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1、 DOI ： 10. 14063/j. cnki. 1008 -9314. 2010. 01. 022 国家行政学院学报 2010. 1 行政改革与公共管理 农村土 M转巾隨 购政府行为 郎佩娟 (中国政法大学，北京 100088 ) 摘要 农村土地流转是伴随家庭联产承包责任制而产生的一种社会现象。土地承包经营权依法 在平等民事主体之间流转，有利于发展农业规模经营，有利于增加农民收入，同时也是推进我国城乡一 体化改革的切入点之一。本文阐述了农村土地流转的概念、背景及其意义，分析了农村土地流转中存在 的一些深层问题，提出了改进农村土地流转中政府行为的一些建议，旨在提高农村土地流转的规范化程 度，
2、维护土地流转当事人双方的合法权益。 关键词 农村土地流转；问题；政府行为 中图分类号 政 22. 31 Q335. 5 文献标识码 A 文章编号 1008 9314 (2010 ) 01 0028 05 目前，行政法学界对农村土地流转关注不够，尤 其是对农村土地流转中的政府行为缺乏系统研宄。农 村土地流转涉及多项政府行为，包括土地流转的政策 与法律制定、监督检查、公共服务等。目前，我国一 些政府在上述行为中 存在大量不到位和不当之处，致 使我国一些地方出现较严重的土地危机和土地管理权 力腐畋。本论文在调查研宄的基础上，对农村土地流 转中的深层问题以及这些问题与政府行为的关联性作 了较全面研宄，
3、目的是提高农村土地流转的规范化程 度，维护土地流转当事人双方的合法权益，并最终有 利于农业规模经营，推进我国城乡一体化进程。 一、农村土地流转的概念、背景及其意义 本论文所用 “ 农村土地流转 ” 概念是指在土地承 包经营权有效存在且不改变土地所有权性质和土地农 业用途的前提下，经平等协商，享有土地承包经营权 的集体经济组织的农户依法自愿将土地承包经营权采 取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转给受让 方并获得收益的行为。本概念来源于我国浓村土地 承包经营法第 32条、第 33条、第 34条的规定，反 映了该类农村土地流转的三个法律特征：第一，土地 流转的主体是土地承包方，即依法享有土地承包
4、经营 权的集体经济组织的农户。土地承包方在自己的土地 承包经营权存续期间，有权自主决定该权利是否流转、 采用何种方式流转，并有权获得转包金、租金、转让 费等流转收益，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。 第二，土地流转的客体是土 地承包经营权而不是土地 所有权，且流转不得改变土地的农业用途，不得将农 用地用于非农建设。第三，土地流转方式多种多样， 且土地流转过程必须基于承包方和受让方的平等协商。 我国农村土地流转的背景是 “ 城乡一体化改革 ” 的推进。进入 20世纪 90年代后，我国城乡差距日益 拉大，城乡一体化改革启动，并随着统筹城乡综合配 基金项目 中国政法大学人文社会科学研究项目农村土地
5、流转的行政法规制阶段性研究成果之一 . 收稿日期 2009 11 18 作者简介 郎佩娟，中国政法大学法学院，行政法学教授，硕士生导师 . 28 国家行政学院学报 2010. 1 行政改革与公共管理 套改革试点地区的增加而不断推进。城乡一体化改革 只是一种过程和手段，其根本目的则在于实现城乡一 体化。在法学视角中，城乡一体化是指通过制度变革 的渐进过程，更好地解决农业、农村、农民问题，打 破并最终消除城乡二元结构的壁垒，促使城乡均衡发 展，使农村与城市获得平等的发展机会，使农民与市 民享有平等权利，享受平等的物质文明、政治文明和 精神文明。城乡一体化改革是一场重大而深刻的、复 杂的、渐进的社会
