省耕地总面 积的 7 ，土地流转形 式主要有转包 、 转让 、 互换 、 入股 、 租赁等，其 中以转包 、 转让为 主 。 虽然 在全国 仍处中下水平，但农村土地流转加速的趋势已经显现 。 （二） 吉林省农村土地流转中存在的主要问题 1、 农村土地流转行为不规范 根据调查了
4、解，有些 土地流转行为只是口 头约定，不签 订合同，目前我省发生土地流 转的农户，有 20 没有签订土 地流 转合同 。 有些土地流 转即使签有书面合同 ，也存在不规 范 、 不完善的问题，合同 条款内容简单 、 不 完整，对双方权 利 义务及违 约责任 、 有关赔 偿措施 等缺乏 明确具体 的规定 ， 有的在某些方面不具有法律效力，如擅自改变土地农业用途， 从 而造成土 地承包关 系混乱 ，土地 流转纠纷 案件逐 渐增多 ， 有农 户之间的纠纷，还有农 户与村委会之间的 纠纷，这些纠 - 6 - 纷处理起 来难度相当大 。 据 统计，全省近三年发 生土地承包 纠纷案件中，有 70 是因为土地
5、流转而引发的纠纷，形成土 地流转纠纷 逐渐增多的主要原 因是当初土地流转时 双方没有 签订流转 合同或合同条款不完 备，另外，随着国 家一系列惠 农 政策的实施 ，有些 合同用现 在的政 策衡量 明显有 失公允， 转出土地的 农民受利益驱动单 方面要求修改合同 ，双方不能 达成新的协议，出现纠纷， 导致上访 。 此外 ，多数土地流转没 有经过村委会，在乡 镇土地承包 合同管理机 构和村委会没有土 地流转合同档案， 没有土地流 转信息，村 里很难了解土地流 转的真实情况，给解 决土地流 转纠纷带来很大难度 。 2、 土地流转机制不健全，缺乏土地流转的中介服务组织 目前 ，我省农村土地流 转尚处于
6、自发阶段， 缺乏有效的 市场机制； 对市场化的土地流 转机制探索也不够 ；土地承包 经营权流转 中介服务组织尚未 建立，土地流转市场 的配套服 务 欠缺 ，乡村 两级 引导 和 服务 不到 位， 缺乏 有效 组织 农民 “以地生财 ”的能力，乡镇农村土地承包管理部门对土地流转 的管理和 监督职能也没有完全 落实到位；土地流 转对象与范 围选择余地 小，流转形式比较 单一，流转信息不 畅，土地评 价缺乏依据 ，农民咨询没有门 路；鼓励土地流转的 激励机制 尚未形成 ，没有配套的政策措 施；难以通过有效 的流转实现 农村土地资源的优化配置 。 3、 对农村土地流转的思想认识不足 部分 基层组织和干
7、部， 由于对土地承包和土 地流转的法 律和政策缺 乏学习和理解，对 土地流转和规模化 经营的重要 性 和必要性， 缺乏足够 的认识 ，片 面 认为农 民承包土 地后， 拥有了土地承包经营权，土地流转不流转，是农民自己的事， 没有积极 引导和调动农民进行 土地流转的积极性 ，致使工作 处于被动地位 。 部分 农民对农村土地承 包经营政策认识不足 ，对土地流 转存有戒心，把土地看成了 “保命田 ”“退路田 ”。 害怕土地 流转后，失去土地承包经营权，生活失去保障，因而 “不敢 ” 进行土地 流转 。 多数青壮年 外出打工，留在家中 的都是老弱 【 土地 问 题 】 病残，其承 包的耕地因缺乏劳力
8、，只能粗 放经营，甚 至造成 能 。 农 村 经 济 2009/11 土地摞荒 。 土 地流转业 主在进 行土地 流转时 ，思想上 存在着 疑虑， 一是担心农村 土地流转政策不稳 定，不敢大胆参予流 转；二 是怕承包经 营担风险，不敢大规 模经营和开发 。 同 时，由于 资金短缺， 融资困难，项目投资 无从着手，有些问题 是敢想 而不敢为 。 4、 土地流转规模小，短期行为严重，流转的土地不能发 挥重大效能甚至遭到破坏 从流转 规模看，许多企业 或 业主在农村租赁土地 都希望 能够集中连片 ，但是由于不同农 户之间利益目标不一 致，常 常导 致较大规模 的土地 流转因 个别农户 不同意 而难以
