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1、 DOI: 10.15970/j .cnki. 1005-8575.2011.04.015 2011年第 4期 第 38卷 (总第 197期） 中央民族大学学报（哲学社会科学版 ) Journal of Minzu University of China (Philosophy and Social Sciences Edition) No. 4， 2011 Vol. 38 General No. 197 中国西部牧区生态移民后续发展对策探析 张 丽 君 王 菲 (中央民族大学经济学院 .北京 100081) (摘要）生态移民是国家为改善生态环境、消除区域性贫困而实施的重要战略。中国西部牧区是
2、 该战略实施的重点区域，由于其生态环境修复难度大、移民规模大、时间空间跨度大，使得移民的安置及 后续发展问题成为生态移民战略实施的关键。本文分析西部牧区生态移民进程中存在的问题，探讨促进迁 出地生态环境恢复，以及迁入地移民生产、生活可持续发展的可行性对策，在保障移民生活富足的基础上 实现生态、经济、社会的协调发展。 (关键词西部牧区；生态移民；后续发展 (中图分类号 F127. 8 (文献标识码 ） A I文章编号 10058575 (2011) 0400314)6 引言 如何处理生态环境保护与人类生存发展的关 系，是世界各国可持续发展战略实施的关键。所 谓生态移民，是由生态环境恶化、人类生存
3、条件 丧失而导致，以生态环境保护或重建、消除区域 贫困、发展经济为目的的人口迁移活动，也是针 对迁移人口的生计恢复、社会经济重建活动，其 实质是人与自然关系的重新整合。 中国于 2003年实施的退耕还林条例 中，首次提出了 “ 鼓励在退耕还林过程中实行 生态移民，并对生态移民农户的生产、生活设施 给予适当补助 ” 。此后， 生态移民工程开始在内 蒙古、青海、甘肃、宁夏等地实施。 2010年， 国家发改委颁布的 “ 十二五 ” 促进区域协调发 展的思路建议中，又将建立生态环境补偿机 制、鼓励生态移民作为针对限制开发区和禁止开 发区而实施的区域政策之一。 1如今，生态移民 战略已成为当前我国为改善
4、生态环境、消除区域 性贫困而采取的一项重要战略行动。 中国西部牧区是少数民族聚集区，也是生态 移民战略实施的重点区域之一。长期以来，西部 民族地区恶化的生态环境己成为当地经济与社会 可持续发展的重要制约因素。生态移民战略的实 施，有助于改善民族地区经济社会发展环境，同 时也为东中部地区的可持续发展提供良好的生态 屏障。西部牧区由于生态环境修复难度大、移民 规模大、时间空间跨度大，使得该地区移民的后 续发展问题成为生态移民战略实施的关键。如何 解决后续发展问题？笔者认为应坚持 “ 以人为 本 ” 原则，在对迁出地进行生态环境保护与修 复的同时，密切关注牧区移民在迁入地的生活、 生产发展状况，并针
5、对具体状况制定和实施合理 的后续发展政策。 一、 中国西部牧区生态移民概况 西部地区是中国大江大河的发源地，森林、 草原、湿地、湖泊等主要的生态载体 大多集中 于这里，西部地区在全国的生态地位十分 重要。 (收稿日期 ） 20114341 (作者简介张丽君（ 1964 -)，女 （ 蒙古族），内蒙古赤峰人，中央民族大学经济学院教授，博士生导师，中科 院地理科学与资源研宄所博士后。 王菲 （ 1986 -),女，新疆石河子人，中央民族人学经济学院 2008级 R域经济专业硕士研 究生。 31 中国四大牧区 内蒙古牧区、新疆牧区、 西藏牧区、青海牧区绝大部分位于西部。其中， 内蒙古牧区和新疆牧区属
