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1、解决发票管理的问题及对策 解决发票管理的问题及对策 作为中国特色之一的发票，在我国税收征管中发挥了极其重要的“以票控税”的作用。但是，随着经济社会的多元化发展，发票领域制假、售假、非法代开、虚开等行为屡禁不止，发票管理的成本居高不下，传统的发票管理手段已难以适应信息技术飞速发展的形势和需要。 一、发票管理领域存在的问题 （一）现有发票管理规定严重滞后于经济社会的发展 1993年12月，中华人民共和国发票管理办法（财政部令1993第6号，以下简称“发票管理办法”）正式发布，至今已施行近二十年。期间，中华人民共和国行政处罚法、中华人民共和国税收征收管理法（以下简称税收征管法）、中华人民共和国行政许
2、可法、中华人民共和国企业所得税法等一批重要的法律相继发布或修订，发票管理办法部分原有规定已经不能适应新形势。如，行政处罚法明确了“一事不二罚”原则，而发票违规案件基本都涉及偷税，税务机关依何处罚就存在较大的自由裁量空间。此外，随着经济社会的发展，税务机关的治税理念已经由片面强调“管理”向“管理与服务”并重转变，征管手段也已经由以“手工操作”为主向“信息管税”方式转变，而发票管理办法却仅于7月由国务院法制办公开征求修订意见，至今并未作任何修改。 （二）发票管理办法立法行政化现象严重 立法、执法（行政）和司法的三权分立可以实现权力的制衡，但长期以来税收法规的立法行政化现象比较严重，增值税、营业税、
3、房产税等绝大多数单行税种的征管条例都是由执法的征收机关来制定的，尤以发票管理办法最为严重。5月1日生效的税收征管法第二十一条第三款明确规定：“发票的管理办法由国务院规定。”而1993年颁布施行的发票管理办法虽经国务院同意，却是以财政部令的形式公布的，更是体现了立法部门化的趋势。立法行政化，甚至立法部门化的结果，必然是执法机关在制定法规和规章时，更多考虑如何方便自己加强执法与监管，从而形成与行政相对方在权利与义务上的不对等。 （三）“以票控税”的理念扭曲了发票的本质 正如发票管理办法第三条所定义。“发票，是指在购销商品，提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。”发票的本质
4、，实际上仅仅是交易双方的收付款凭证而已。现实生活中，如果甲、乙双方就销售某项货物达成交易，作为销售方的甲向乙收取货款并开具普通收据，此时从民法上说，不能因甲未向乙开具税务机关监制的发票而否定货物与款项交易的真实性。但是，在企业所得税征管实践中，主管税务机关一方面不允许乙方在企业所得税前列支该部分购物成本，另一方面又要求甲方在主营业务收入中计入该部分销售收入，从而造成一个事物的两面，一面被认可，一面却被禁止的现象发生。究其原因，主要是由于我国征信体系和金融监管体制的缺失，税务机关无法及时掌握纳税人生产经营的真实情况，于是以发票为抓手，提出了“以票管税”的监管思路。“以票管税”的必然结果，就是纳税
5、人尽量不开票、少开票，利用征纳双方的信息不对称与税务机关进行博弈，以逃避纳税义务。 （四）发票管理成本在制假与打假的博弈中逐级攀升 由于发票被人为赋予了收付款凭证以外的附加功能，从发票的印制、运输和储存，到发票的出库、入库和缴销等各环节，税务机关既要投入大量人力，也要投入大量物力和财力。由于受经济利益的驱动，市场上发票领域的制假、售假、非法代开、虚开等不法行为愈演愈烈。为维护正常的税收秩序，税务机关不得不一方面与公安机关联合开展不同规模的打假专项整治活动，一方面通过不定期换版、强化发票防伪措施等方式提高制假成本。部分税务机关甚至已经将人民币的防伪技术应用于发票印制，并辅之以发票兑奖、举报有奖等