6、变革。其深刻在于，我国自古就是 农业国家，有着几千年的农耕文明，从农耕文明向工 业文明转变是一种带有根本性的转变；其复杂在于， 城乡一体化改革是一个系统工程，不仅需要财力的支 持，而且需要各种政治、经济、法律制度的支持，这 些制度中的任何一种制度不到位、不配套、不科学， 都会给改革带来阻力，使改革结果充满不确定性；其 渐进在于，尽管城乡一体化改革是我国社会发展到一 定阶段的必然选择，但这项改革规模之大毕竟前所未 有，因而从哪些问题切入并逐步推进改革，就成为改 革设计者不得不首先解决的问题。农 村土地流转即是 城乡一体化改革的切入点之一，其直接意义主要有二 : 其一，农村土地流转对于发展农业规模
7、经营具有 重要意义。家庭联产承包责任制在特定历史时期，对 于改变人民公社体制的弊端，推动农业和农村经济的 发展，提高农产品产量，增加农民收入等都发挥了重 要作用。进入 20世纪 90年代后，伴随市场经济的发 展，家庭联产承包责任制逐渐显露出一些困境，农业 规模经营难以实现即是这些困境之一。因此，寻找新 的农业经营方式，推进农业规模经营，成为我国农业 和农村经济更好、更快发展的必然选择。农村土地流 转的实质是农民土 地承包经营权的市场化，即在市场 化进程加快的背景下，以不改变农村土地所有权为前 提，农民可以根据自己的意愿转让自己的土地承包经 营权，从而实现土地资源的优化配置。这既是对土地 户均分
8、配所造成的分散化、零碎化等现象的突破，也 是农业规模经营、农业结构调整、农业机械化和先进 技术应用的基础条件。 其二，农村土地流转对于增加农民收入具有重要 意义。在家庭联产承包责任制实施后的十几年间，我 国农民收入增长显著，其后由于多种原因，农民收入 增长缓慢。统计表明， 1997至 2000年，农民人均纯 收入年均增长 4 .0%， 比 1979至 1996年年均增长 16.0%回落了 12个百分点。更为严重的是， 1997年以 来，农民人均纯收入年均增长呈逐年下降趋势。 1997 年为 8.5%， 1998年为 3.4%， 1999年为 2.2%， 2000 年进一步降到了 2.1%。 1
9、农村土地流转改变了农村土 地 “ 得不偿失 ” 的现状，一方面，农村土地价值在市 场自由交易中实现了增值，在土地增值的带动下，农 民基于土地的收益也随之增加。另一方面，农民在土 地承包经营权流转出去后，可以向非农产业转移或者 进城务工，既可以参与工业化、城市化进程，也可以 得到土地收益之外的第二笔收益。可见，农村土地流 转使增加农民收入真正落到了实处。 二、农村土地流转中存在的一些深层问题 我国农村土地流转的历史可以追溯到家庭联产承 包责任制建立之初，但在 20世纪 90年代中期以前， 农村土地流转的发生率一直偏低。 2000年后，全国土 地流转的规模和数量随着经济的发展呈不断上升趋势。 20
10、00年我国以各种形式流转的土地约占承包土地总面 积的 7.7%，发达地区土地流转的比例更高，约为8% 一 10%，有些县市己达到了 20% 30%。 2008年 10 月 12日，中共十七届三中全会通过了中共中央关于 推进农村改革发展若干重大问题的决定，指出： “ 建 立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿 原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合 作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度 规模经营 ” 。随着该决定的发布，预测将有更多的土 地承包农户流转土地承包经营权。从表面看，土地承 包经营权从承包方流转到受让方是平等主体间的民事 行为，但这一民事行为触动了许多深层社会
11、问题，农 村土地流转中的强制流转、改变土地农业用途、流转 合同不规范、流转价格不合理、 流转纠纷大量存在等 问题，或多或少都与这些深层问题有关。从本课题组 在重庆市九龙坡区以及全国其他一些地方调查的情况 看，农村土地流转中折射出的深层社会问题主要有四 个方面： (一）第三次土地制度的存与废 1978年以后，我国开始了继土地改革、人民公社 之后的第三次土地制度改革。 1982年中共中央 1号文 。 29。 国家行政学院学报 2010. 1 行政改革与公共管理 件明确认定，包产到户和其他一些形式的生产责任制 “ 都是社会主义集体经济的生产责任制 ” ； 1983年中共 中央 1号文件进一步指出，家