6、于干旱半干旱草原区， 西藏牧区和青海牧区属于青藏高寒草原区，自然 环境十分恶劣，生态环境脆弱。近年来，由于人 口与牲畜数目的不断增长，远远超出了草原和耕 地的承载能力，加之粗放的生产经营方式，使得 土地荒漠化严重，鼠害猖獗，原本脆弱的生态环 境持续恶化，生态与生存己成为这些区域难以化 解的矛盾。 表 1 中 国 四 人 牧 R及生态移民项目 四大牧区 草原面积 类型 生态移民项目 内蒙古牧区 13.2亿亩 干旱半干旱 草原区 1998年实施第一期生态移民工程，主要是为减轻阴山北麓生态脆 弱区人口对生态环境的压力 2001年 7月，锡林郭勒盟实施名为 “ 围封转移 ” 的大规模生态移 民工程 2
7、002年，阿拉善开始实施名为 “ 收缩转移 ” 的生态移民工程 2002年，鄂托克旗计划实施异地扶贫搬迁移民， 2008年投资 1300 万元用于移民扩镇工程建设 新疆牧区 12亿亩 在帕米尔高原、阿尔泰山区、塔里木河等地实施生态置换工程，开发 人工绿洲安置移民 西藏牧区 8亿亩 青藏高寒 草原区 羌塘高原的那曲、阿里部分地区生态移民 青海牧区 5亿亩 青海三江源生态移民 2003年 3月，国务院五部委下达了在中国 四大牧区实施退牧还草工程的指示，与之相应的 生态移民工程也相继展开。 2005年 8月，中国政府在青海省正式实施 三江源生态保护和建设工程，生态移民是其中的 重要举措之一。 2该项
8、目计划从保护区移民约 1.01万户 ， 5.75万人次，占自然保护区人口的 25%,同时将 4300万亩天然草场实现禁牧，人 均禁牧草场770亩。 3三江源保护区共有 18个核 心区，其中有10个区在玉树州境内，截至 2008 年底，玉树州共完成生态移民 4195户近 2万人， 建成移民社区 11个；共减畜 177万只，禁牧 3760万亩；鼠害防 治 4800万亩，封山育林 70 万亩，治理黑土滩 4万亩，治理沙化土地 6万 亩，完成退耕还林（草 ） 42.5万亩。 4 内蒙古是中国北方重要的生态屏障，以退耕 还林还草工程、环京津地区防沙治沙工程为生态 建设重点成为内蒙古的重要任务。 2001
9、年 7月， 锡林郭勒盟开始实施名为 “ 围封转移 ” 的大规 模生态移民工程，主要内容是 “ 围封禁牧、收 缩转移、集约经营 ” ； 2002年，闻名全国的沙尘 源头 阿拉善，开始实施名为 “ 收缩转移 ” 的生态移民工程，将全盟近 1万户农牧民迀出原 先居住的沙化、退化山区，移往总而积 30万亩 32 的 10个大中型人工生态绿洲。移民后，内蒙古 对迀出区进行围封、休牧、禁牧等措施，推广舍 饲圈养，积极调整传统草原畜牧业结构，巩固生 态建设成果。全国第三次荒漠化和沙化土地检测 表明， 1999一 2009年 10年间，内蒙古荒漠化土 地减少 2400万亩、沙化土地减少 730万亩，首 次出现
10、沙漠化和荒漠化的双减少，共实施生态建 设而积1. 18亿亩。 5 由于地理位置、气候环境的特殊性，新疆、 西藏也因地制宜的实施了生态移民。新疆在帕米 尔高原、阿勒泰山区、塔里木河等地进行生态移 民，主要通过实施生态置换工程，即在平原绿洲 大力发展人工饲养料基地建设，种草养畜， 6 开 发人工绿洲安置移民。由于西藏羌塘高原的那 曲、阿里大部分地区，以及阿里山地半荒漠与荒 漠地带的藏西北农牧区生态弹性度较低，昆仑高 山半荒漠牧地带的阿里、那曲的部分地区生态弹 性度最低，使得人口承载压力偏大，而拉萨、日 喀则、山南、林芝生态发展弹性度属于中等或较 高，所以资源环境承载力水平中等或较高，土地 对人口的
11、承载力有较大盈余。这些区域是西藏今 后人口发展和移民的重点区域。 7 2009年，中央财政继续投入 15亿 元人民 币，继续在内蒙古、四川、云南、西藏、青海、 甘肃、宁夏、贵州、新疆和新疆生产建设兵团组 织实施退牧还草工程，建设草原围栏 525. 7万公 顷，补播改良严重退化草原 156.7万公顷，治理 石漠化草原 2. 7万公顷。 8生态移民工程也成为 与之相伴、解决生态退化和农牧民生活两难矛盾 的重大战略行动。 二、西部牧区生态移民后续发展 面临的主要问题 生态移民不是简单的人口迁移，尤其是对于 西部牧区那些世代逐水草而居、以游牧方式生存 的牧民群体而言，移民不仅是生存空间的转移， 更深层
