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1、 2009年 8月 第 21卷第 3期 青岛农业大学学报（社会科学版 ） journal of Qingdao AgriculturalUniversity ( Social Science) August 2 9 Vql2l N 3 以土地股份合作社推动农村土地规模经营 胶州市推进农村土地承包经营权流转的实践探索 魏玉峰，宋振祥 (中共胶州市委办公室，山东胶州 266300) 摘要：土地股份合作制作为农业经营模式和农村集体土地流转机制的创新探索，进一步优化了农村土地资源配 置，推动了农村土地规模经营，促进了农业増效、农民増收。胶州市在实践中，形成了坚持农村基本经营制度； “ 依 法、自愿、有
2、偿 ”;因地制宜、分类指导；有序流转、规模经营的原则及政府推动、把关定向，实现土地流转规范化；特 色带动 创新模式 实现土地流转规模化；转移促动、集中资源 实现土地流转社会化的农村土地承包经营权流转 模式。 关键词：农村土地流转；承包经营权；土地股份合作社；规模经营；胶州市 中图分类号：圬 01. 2 文献标识码： A 文章编号 ： 1674 1471 (2009 )03 0025 05 prcmoting Scale Operation ofRuralLand by Land Shares Cooperatives - pmctice and ExPpmtiPn frcm Jozhou C
3、狀 i1 RumlLarkl ContractTrans长 r WEIY S3NG Zhen_xiang (G veirment ffic， e CPC C Timittee of Jiaozhou Jiaozhou266300 Ch細） Abstrac.t As an innovation and expiation of agriculture businessmode and luml collective land trans长 rmecha_ niaL land shareholding systffn has friheropttnized tie avocation of lan
4、d resources jn imal area， s pianoted tie scale opemtion of iuml lanJ agricultural efficiency anj famers, incane In pmctice Jiaozhou City has achieved m_ ral basic managonent systons In addition ithas vountaiy and Paid Prjpcples Ji accordance wii law P 1he lJiewii local conditions and of长 rjig guidan
5、ce based on dif长 rent types and also the prjicjples of orderly txans 长 rand scale opemtioi besides 也 ey have achieved iuml land Pemti n rights txans 长 rm de JicJuding stand_ ardization of land txansr by means of goverrment pianotji quality orientation laige_scale txansr of land by means of green pia