12、庭联产承包责任制采取 统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和 个人积极性同时得到发挥； 1984年中共中央 1号文件 决定将土地承包经营期延长到 15年。至此，以集体所 有、家庭承包经营、稳定土地承包关系为主要内容的 第三次土地制度正式确立。如前所述，进入 20世纪 90年代后，家庭联产承包责任制逐渐显露出一些困 境，因而如何评价这种农业经营方式，是否维持第三 次土地制度成为推进农村改革首先必须面对的问题。 我国一些地方出现的盲目下达土地流转指标、违背农 民意愿强制推行土地流转的 情形，其深层问题是一些 基层政府对坚持现行土地制度的必要性与重要性认识 不足，对现行土地制度持否定态度，认
13、为只有废除现 行土地制度，才能追求农业规模经营和推进农村改革。 这种认识忽视各地农村经济和社会发展的客观条件， 必然导致农村土地流转中的急功近利。 C)粮食安全与社会可持续发展 我国 ( 地管理法第 4条将土地按照用途划分 为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用 于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水 利用地、养殖水面等。依据法律规定，农村土地流转 不得改变土地的农业用途，不得将农用地用于非农建 设。但是，从实际情况看，土地流转改变土地农业用 途的情形大量存在。一方面，一些土地受让方为了达 到短期内实现土地增值的目的，对农用地进行掠夺式 经营，不仅缩减了粮食种植面积（比重），甚
14、至将耕 地用于植树、挖鱼塘、建圈养牲畜房舍、旅游开发、 办厂、烧砖瓦等；另一方面，一些地方政府对改变土 地农业用途的违法行为疏于管理，监督检查不严，甚 至政府行为失范，由政府主导将农用地变成市政公园、 湿地、开发区、建设用地等。 上述改变土地农业用途的情形，其深层问题是我 国粮食 安全以及社会可持续发展面临巨大威胁。粮食 安全是指确保所有社会成员在任何时候都能买得到、 买得起所需的基本粮食。这一概念包含了粮食安全的 三个具体目标，即有足够数量的粮食，有稳定供应的 粮食，需要粮食时能随时获得粮食。获得粮食的渠道 无非是本国生产和国外进口。我国是世界人口最多的 国家，解决好十几亿人口的吃饭问题始终
15、是治国安邦 的头等大事。对粮食进口持谨慎态度，实现粮食基本 自给是我国保障粮食安全的基本方针。但是，土地流 转改变土地的农业用途，缩减耕地和粮食种植面积 (比重），直接造成粮食增产速度下降，甚至 出现负增 长，这对粮食安全构成了巨大威胁，从长远看也将对 社会可持续发展构成巨大威胁。原因是，社会可持续 发展需要以粮食安全为前提。从这点看，我国一些地 方政府对改变土地农业用途的违法与粮食安全、社会 可持续发展的关联性缺乏认识，对这种违法可能带来 的严重后果缺乏预见和应有警惕。 G ) 土地流转中农民的程序性权利 农村土地流转的主体是依法享有土地承包经营权 的集体经济组织的农户，土地流转中存在的流转
16、合同 不规范、流转价格偏低且各地差异巨大、流转收益无 保障、流转纠纷难裁处等问题，都会对农民合法权益 造成损害。例如，土地流转的关键是确定土地价格， 一些地方政府不建立土地价格参照制度，不提供土地 流转指导价格，同时又不允许市场价格竞争机制进入 土地流转市场，造成各地土地流转价格差异巨大，农 户难以维护自己在土地流转中的价格优势。又如，土 地流转在促进城乡一体化和农民增收的同时，也带来 了大量的土地纠纷案件。由于现行纠纷处理机制单一， 一些纠纷长期得不到解决，既不利于保障土地流转当 事人双方的合法权益，也不利于社会的长治久安。上 述情形的深层问题是土地流转中农民程序性权利的缺 失。农民程序性权