12、次的是对传统生产方式、生活方式的一次 重大转型。因此，生态移民既是人与自然资源重 新整合的过程，又是区域经济结构重建、社会结 构局部变迁与发展的过程。 西部牧区生态移民成败的关键，就在于能否 创造适宜的条件使迁移出来的牧民在迁入地定 居，保障移民在迁入地生产、生活的可持续性， 真正实现让移民 “ 迁得出、稳得下、富起来 ” 。 目前，西部牧区生态移民后续发展面临的问题主 要表现在以下方面： (一） 迁入地的选择缺乏系统、缜密的实证 研宄，导致新的生态破坏 有些移民工程在对迁入地的选择方面，因事 先缺乏系统、缜密的实证研究与测算，移民对迁 入地又造成新的生态破坏，产生 “ 二次移民 ” ， 与最
13、初恢复和保护生态环境的目的背道而驰。 地处河西走廊北端的瓜州县是甘肃省接受各 类移民最多的县份之一。据调查统计，截至 2006年 6月，该县共接受省内外各类移民 7万 余人，移民占全县总人口的一半以上。超越自然 资源承受能力的大量移民带来的过度垦荒和地下 水超采，使该县地下水位急剧下降、土地大面积 沙化、盐渍化、草原退化、荒漠化进程加剧，生 态环境逐步恶化。类似的情况在内蒙古地区也 有 出现。因此，对于生态移民工程而言，在迁入地 的选择上需要慎重考虑和长远规划，以保障移民 生态效益的长远性和有效性。 (二） 移民资金不足，移民的安置和生产生 活所需的基础设施建设受限 移民资金不足将严重危及移民
14、的生活、生产 安置问题。目前西部牧区生态移民资金投入不足 主要表现在： 1. 政府对移民生活安置资金不足。在搬迁 后的前几年，牧民面临着生产方式、生存环境的 转变，一时很难适应，导致生产和生活成本上 升。由于政府的补贴有限，牧民在迁入地的生产 与发展均受到限制。有些地区将生态移民工程与 扶贫工程一起实施 ，生态移民的对象亦是扶贫对 象。由于政府资金投入不足，那些本来是移民对 象的贫困户，往往享受不到政府生态移民的优惠 政策。移民要搬进政府统一盖的安置房和享受政 府优惠的购牛贷款，自己首先要拿出数万元的资 金。 W如此高的数额令大部分生活贫困、对移民 后的生活期望不确定的牧民无法接受。 2. 对
15、移民生产生活所需的基础设施建设资 金投入不足。如对水利设施、医疗设施、教育等 资金投入不足，移民住房质量达不到建筑标准， 移民的补助款不能按时发放，部分移民点水、 电、路、有线电视等方面的配套设施不能正常使 用，移民点没有学校 或者离学校较远且缺乏住宿 条件等。 1移民的生活、生产、子女受教育等问 题没有妥善解决，增加了牧民的生活压力，引发 了移民的不满，极易激发社会矛盾。许多牧民宁 愿维持较低的生活水平也不愿迁移的主要原因， 就是担心政府的救济不足、在新环境中的生活无 法保障，对移民后续生活的心理预期较低。 (三）后续产业发展滞后，对牧民生产方式 转变后的适应性学习培训滞后 生态移民工程成败
16、的关键在于能否保障移民 在迁入地的生产生活，使其脱贫致富。尤其是对 西部牧区移民而言，草原生态环境的破坏严重威 胁到牧民的生存与发展，多数地区的生态移民也 是贫困牧民，因此稳定移民生活、恢复移民生 产、提高经济收入是牧民配合政府实施搬迁的直 接动力来源。 长期以来，西部牧区的牧民以游牧的生产方 式从事传统的畜牧业生产，部分生态移民安置初 期的主导产业仍然是畜牧业，但逐步转变为以舍 饲一半舍饲畜牧业为主，这需要新的生产技能以 及人工草场的建设来提供饲草资源，具有一定难 度。对于农业生产而言，移民后的牧民对农业生 产的基本知识、劳动技能掌握不足，有限的资金 只能用于最基本的生活配套设施建设和基础设