6、notjon and innovation mode and 1he socialization of 如 e land trans长 r by means of shift 1D pcus resources Keywords rural land txansj contracuial rigt land shares cooperative scale operatiou Jiaozhou City 土地是农业最基础的生产资料、农村最重要的 资产和农民最具保障的财富。党的十七届三中全会 提出健全严格规范的土地管理制度。 “ 加强土地承 包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营 权流转市
7、场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转 包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包 经营权，发展多种形式的适度规模经营。 ” m农村合 作经济组织主要包括农民专业合作、土地股份合作、 社区股份合作三种形式。农民专业合作是在家庭承 包经营基础上，农民以产品和服务为纽带的互助与 合作。农村土地股份合作，是在农民自愿的条件下， 以土地和劳动为纽带的联合与合作。农村社区股份 合作是在坚持资产集体所有和不可分割的前提下， 按照合作制原则，借鉴股份制形式，以资本为纽带的 联合与合作。土地股份合作制作为农业经营模式和 农村集体土地流转机制的创新探索，为完善家庭联 收稿日期： 2009 06 15 作者
8、简介：魏玉峰 （ 1969 ),男，山东胶南 人，中共胶州市委办公室副主任。研究方向：城乡统筹与县域经济发展。 26 青岛农业大学学报（社会科学版 ） 21卷 产承包责任制、发展集体经济、保护农民合法权益提 供了有效的制度保证，迎来了重大发展机遇。目前， 胶州市土地流转面积达 13. 94万亩，占全市耕地面 积的 17. 4%;参与流转的村庄 663个，占全市村庄 总数的 81. 7%;参与农户 4. 56万户。概括胶州市 这些年以土地股份合作社推动农村土地规模经营、 推进农村土地承包经营权流转的实践经验，主要是 遵循 “ 四个原则 ” ， “ 三动 ” 促“ 三化 ” 、 “ 散兵 ” 变
9、“ 兵团 ” 。 一 、推进农村土地承包经营权流转，实现 农村土地规模经营遵循的基本原则 “ 土地承包经营权流转 ” ，是指在农村土地承包 中的物权性质土地承包经营权有效存在的前提条件 下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类 与农业用途的基础上，土地承包经营权人 （ 即流出 方） f衣法将该物权性质土地承包经营权或者从该物 权性质土地承包经营权中分离出来的部分权能移转 给他人（即流进方）的行为 21。胶州市以 2008年 3 月发布胶州市人民政府关于进一步推进农村土地 承包经营权流转加快发展规模经营的意见（试行） (胶政发 2008 32号）为标志，逐步建立起 “ 政府引 导、市场调节、
10、农民自愿、依法有偿 ”的土地流转机 制，提升了土地规模经营水平和农业产业化水平，土 地流转逐步向规范化、高层次、大规模发展。在探索 实践中，胶州市形成和遵循了以下基本原则： (一） 坚持农村基本经营制度的原则 以家庭承包责任制为基础的统分结合的双层经 营体制，是党在农村的一项基本制度。目前国家以 法律的形式把承包期限作了 规定，更体现了这一制 度的长期稳定性。推进土地承包经营权流转，不得 改变农村土地家庭承包经营制度。鼓励农村集体土 地的所有权、承包权、经营权相分离，稳定承包权，搞 活经营权，规范土地承包经营权的流转。 (二） 坚持 “ 依法、自愿、有偿 ” 的原则 土地承包经营权的流转，必须