17、利是指农民在土地流转 中的信息获 取权、知情权、参与权、获得服务与指导权等，程序 性权利缺失将导致信息不对称和暗箱操作，使农民在 土地流转中处于不利境地。 泗 ） 城镇沛 ） 化进程中的 “ 平等保护 ” 我国 2001年公布的国民经济和社会发展第十个 五年计划纲要首次在国家规范性文件中使用了“ 城 镇化 ” 概念，指出： “ 随着农业生产力水平的提高和 工业化进程的加快，我国推进城镇化的条件己渐成熟， 要不失时机地实施城镇化战略 ” 。在我国法律语境中， 城镇化与城市化是同一概念，是指以城市、建制镇和 企业为依托，实现农村人口由第一产业向第二、第三 产 业的职业转换过程，居住地由农村区域向城
18、镇区域 (主要为农村小城镇 ） 迁移的空间聚集过程，伴随这 30 。 国家行政学院学报 2010. 1 行政改革与公共管理 一过程，农民生活质量不断改善，科技文化素质不断 提升。农村土地流转的结果之一是有更多的农民离开 土地而进入城镇，是农民身份向市民身份的转换，是 国家城镇化战略的推进。但是，从我国许多地方的实 际情况看，为数众多的农民进城后，不仅身份难转变， 而且在就业、工资、住房、子女入学、社会保障等方 面无法享受市民待遇，尤其缺少表达自己利益和要求 的权利。这种情形的深层问题是农民与市民的不平等， 是对平等保护法律原则的背离。平等保护法律原则要 求 “ 凡被法律视为相同的人，都应当以法
19、律所确定的 方式对待之 ” 。这种情形不改变，农民只能采取 “ 兼 业 ” 方式 ，一 面经营非农业，一面保留小块土地，以 求进可得、退可守。这种由于体制原因造成的农民的 “ 两栖性 ” ，限制了农民非农化过程，但归根结底是限 制了我国从传统农业国家向现代工业国家演变的历史 进程。 三、农村土地流转中的政府行为 农村土地流转触动的深层社会问题从各方面 折射 出政府行为的缺位，因而破解这些深层社会问题，必 须从改进政府行为入手。也就是说，关注并及时解决 农村土地流转中的问题是各级政府尤其是基层政府的 职责，这对于保护农民权益、推进农村改革都是非常 必要的。 (一）政府的抽象行为 政策制定与法律制
20、定 2007年前后，我国启动了新一轮城乡一体化改 革，国务院批准重庆、成都等城市为国家 “ 统筹城乡 综合配套改革试点地区 ” ，一些地方也确定了本地改 革试点地区。我国城乡一体化改革的基本路径是先局 部试点，后全国推广，地方（尤其是试点地方）处于 这一改革的前端，而农村土地流转则是这一改革的切 入点之一。可见，解决农村土地流转中的问题，应当 将土地流转放置在城乡一体化改革的整体框架中作通 盘考虑而不能就土地流转论土地流转，而城乡一体化 改革必须政策、法律先行，即必须首先解决政策、法 律保障问题，否则改革不仅会混乱无序，而且极易侵 犯农民权益，甚至引发新的、更难于解决的社会问题。 因此，在推进
21、城乡一体化改革过程中，我国各级 政府应当高度重视改革的政策、法律保障问题，这个 问题的解决会连带土地流转中一些问题的解决。在这 方面，重庆市九龙坡区贼乡统筹发展 综合改革先行 示范总体方案、农民变市民推进方案等一系列文 件以及日本的 “ 结构改革特区 ” 经验值得借鉴。九龙 坡区是重庆市统筹城乡综合配套改革先行示范区，该 区根据中共中央对重庆未来发展的总体部署，在改革 之初就制定了一套系统的、符合地区实际的、体现平 等保护原则的改革方案，内容包括农村土地流转、社 会保障制度的构建、三峡库区移民就业工程的促进、 城乡二元结构的突破等，该方案对于推进包括农村土 地流转在内的城乡一体化改革起了至关重