17、施 建设，移民的农业生产 只能凭借个人经验或一般 33 性的帮助，系统而全面的农工业科技知识普及和 劳动技能培训没有全面展开实施，牧民无法获得 专业的农业技术发展生产。一些在政府鼓励下从 事第三产业（如餐饮业、手工艺品制作与销售 业等）的牧民对于市场竞争与风险的心理准备 不足，对市场营销策略也了解甚少。少数从事劳 务产业的移民，受自身劳动素质和技能的制约， 获得的劳务收入也不高，就业渠道和就业机会较 少，影响了后续产业发展的进程。据统计，青海 三江源生态移民中绝大部分搬迁户是 “ 少畜户 ” 和 “ 绝畜户 ” ，搬迁前属于较为贫困的牧民，搬 迁后 70%的移民处于无工作状态，仅靠国家发 放的
18、补助度日， M因此亟须对其进行生产方式转 变后的适应性培训指导。 (四） 移民的故土情结，缺乏对迁入地的归 属感 西部牧区生态移民多为少数民族，面临迁移 地生产生活环境的转变，原有聚居社区的分散， 大多数牧民思乡情结重，怀念原有的生活环境， 角色转换困难、心理压力大、归属感和认同感缺 乏。移民的后续生产生活一旦无法得到保障，移 民无法融入新的生活环境中，极易产生返迁现 象，且具有连带效应，即一户返迁导致多户跟随 返迁。因 此，在移民安置的初始阶段，需要定期 对移民进行心理疏导，以增强移民对迁入地的心 理适应性。 (五） 移民进程中的民族问题 西部牧区是少数民族聚集区，与其他区域 的生态移民相比
19、，牧区的生态移民不仅是空间 上的转移，更意味着少数民族的生产、生活方 式以及与此相关联的社会结构、文化习俗的转 变。很多少数民族原来集中居住的社区会因为 移民而拆散，亲朋好友分离，社会关系网络解 体。在新的生活环境中，其民族语言的不同、 生活方式的不同、人际关系网的变化，都会使 移 民 在 短 期 内 无 法很好地融入迁入地的新 环境。 民族语言的使用、民族文化的保护、民族风 俗习惯和宗教信仰的传承等等，都是西部牧区移 民进程中需要重点考虑的问题。有关调查表明， 三江源地区部分移民社区的牧民反映宗教活动设 施不足或缺乏，因为三江源藏区传统上每个地方 都应有自己的神山与应设置的寺院、活佛以及天
20、34 葬台。 D 现有的移民社区无法满足牧民的宗教需 求，直接影响到移民社区信教群众的日常宗教活 动，甚至影响到移民的正常生活秩序，导致部分 移民回流现象产生。 三、促进西部牧区生态移民 可持续发展的对策 (一） 要对移民的必要性、可行性进行全 面、细致、长远的规划 在确定迁入地和迁出地时，要对移民的必要 性、可行性进行全面、细致、长远的规划。西部 牧区而积较广，时间和空间跨越度很大，移民的 后续发展任务复杂而艰巨。因此，在确定迁入地 和迁出地时，需要进行全面长远的考虑。 1. 对迁出地而言，迁移之前需要对当地的 生态环境和牧民的生产生活状况做深入考察，确 定移民的必要性，即迁出地的生态环境是
21、否已经 恶化到不得不实施生态移民的地步，移民后当地 的生态环境是否能够得到改善。此外，尊重当地 少数民族的话语权也十分重要。移民要以群众自 愿为前提，在不得不移民的 状况下，对有些安于 现状、具有较深故土情结的牧民，政府应做好服 务与协调工作，对于牧民提出的合理要求应给予 满足。 2. 对于迁入地而言，需要对当地资源环境 的承载能力进行评估，确定接受移民的可行性， 即接受移民后是否会产生新的生态恶化与 “ 二 次生态移民 ” 现象，移民在迁入地的发展是否 具有可持续性。确定接受移民后，政府应合理规 划移民的时间跨度，迁入地的基础设施建设应早 于移民的搬迁，资金的投入范围不仅包括建房、 修路、通
22、水等基本生活设施，还应包括文化教 育、医疗卫生等社会公益事业建设。考虑到牧民 生产生活方式转变后增收缓慢、生活成本增加的 实际，必要的技能培训、生产生活信贷等也应在 移民规划中有所涉及。 (二） 建立健全西部生态环境补偿机制，加 大资金投入和监管力度 生态环境是一种具有正外部效应的公共产 品，西部地区生态环境的修复与重建对于全国生 态环境的改善具有举足轻重的作用。西部生态移 民战略实施及生态环境修复的成本巨大，若仅由 经济发展水平不高、财力有限的西部地区来承 担，有失公平且缺乏效率。面对移民资金短缺的 状况，应建立健全西部地区生态环境补偿机 制， 加大资金投入和监管力度。 1. 从国家层面上，