11、尊重农户的意愿， 必须符合有关法律法规和政策，任何单位和个人不 得强迫或者阻碍农户进行土地流转，不得用收回承 包地的办法调整产业结构、扩大生产规模，不得以少 数服从多数的办法搞土地流转。 (H )坚持因地制宜、分类指导的原则 推进土地承包经营权 的流转，必须与当地农村 生产力发展水平和农业生产区域特色相适应。要根 据各地的生产力发展水平、非农产业发展程度和农 村劳动力转移状况，分类指导，逐步推进。 (四）坚持有序流转、规模经营的原则 以农业产业发展规划为基础，以培育特色优势 产业为目标，通过强化村级组织管理职能，加强引导 和协调，促进土地集中流转，推进农业适度规模经 营。 “ 有条件的地方可以
12、发展专业大户、家庭农场、 农民专业合作社等规模经营主体。 二、政府推动，把关定向，实现土地流转 规范化 推进农村土地流转经营是一个实践中的探索性 课题，政府不仅要鼓励扶持，更要做好监管工作，确 保规范有序流转。胶州市始终坚持 “ 稳、严、活 ” 的 方针，扎实稳妥地推动农村土地股份合作社建设。 (一 化领导，加大扶持 农村土地承包经营权流转工作涉及面广，政策 性强，关系到广大农民群众的切身利益和农村改革、 发展、稳定的大局。为进一步推进土地流转工作的 的规范化，科学化，在具体工作中，胶州市做到了 “ 三个集中 ” 。 一是建立专门机构，集中组织领导。市、镇 (办两级分别成立农村土地流转工作领导
13、小组，聘 请以市人大、市政协主要领导为顾问；把该项工作纳 入市委、市政 府目标考核体系，调动各有关部门、单 位齐抓共管，形成了全市一盘棋的工作局面。全市 成立由分管市长任组长，市农业局牵头，市纪委、市 委办、政府办、宣传部、农工办、财政、发改、国土、林 业、水利、畜牧、农机、人民银行、供电等部门单位参 加的领导协调机构，在市农业局设立领导小组办公 室，负责指导全市土地流转工作，各镇（办）具体承 担指导、协调、管理、服务职能，强化农村经营管理队 伍建设，落实土地流转各项政策措施。 二是制定专项政策，集中力量扶持。为从理论 和实践上增强感性认识，胶州市先后组织相关部门、 干部赴扬州 、无锡、成都等
14、地深入学习、考察。在消 化吸收的基础上，分析自身实际，制定出台了关于 进一步推进农村土地承包经营权流转加快发展规模 经营的意见、关于加快发展农村合作经济组织的 意见、关于进一步推进农村土地承包经营权流转 加快发展规模经营的意见、关于印发胶州市农村 土地流转服务中心建设标准的通知、关于规范全 市农村土地流转服务工作的通知以及关于统一 魏玉峰，等：以土地股份合作社推动农村土地规模经营 27 收益评估员 附图胶州市土地流转工作程序 (H )因地制宜，创新方式 农村土地承包经营权流转究竟包括哪些形式？ 根据我国现行立法的规定，承包方依法取得的农村 土地承包经营权可以采取以下 5种方式流转 :转包、 出
15、租、入股、转让和互换 3。为实现土地流转效益 最大化，胶州市在充分尊重民意的基础上，逐步探索 出 “ 三主、两辅 ” 土地流转模式。 “ 三主 ” 指： 1)鼓励以转包为主的流转模式。引 导承包户将部分或全部承包地使用权转给其他农 户，保留承包权，原承包方和发包方的权利义务关系 不变。目前，全市转包面积 6. 3万亩，占全市流转总 面积的 45. 19%，己经成 为农户自发流转中最普遍 的土地流转形式。 2)鼓励以出租为主的流转模式。 引导承包户将土地经营权单独或随同地上附着物租 给其他农户、单位或个人使用，并和土地受让方签订 合同。目前，通过出租流转土地面积 5. 39万亩，占 全市流转总面
16、积的 3& 66%，建成北关6400亩花卉 档管理制度。 三是超前化解矛盾。为兼顾双方利益，建立了 土地流转双方收益的动态平衡机制，通过采取以实 物折价的方式缴纳转包或租赁价款，即以一定量的 小麦为标准，乘以当年国家定购价作为当年的转包 款或租赁款，有效避免了因收益分配不公而导致矛 盾纠纷的发生。对已经发生的土地流转纠纷，在市 镇村三级建立了专门的土地承包纠纷调解机构，承 担调解农村土地承包纠纷责任，确保把矛盾化解在 基层，有力维护了社会稳定。 合同鉴证员 3期 使用全市农村土地承包经营权流转合同文本的通 知 釋一系列文件。市财政对新增集中连片流转土 地 100亩以上、签订规范土地流转合同且流