9、 成功， 致使土地流转规模受到限制 。 从出让 方看，主要是务工经 商收入不稳定，也担 心政策 变化，怕土地 转出后失去土地，怕 务工经商亏本后吃 饭难以 解决，所以大多采取短期转包的方式 。 从企业或业主情况看， 为规避自然 和市场风险，大多采 取短期承包的保守方 式，因 此，经营者为 了眼前利益，往往 实行掠夺式经营，不 搞农田 基本建设， 不施农家肥，大量使 用化肥 、 农药，造 成土地板 结 、 地力下降 。 少数土 地流转后的经营者无 视土地法，随意改变 土地用 途，将平整的 土地用于窑场和煤 球场开发，使耕地活 土层受 到严重侵蚀， 形成凹田，土地复耕 困难；甚至将耕地变 成建 设
10、用地 。 这 种流转被称作黑色流 转，对保护耕地存 在着较大 的危害性 。 5、 政府的行政干预阻碍农村的土地流转，严重损害了农 民的利益 土地流 转是一项复杂的工作 ，需要正确的行政干 预和监 督指导，但在 土地流转过程中， 有些地方行政干预过 多，人 为因素过大， 不尊重农民的意愿， 一些基层 干部借招商 引资 发展经济之名，随意改变土地用途；随意改变土地承包关系， 搞强制性的土地流转，甚至随意变更撤消与农民的承包合同； 有的不顾实 际，强行搞所谓股份 制或集中经营，引发 很多后 遗症；有的对 土地租金的收益分 配缺乏公开性 、 合 理性，对 农民的补偿不 到位的现象比较严重 等，这些都严
11、重地损 害了 农民的利益 。 6、 农民转移就业空间小，影响农村土地流转 我省农 村劳动力，不但文化 水平低，而且缺少技 术，农 村富 余劳动力外 出务工 大多只 能从事 一些简单 的体力 劳动， 很难适应 。 另 外吉林省 城镇化水平 较低，吸纳农民就 业能力 不足，农村 剩余劳动力向城市转 移空间有限，也给农 村土地 流转造成一定的难度 。 吉林省农民外出从业主要是以自行外出和亲友介绍为主， 占全 部外出从 业人数 的 92.1%， 经政府组 织 、 市 场中介 等方 式出去的仅占 6.9%，农民外出从业的组织化程度较 低，在流 动方式上存 在很大程度的盲目性 。 一些地方政府由 于在观念
12、 认识上不到 位，没有把组织农民 劳务输出纳入政府的 重要职 7、 农村社会保障措施 不够到位，政府配套 服务跟不上， 影响农村土 地流转 当前，由于 我省农村的养老 、 医疗 、 社会救助等 社会保 障体系不够健全， 还处于研究探索 阶段，农民主要还是 依靠 土地收入解决看 病 、 上学 、 养老等 问题，普遍把土地 作为最 基本的生活保障 来看待，对于流转 土地存在后顾之忧， 特别 是部分年龄较大的 农民，尽管已经 没有精力和能力经营 好承 包地，但宁肯粗放 经营，也不愿将土 地流转出去 。 加之 非农 职业技术化要求 目前针对农民的职 业培训 、 就业指导 、 维权 服务等机制还不完 善
13、，要通过在城 市和企业打工取得比 经营 土地更高的收益，难度仍然较大 。 8、 农村合作经济组织数量少，对土地流转拉动不足 与其他发达 省份比，我省农村 合作经济组织少，对 土地 流转拉 动不足 。 截止 到 2008 年末 ，我省 共有农 村合作经 济 组织 5200 多家，而且多数 发展规范性差，经济 带动功能弱； 而山东省农 村合作经济组织达 15400 余家；广 东省去年 仅佛 山市 以土 地为 中心 的农 村社 区股 份合 作经 济组 织已 发展 到 3077 个，占全 市合作经济 组织的 75.5%。 主要 采取 “ 公司 + 合作组织 +农户 ”的经营模式，促 进了土地 规模化经