23、应加大中央财政转移支 付力度。根据西部生态环境建设及少数民族生存 发展的需要，设立生态移民专项基金或生态扶贫 补偿基金，国家可通过发行长期债券，同时积极 向社会广泛招商筹集资金；为保障牧区移民的后 续生活、生产，国家可向移民提供小额贷款，延 长偿还期限；在牧民迁移后的前几年适应期内， 适当减免农业税、林业税等各项税费，减轻移民 生活 负担。 2. 从区域层而上，中部及东部地区作为西 部生态环境建设的受益者，也应对西部地区进行 补偿和援助，如向东部地区征收生态税，为西部 生态环境建设提供资金援助。也可在东、中部与 西部省份之间建立生态环境对口支援关系，加强 环保事业、移民安置等方面的合作。 3.
24、 对西部地区自身而言，可建立生态环境 保护基金，广泛调动企业、个人等一切社会力量 筹集生态环境建设资金。在资金使用上，应加大 监管力度，防止挪用、侵吞移民款项的行为发 生。由于西部牧区移民量大而广，对于那些资金 缺乏、移民人数多的区域，以实行分批移，采取 先试点，后推广，先年轻人后老年人的分批转移 方式，有计划、有步骤地实施。对于资金的使用 状况，应分阶段进行系统、全而的评估，保障资 金投 入的有效性。 (三）在迀入地积极发展后续产业，拓宽移 民就业渠道，保障移民有稳定的收入来源 任何移民工程的实施，都是迀出地的推力作 用和迀入地的拉力作用共同作用的结果。其中， 迀入地的拉力作用起主要作用，移
25、民在迀移地的 生产生活状况如何，直接决定着整个生态移民战 略实施的成败。生态移民要坚持先生产、后生活 的原则，一些地区仅注重表而工程建设，将资金 大量用于为移民建造漂亮的住房，而不是用充裕 的资金保障移民的后续生产，最终无法使移民安 定下来。 政府应秉承求真务实的原则，在迀入地积极 发展后续产业，拓宽移民就业渠道，保障移民具 有稳定的收入来源，消除移民的后顾之忧。政府 应根据牧民的实际需要，通过劳动技能培训、技 术示范、扫盲活动等多种途径，帮助牧民尽快适 应新的生活环境、生产方式，提高牧民子女文化 素质水平；大力发展畜牧业、牛羊屠宰、贩运等 劳动密集型产业，吸纳更多的劳动力；积极发展 商贸、餐
26、饮、文化等服务业，并给予牧民引导和 扶持，帮助他们择业就业；对于富余劳动力，政 府应对其进行转产培训，引导扶持移民劳动力实 现易地就业，如进城打工、经商，从事多种经 营、参与基础设施建设等。 对于 少数民族聚集的西部牧区而言，可根据 地区实际培育、发展民族服饰、宗教用品、民族 工艺品等民族手工业。青海玉树藏族自治州曲麻 莱县为有效促进格尔木昆仑民族文化村移民增 收，转变嘛呢石刻、掐丝唐卡、民族服饰、动物 头饰等后续产业经营模式，以户为单位组织生 产，并成立专门的中介和营销组织，通过市场化 运作，提升了产品知名度，增加了销售收入。此 外，扎实做好以汽车驾驶、电焊、缝纫为主的培 训工作，提高移民就
27、业技能， 11通过推进生态移 民后续产业发展，增加移民的收入来源，稳定移 民的生活。 ( 四 ） 关 注 生 态 移 民 与 文 化 迀 徙 的 互 动发 展，保护民族传统文化 对于牧区生态移民来说，生态移民的过程也 是一次文化迀移、心理变迀的过程。文化的多样 性是民族延续的根本，为防止某些民族文化在移 民过程中消失，地方政府应在移民安置时慎重考 虑民族或区域传统文化的传承和发扬问题，并落 实到具体实践中去。如，在生态移民房屋的规划 中融入民族文化特色，满足移民固有的住宅需 求。以新疆塔河生态移民为例，原来的两个卧 室、一个客厅、一个走廊、一个厨房的设计让维 吾尔族居民难以适应。维吾尔族喜欢家