17、转期限 5年以上、符合新一轮土地利用总体规划和农业产 业化发展导向的，按照每亩 50元给予一次性补助， 所在镇（办）也拿出相应比例的资金予以补助。把 规模经营业户作为信贷支农的重点，帮助解决季节 性、临时性生产经营资金不足的问题 ;对已形成规模 经营的土地，给予优先立项的待遇。积极对上争取 资金，截至 2008年获得青岛市级以上扶持资金 440 多万元用于 “ 三大合作组织 ” 建设。 三是树立示范典型，集中实施突破。通过广泛 开展集中宣传月、培训班等活动，向群众宣传土地流 转的基本原则、具体方式等相关常识，并结合土地入 股或其它流转方式形成的保底收入、分红收入、工资 收入等预期收益情况进行算
18、账对比，引导广大农民 和规模经营业户正确认识、积极参与土地流转。对 于自愿放弃土地承包经营权的农户，所在镇（办滞 助做好技 术培训并推荐就业。胶北镇东赵家庄成立 全市首家农村土地股份合作社，市政府专门召开现 场会予以推广，拉开了全青岛市土地股份合作制发 展的大幕。 (二）加强监管，规范运作 土地流转工作量大面广、情况复杂，早期的 “ 口 头协议 ” 不但容易造成土地承包关系混乱，而且容 易产生不必要的纠纷。为此，胶州市着重从三个环 节入手对土地流转行为进行规范，使其逐步纳入依 法有序的发展轨道。 一是完善二级平台。在胶北镇率先成立青岛市 首家土地流转服务中心的基础上，在全市建立健全 服务网络，
19、在市、镇两级成立土地流转服务中心，分 别设在 市行政服务中心和各镇（办）的便民服务中 心，实行 “ 一站式 ” 服务 ;并在各村组建土地流转服 务站，配备流转信息联络员。农村土地流转政策咨 询、信息发布、业务指导、调解仲裁等一体化运作，实 现了资源共享，方便了人民群众。 二是规范流转流程。为使流转双方信息对称， 服务中心及时发布土地流转须知、调解当事人须知， 明确了土地流转工作程序 （ 见附图 i严格按规定程 序操作。严格实施 “ 八表一档案 ” 信息填报制度、调 解工作制度等一系列长效机制，及时汇总梳理土地 流转情况，全面掌控土地流转秩序。同时结合工作 实践，制作了土地流转 合同标准文本，并
20、严格签证归 土地流转双方、 土地流转 土地流转双方 会面洽谈 双方代表人 会面洽谈 向土地流转 服务中心提出、 向土地流转 j服务中心提出 土地 土地流转 土地 转出方 转出土地申请 服务中心 用地申请 需求方 审 查 向土地转出方提供 土地需求信息，并 约请双方会面 信息联络员 向土地转出方提供 土地转出信息，并 约请双方会面 评估土地收益、为确定流转价格提供参考依据 签订合同达成协议 反馈评估结果 28 青岛农业大学学报（社会科学版 ） 21卷 基地、胶莱 2800亩大白菜基地、胶北 500亩葡萄大 院等规模化现代农业园区 10余处。 3)鼓励以入股 为主的流转模式。不到一年时间内引导农民
21、自发成 立 42家土地股份合作社，占青岛市总数的 80%，由 合作社统一经营的土地 1.878万亩，占全市流转总 面积的 13. 47%，进一步提高了土地流转及利益分 配的市场化、科学化水平。全市以转包、租赁、入股 三种主要模式流转的土地 13. 568万亩，占胶州市土 地流转面积的 97. 32%。 “ 两辅 ” 指： 1)鼓励以转让为辅的流转模式。积 极引导以外出经商或务工为主、有可靠经济来源、无 暇从事农业生产甚至任其抛荒的农民自愿放弃土地 承包权，将承包地及权利义务转给其他农户或个人， 促进土地有机整合、充分利用，全市转让面积 2500 亩，占全市流转总面积的 1.8%。 2)鼓励以互