6、措施，发票管理成本就这样在“道高一尺，魔高一丈”的循环博弈中逐级攀升。而事实上，由于社会大众对税务机关不断更新的防伪技术知之甚少，各地发票防伪措施又不尽相同，发票上的物理防伪措施对于发票的接收方而言形同虚设，造成大量假票入账。由于造假手段的水涨船高，税务机关在鉴定发票真伪时常常无法凭肉眼识别，需要通过征管信息系统对发票票号资源与发放信息进行比对才能加以判断。 二、解决发票管理问题的对策 提高发票印制科技含量，健全发票管理和巡查制度，加强对外宣传和部门协作，是现阶段税务机关普遍采取的措施和手段，但实践证明事倍功半，收效甚微。要解决发票问题，根本出路就是还原发票的本质，逐步弱化税务部门强加在发票身
7、上的附加功能。 （一）健全金融监管体制，限制大额现金流通 建立终身账号制度。无论是自然人还是法人，都由国家有权机关根据身份证号或组织机构代码证号赋予一个终身银行账号兼社解决发票管理的问题及对策第2页 保账号。同时，限制大额现金的流通，规定一定数额以上的资金往来必须通过该唯一账号进行。税务机关通过与金融机构联网，可以实时掌握纳税人每一笔资金往来的内容和金额，从而对纳税人申报的真实性进行有效监控。这既是解决发票问题的最彻底的办法，更是解决整个税源监管问题的根本出路。 （二）推行网络开票软件，强化电子信息防伪 在金融监管体制不到位的情况下，税务机关应着力研发并推广应用网络开票软件。软件应具有身份识别
8、、在线开票、数据集中、验证查询等功能。纳税人通过ca或软证书等方式登陆网络开票系统，其开具发票信息实时进入税务机关服务器，以解决目前税控收款机开票信息滞后导入的问题。另一方面，接收发票方可随时登陆互联网，输入正确的发票号码及验证码，即可在网页上直观查询到发票原样，与手持发票进行比对，任一信息不符即判定为假发票。变物理防伪为电子防伪后，降低了发票真伪识别的门槛，如辅之以发票举报有奖等措施，就可有效遏制假发票的泛滥。 网络开票的效果将由应用范围大小决定，应用范围越广，共享发票信息资源的税务机关就越多，税源监控就越有力，对纸质发票的依赖度就越低。在理想状态下，如果全国统一推行同一版本的网络开票软件，
9、则纳税人就完全可以普通打印纸为介质打印收付款凭证。发票原有的印制、防伪、储存、运输、出库、入库和缴销等人力与资金成本将几近于零。在全国税收信息化发展不均衡的情况下，有条件的地区可以选择部分特殊行业推行网络开具白纸打印发票，如建筑业、销售不动产业。因为建筑业与销售不动产业发票的接收方，肯定是相关营业税纳税地点所在地的单位和个人，不会产生白纸打印发票因跨区使用不被认可的情况。 （三）推行税控装置备案，合并简化发票票种 在网络开票软件不到位的情况下，税务机关应着力实施税控装置备案制度。凡是符合国家规定标准的税控装置，经向主管税务机关报备后即可开具发票。税务机关通过初始化后的智能卡实时存储并及时读取纳
10、税人开票信息，进行票表比对，以发现纳税疑点。邮政、电信、银行等核算比较规范、管理制度健全、规模较大的企业自行研发的开票软件，经向主管税务机关报备后也可开具发票，其开票信息应及时以电子形式报送主管税务机关。税务机关应建立发票网络查询系统，以方便发票接收方或第三方对发票真伪进行查验。 同时，要简化和归并发票票种。虽然目前各省级税务机关基本统一了发票票样，但发票票种普遍偏多，部分市、县还保留了部分特殊票种。而从全国范围来看，票种还没有统一，不利于跨地区查验。建议除专用发票、货物运输、废旧回收、广告业等具有税款抵扣或税前列支功能的发票外，一律简并为通用发票，通过税控装置或开票软件的初始化对纳税人的开票项目进行资格认定。 （四）修订相关法律规定，规范各方权利义务 由全国人大或国务院依据税收基本法（我国尚未制定）或税收征管法有关规定，制定出台发票管理办法，规范发票的种类、样式和联次。结合信息化发展趋势，修订发票必须指定印制、物理防伪、实物领购等相关现有规定，明确纳税人使用税务机关推行或认可的网络软件所开具的白纸打印发票的合法、有效性。发票管理办法应遵循服务与管理并重的原则，着重界定和明确税务机关、开票方、接收发票方所具有的权利和义务。在加大发票违规行为处罚力度，以保证税源控管需要的同时，要与其他税收法律法规实现法律责任条款上的相互衔接。 第7页 共7页