28、庭式的聚 会，对客厅的而积要求较大。因此，轮台县二期 移民的房屋就重新设计为 3个大房间的户型。 12 在移民社区的管理上，尊重移民的宗教信仰和民 族传统，应经常以村为单位在民族传统节日时举 行各类民族文化活动，增强移民对迀入地的心理 认同感和归属感，更快地适应迀移地的生活。 西部地区的生态环境关系着整个国家的生态 安全，关系到整个社会经济的可持续发展。对于 生态环境脆弱、经济发展水平落后的西部地区而 言，生态移民具有改善生态、缓解贫困的双重功 35 效。西部牧区由于民族文化、生产生活方式的特 殊性，使得西部牧区的 生态移民还具有促进民族 地区可持续发展和社会和谐的重要意义。所以要 从西部牧区
29、和牧民的实际出发，坚持以人的可持 续发展为主线，以保护生态环境为目标，制定合 理的生态移民后续发展政策，以保障牧民的生产 生活，改善西部牧区脆弱的生态环境，实现人与 自然的和谐发展。 参考文献 1 )我国 R域协调发展取得的成绩与 “ 十二五 ” 的思路建议 EB/OL.中国人人网 .hup: /www. npc. gov. cn. 2010 - 1 -27. 2三江源生态移民 .西藏之窗 EB/0L . http: /www. tibetwindow. com. 2009 - 09 - 15. 3青海三江源自然保护区生态移民工程 .中华人民共和国国家发展与改革委员会 EB/OL. http:
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32、政策与效果探析 以新疆塔里木河流域轮台县生态移民为例 D.水利经 济，2009， （ 9). A Probe into the Developmental Countermeasure after Ecological Migration in Western Pasturing Region of China ZHANG Lijun, WANG Fei (School of Economics， Minzu University of China, Beijing 100081) Abstract Ecological migration is a significant strategy
33、of China to improve ecological environment and eliminate regional poverty. The western region of China is the key region of conducting this strategy. Due to the fact that the restoring of ecological environment is difficult， the migration scale and span is large， the work of development after migrat
34、ion becomes the key issue in implementing the strategy. This article analyses the problems in the course of migration and based on the analysis， discusses the restoring of ecological environment in emigration regions， the feasible countermeasure to the sustainable development of immigrants production and life. A harmonious development of ecology? economy and society should be realized on the basis of guaranteeing immigrants an abundant life. Key words western pasturing areas ； ecological migration; following up development 责任编辑苏日娜 36