14、营 ，取 得了很好的经济 效益，农民以土地 承包权作价入股，实 行统 一经营 。 而我省以这种方式进行的土地流转还很少 。 9、 金融信贷支持缺乏而制约了土地流转 农村金融信 贷管理制度与农村 土地流转资金借贷需 求不 匹配，无法满足土 地流转的需要 。 再者，由于农业的 市场风 险和自然风险都比 较大，所以相当一 部分农业企业在争 取资 金和立项过程中 ，由于在农村信用 社 、 农业银行或其 他商业 银行的监管体系中 ，还没有建立农 户直接信贷担保机制 ，金 融机构对农户不肯 或不愿给予资金投 放，使一些较好的 项目 在萌芽状态就被 扼杀，这对于提高 土地效益，促进土地 健康 流转都起到了制
15、约作用 。 二 、 加速吉林省农村土地流转的对策和建议 （一） 加强对土地使用权流转的规范管理 首先要确保管理者职责明确，有专人负责土地流转工作 。 加强业务指导， 规范土地承包经营 权流转行为，统一印 制规 范的合同格式，保证每份土地流转合同条款齐全 、 手续完备， 合同要经过农经 部门的鉴证 。 要全 面建立农村土地流 转登记 制度，使流转管理 工作正常化 、 规 范化 。 建立农村土 地流转 仲裁制度，对农村 土地流转合同的执 行和纠纷的处理进 行跟 踪 、 调解和仲裁，确保农村土地流转工作公平 、 公正 、 合理， 维护农民合法权益 。 同时还要不 断加强对流转土地 使用情况的监督，防
16、 止经 营者损害生态和生 产环境 、 搞掠夺 式经营 、 随意改变 土地的 用途，以维护农民的合法权益 。 （二） 建 立和完善土地流转机 制，培育土地承包经 营流 转市场，发展土地流转中介服务组织 培育土地流 转市场是建立和完 善土地流转机制的重 要环 - 7 - 【 土 地 问 题 】 农 村 经济 2009/11 节， 要在保障农户合法权 益的前提下，积极探 索通过市场调 节农 村土地流转的长效机 制，发展与规范并重 ，以建立一个 开放 、 竞争 、 公平 、 有序 、 规范的土地市场 。 中介服务组织在农地 的供给主体和需求主 体之间起媒介 和 桥梁作用 。 乡镇可 以依托 农经站 建
17、立土 地流 转中 介组织 ， 负责 土地流转的管理及中介 ，包括土地流转规划 ，建立农村 土地 流转信息库，收集发 布土地供求信息，逐 步实现全省农 村土 地流转信息的网络化 管理 。 进行项目推 介，规范土地流 转程 序，指导办理土地流转 手续，协调处理各方 关系，搞好 土地 流转的服务 。 加快土 地流转，提高土地 流转交易的成功 率，降低流转交易成本 。 2 （三） 加强农村土地流转的政策宣传，促进流转 首先要提高干部的的 政策水平和增强发展 农村经济的责 任感 ，特别是要提高从事土 地管理工作人员的 素质，认识土 地流 转工作的重要性和必要 性 。 坚持科学 、 依 法 、 自愿的原
18、则引 导土地流转工作，尊 重农民的土地流转主 体地位，切实 维护 农户承包土地流转的 合法权益 。 同时要 充分利用各种行 之有 效的形式，广泛宣传土 地流转的意义，引导 农民增强流 转 土地的自 觉性；大 力宣传 有关农 村土地流 转的法 律法规 ， 宣传 通过流转土地增收致 富的典型，宣传土地 流转对推进高 效农 业发展 、 促进农民增收 的重要意义，加 大土地流转的政 策引导，鼓励农民流转土地 。 （四） 加快推进农村劳动力转移就业 首先要稳妥推进农村 劳 动力向二 、 三产 业转移，加强对 农 村劳动力 的技术 、 技能培 训，搞 好信息 服务 、 政策服务 、 法 律服务和 组织管理
19、 ，为农 村劳动 力永久性 、 实 质性向二 、 三产 业转移提供条件，让 大量的农村劳动力能 够出得去，挣 到钱 ，留得住，使大量的农 村人口离开土地， 离开农村，向 城市 转移，为农村土地流 转创造必然条件和有 效空间 。 在统 筹城乡经济社会发展中，加快推进我省二 、 三产业发展速度， 大力 发展以劳动密集型为 主的加工业 、 制造 业 、 服务业等相 关产 业，深入推进农业产业 化经营，不断增加 就业岗位，提 高吸纳劳动力就业的能力 。 同时，发 展壮大 县域经 济，切 实加快乡 镇城市 化进程 ， 扩大 城镇规模，引导农民转 移到小城镇居住就 业，逐步摆脱 与土 地的依附关系，实现