22、换为 辅的流转模式。对于承包人为便于发展规模化种 植、养殖等需求，帮助其将承包地与其他人所承包的 土地或村集体机动地进行交换，全市互换面积 1220 亩，占全市流转总面积的 0. 88%。 三、特色带动，创新模式，实现土地流 转 规模化 农户分散经营使得土地资源的使用分散到单个 的农户手中，难以适应现在规模经济的发展和高科 技联合作业的作用发挥 ;单一农户手中的资金有限， 对于科学技术的利用显得捉襟见肘；农民科学文化 素质的不高使得其单一经营难以适应市场的需求。 农村土地承包经营权的流转使得土地的使用权集中 到少数能手手中成为可能41。实践证明： “ 单兵作 战 ” 的生产方式，难与市场经济抗
23、衡 ;而通过资源整 合，实施 “ 集团作战 ” ，提升规模效益，可争取市场竞 争的主动权。胶州市坚持从自身实际出发，创新思 路模式，放大资源优势，探索出一条特色土地流转 之路。 (一）以专业合作社为基础，形成 “ 股份合作十 专业经营 ” 模式 土地股份合作制是农业经营模式和农村集体土 地流转机制的创新和完善。通过土地股份合作，整 合土地要素资源，发挥土地潜力，将土地资源变成资 本和财富，更好地实现专业分工，提高土地产出效 益，促进产业升级、农民增收，促进土地经营规模化， 推动高效规模农业生产和特色农产品基地建设。 专业规模经营是土地流转的根本出路。胶州近 年来大力发展农民专业合作社，总数达
24、329家。立 足这一良好基础，以专业合作社为依 托，把分散的土 地集中起来，把 “ 单打独斗 ” 的生产经营者联合起 来，采取 “ 土地股份合作社 #业合作社 ” 的模式， 实现了土地流转规模经营形式与内容的吻合。 胶州市因地制宜地，根据土地流转及收益分配 状况确定农民土地股份合作的具体形式。目前，主 要有浮动分配型、固定分配型和混合分配型三种形 式的土地股份合作社。对不宜采取家庭承包方式分 割经营的 “ 四荒 ”资源、集体建设用地等，将承包经 营权或土地收益权折股明确到户，实行股份合作经 营 ;对集体预留的机动地等， “ 确权不分田 ” ，实行股 份合作经营 ;对人均耕地占有较多、劳动力 外
25、出务工 较多的村庄，将农民土地承包经营权作价入股，由合 作社统一规划、开发和经营，或由农民以土地承包权 参股农业龙头企业、园区和规模化生产基地。 为调动和保护农民参加土地股份合作的积极 性，胶州市出台相关政策提倡土地股份合作社或农 民以土地承包经营权参股的企业，实行保底收入、盈 余分红的分配形式，确保参加股份合作社农民的收 益。入股土地由合作社经营，合作社留取基金，农户 保底分红，社员按工计酬。通过专业合作社提供信 息、技术、产品销售等服务，促进土地规模化经营，形 成具有本地特色的区域化生产规模经营，实现 农业 资源的合理配置。胶州市张应镇臧家庄蔬菜生产合 作社村民入社率达到 98%，通过与福
26、生公司等五个 出口加工企业合作种植蔬菜，实现统一订单、统一施 肥、统一检测、统一档案、统一收购 “ 五个统一 ” ，规 模化种植面积达到 1320亩，农民人均纯收入达 8000余元 ;洋河镇朱季合作社流转土地 600亩种植 青萝卜，亩产量达到 4500至 5000斤，总收入达到 150万元。 (二）以农产品企业为龙头，形成 “ 股份合作 + 企业经营 ” 模式 全市现有规模以上农产品加工企业达 377家， 农副产品年加工能力达 170万吨，占农副产品常年 产量的 60%。2008年青岛市获批 5家省级龙头企 业中，胶州占 3家。围绕充分发挥农产品加工企业 的带动作用，加速农业产业化步伐，着力引
27、导农产品 龙头企业和农户共同组建合作社。实行按土地保底 和按效益分红的方式，年度分配时首先支付社员土 地保底收益，留足公积公益金、风险金，然后再按股 进行二次分红。龙头企业通过合作社建立基地，既 魏玉峰，等：以土地股份合作社推动农村土地规模经营 29 3期 有利于统一产品标准、提高产品质量，又满足了生产 需要、增强了生产经营活力。胶州市李哥庄镇 11个 村在土地股份合作社的基础上，依托大洋公司共同 组建土地股份合作联社，建立利益共享、风险共担的 利益共同体，流转土地经营权达到 5000亩，福射周 边村庄土地 5000亩。基地农户不参与土地的经营 管理，而是通过土地入股的方式与龙头企业开展股 份