20、农村剩余劳动力的就 地转移 。 还要 不断发展对外劳务输出业务，广泛搜集 、 发布外地用工信息， 把握 好输出 、 用工关口， 按照约定搞好双方对 接，使我省剩 余劳动力都得到有效输出 。 （五） 大力发展各类农业经济组织，促进土地规模经营 首先，要大力扶持农 业产业化经营龙头企 业，企业经济 实力 越大，对土地的需求也 大，流转的 土地也 就越多，对耕 地的 利用率也越高；企业 效益好了，兑付租金 的能力自然就 强 。 那些特色明显 、 规模 较大的农业产业化 龙头企业，以高 标准 、 规范化生产模式带动 农户组织标准化生 产，并为农户 提供 资金 、 管理 、 技术 、 信息等支持和服务
21、，在土地流转中 能够 发挥辐射带动作用 。 其次，要积极发展 农民专业合作社 及其他中 介组织，要强力推进 农村合作经济组织 的建立和巩 固 提高，以优 惠政策扶 持为动 力，促 进农村 以亲友 、 家族 、 邻里为基础 的亲友联合社 、 家 族联合社 、 邻里互 助社等合作 经营组织 ，尽量使耕地连片集 中，实现规模经营 ，提高农业 集约化 、 规模化经营水平 。 （六） 建立多层次的农 村社会保障体系，妥 善解决农民 转移土地的后顾之忧 要想 大力推进土地流转 ，必须全面加强农村 社会保障体 系建设 。 扎实推进全民医疗保 险和新型农村合作 医疗，扩大 参保范围， 建立完善城乡居民 大病医
22、疗救助制度； 建立完善 覆 盖城乡的养 老保险 制度，逐 步扩大 农村养 老保险 覆盖面； 完善城乡居 民最低生活保障 、 社会救助救济 、 五保供养等保 障制度，逐 步弱化土地的福利 和社会保险功能 ，为 土地转出 者解决后 顾之忧；为在城镇长 期就业 、 生活的 农民家庭妥善 解决好子女享受义务教育待遇 、 正常上学 、 安置就业等问题， 与城镇居 民同等对待，以使更 多的农民户转为非 农户，为土 地流转带来更大的活动空间 。 3 （七） 完善农村金融服务体系 促进 农村信贷，发展农 村经济 。 农业结构 调整和规模经 营 、 农村二 、 三产业的 发展 、 农村消 费市场 的扩展 等问题
23、 ， 都与农民 的经济状况密切相关 ，农民缺少资金及 可靠的融资 渠道已成 为当前农村经济发展 的一大制约因素， 也必将制约 农 村土地 流转 。 因此 ，建议 在稳定 承包权 30 年不变 的基础 上，以土 地使用权抵押融资的 方式，使农民较为 方便地获得 急需的启动 资金，发展农业或 农村二 、 三产业 ，以此促进农 村土地流转 。 在农业发展基金 中，列出一定比例的 专项基金 用于扶持 适度规模经营，主要 用于农业基础建设 、 标准农田 建设和农业 科技推广等 。 要 简化种养大户的贷款 手续，通过 信用社审定，发给 “支农信用卡 ”或 “贷款信誉证 ”。 （八） 加快农村土地流转的立法
24、 应制 定有关农村土地流 转的法律 、 法规， 对于农民土地 权利的界定 ， 使用权流转的补 偿标准及收益分配 ，土地流转 的管理，土 地纠纷的处理等基 层难以解决的问题， 通过调查 研究加以 规定，使农村土地流 转纳入法制化轨道 。 要以法律 形式确保农 村基本经营制度的 长期稳定，保护农 民的土地承 包权益和农村土地流转的健康 、 有序发展 。 参考文献： 1蒋 满元 .农村 土地流转的 障碍因素 及其解决途 径探析J. 农村经济， 2007,(3). 2赵磊 .农村 土地流转存在的问题 及对策探讨 J.中 国乡镇 企业会计， 2008,(5). 3范禄成 .当 前农村土地流转存 在 的问题与思考 J.福建农 业， 2007,(5). 作者单位：吉林农业科技学院经济管理学院 吉林省 吉林市 132101 - 8 -