28、合作，从事农业的产前和产后服务，并根据股权分 红，实现了合作社、企业、农户三方共赢。 (H )以市场需求为导向，形成 “ 股份合作十订 单经营 ” 模式 市场是土地规模经营的重要保障，没有了市场， 规模经营也就成为一句空话。打破传统 一家一户经 营模式，把分散的土地集中起来，鼓励发展生产同类 农产品，进行专业化生产和产业化经营。由产品找 市场变成市场找产品，己经成为推动发展土地股份 合作的重要途径。胶东镇大姜戈庄土地股份合作社 共有 126户农户 502亩土地，吸引多家食品公司前 来 “ 签单 ” ，以前每亩种植一季麦子和一季玉米，只 能赚 500多元，现在规模化种植辣根分红之后每亩 地纯利润
29、达到 1320元，农民收入实现由单纯种植收 入向 “ 保底租金七投权分红 #务性收入 ” 的转变， 合作社每年仅人工费一项就为社员增收十几万元。 四、转移促动，集中资源，实 现土地流转 社会化 推进土地规模流转经营，腾得出、用得好土地是 关键。胶州市作为山东省首批沿海对外开放城市之 一，工业基础较为雄厚，三产服务业较为发达，着眼 于推进城乡经济社会一体化发展，不断推动农村劳 动力转移，为加快土地规模流转经营奠定扎实基础。 (一）加快农村劳动力转移，营造有益于土地流 转的发展环境 城市化的过程实际就是化农民为市民的过程， 离开土地的农民越多，承包土地经营权流转的规模 就越大。始终坚持把农村劳动力
30、转移作为农民增收 和农业增效的重要手段，鼓励创业、扩大就业，强化 素质培训，在全省率先 建立农民工素质教育市、镇、 企业三级联动工作机制，平均每年组织技能培训 3000人以上，转移农村劳动力近 3万人，城边村、镇 驻地边村、工业园区边村 “ 三边村 ” 农村劳动力转移 率达到 80%以上。农村富余劳力从传统的自给自 足的农村自然经济方式中解放出来，在全市农村营 造出土地想流转、能流转的良好氛围。 (二实稳妥推进合村并点，营造有益于土地 流转的空间环境 土地相对集中是实现规模经营的首要前提。借 助新农村建设契机，不断加速农村城镇化进程，以镇 驻地、中心村为依托，稳步推进合村并点，形成相对 集中的
31、规模可流转区域。编制完成胶州市村庄布 点规划，计划到 2020年将现有 811个村庄合并为 525个村庄，实现各类公共资源和社会服务网络体 系的全面覆盖，实现人口向镇驻地集中、向居住社区 集中、向中心村集中的 “ 三集中 ” 目标，为土地规模 经营创造出空间条件。 (H )完善农村社会保障体系，营造有益于土地 流转的社会环境 农村社会保障体系的缺位，使农民不得不把土 地作为最后一道吃饭、就业、养老的心理防线。只有 逐步建立和完善农村的社会保障体系，为走出土地 的农民解除后顾之忧，土地使用权流转的市场化才 具备 了基础。为此，大力推进城乡公共服务一体化， 在全国率先将农民纳入低保对象的基础上，不
32、断提 尚低保标准，农村低保标准由每人每年 1080兀提尚 到 1500元。进一步扩大城镇新型合作医疗保险范 围，将广大农民工和全市 5万多地方农转非城镇人 员纳入其中，新型农村合作医疗实现村庄农户 100%双覆盖，为流转土地的农民筑牢了生活保障， 土地承包经营权流转成为富民强村兴业的重要 内容。 参考文献： 1 中共中央 关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 N 人 民日报，2008 10 20(01 ) 2 丁关良，李贤红 土地承包经营权流转内涵界定研究 浙江大 学学报（人文杜会科学版 i 200& (6): 5 13. 3 石峰 试论农村土地承包经营权流转制度的完善 j 上海大学 学报（社会科学版 ）， 2007, (5 ): 121 125. 4 刘国超 农村土地承包经营权流转问题研究 华中师范大学 研究生学报， 200 (3): 129 132 (责任编辑 :徐统仁 ）