22、要的作用。 日本的特区改革始于 2002年，改革的内容是在特定地 区推行符合该 地区实际的特定规制。该项改革的突出 特点是法律先行，法律尽可能详细地规定改革内容， 以防止行政机关的执行偏差，避免由于政府更迭改变 己有的特区制度。 2需要注意的是，政府制定城乡一 体化改革的政策与法律，必须与上位法和国家政策保 持一致，例如不能强制农民进行土地流转、不能动摇 现行土地制度等，对此中共中央关于推进农村改革 发展若干重大问题的决定指出： “ 以家庭承包经营 为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义 市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制 度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地 坚持。
23、赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有 土地承包关系要保持稳定并长久不变 ” 。 C )政府的具体行为 严格执行土地用途管 制制度 对于农村土地流转中擅自改变土地农业用途的问 题，有关政府部门应当严格执行土地用途管制制度， 特别是耕地保护制度。耕地是农用地的精华和最重要 的农业生产资料，是绝大多数农民的基本生活保障和 主要谋生手段，同时也是国家粮食安全的保障，即粮 食安全需依托耕地安全。为了保护耕地安全，严格控 制耕地转为非耕地，我国 ( 地管理法规定了耕地 保护的两大制度，即土地用途管制制度和占用耕地补 偿制度。但是，占用耕地补偿制度的执行效果并不好， 近 20多年来，我国耕地面积持
24、续减少，一些年度甚至 是大幅度减少。据国土资源部发布的 2007年中国国 土资源公报显示，尽管 2007年我国耕地减少的速度 趋缓，但全国耕地仍净减少 4. 07万公顷 （ 61.01万 31 国家行政学院学报 2010. 1 行政改革与公共管理 亩）。 占用耕地补偿制度执行效果不好的重要原因是制 度本身缺乏执行的基础。首先，我国是一个农 业国家， 有着几千年的农耕文明，在经历了世世代代的种植开 垦之后，境内可用作耕地的后备土地资源本己严重不 足。据统计，全国现有宜耕后备土地资源 1.2亿亩， 按照 60%的恳殖率计算，可开垦耕地 7200万亩，其 中 60%以上分布在西北干旱、半干旱地区，质
25、量差、 生态脆弱、开发利用的难度极大。其次，近些年来， 一些地方进行房地产开发、城市建设、各类园区建设 以及其他一些建设，大量占用的都是基本农田，但所 补偿的却是些劣质地、丘陵山地等。这些新开垦耕地 大多没有形成新的耕作层，土地肥力低，耕作难度大， 以致无法耕种 。可见，一方面是可用作耕地的后备土 地资源开垦殆尽，另一方面则是 “ 补得了数量、补不 了质景 ” 的流于形式的占用耕地补偿。法律制度的执 行基础薄弱，法律的执行及其执行效果就会偏离法律 制度设计的初衷。 根据以上分析，在保护耕地安全的两大制度中， 比较有执行基础的是土地用途管制制度，该制度的严 格执行某种程度上也能达到保护耕地安全的
26、目的。对 于各级政府而言，执行土地用途管制制度的基本要求 有二：第一，政府必须严格约束自己的批地行为，即 不能作出越权批地、不按土地利用总体规划批地、违 反法定程序批地、接受商业贿赂批 地等违法行为。因 国家重点建设项目选址确实需要占用耕地的，应当遵 循 “ 比例原则 ” ，即遵循最大限度保护耕地的原则选 址。第二，政府有关部门应当严格土地执法，加强日 常监督检查，对在农村土地流转中擅自改变土地农业 用途，将耕地转为非耕地的违法行为，有关部门应当 依据吐地管理法的相关规定予以行政处罚，构成 犯罪的，依法追宄刑事责任。 G)政府的服务与指导行为 程序性义务的 积极履行 农村土地流转中农民的程序性
27、权利对应着政府的 程序性义务，农民程序性权利缺失，说明政府履行程 序性义务不到位。因此，为了保护农民在土地流转中 的合法权益，政府必须积极履行程序性义务，诸如信 息提供义务、告知义务、说明理由义务、听取意见义 务、价格指导义务、纠纷裁处义务等。在履行上述义 务方面，我国一些地方政府己有积极探索。例如，重 庆市九龙坡区政府发布了浓村土地承包经营权流转 管理试行办法，规定镇成立农村土地流转服务中心 和农村土地承包仲裁委员会，村成立农村土地承包经 营权流转服务站，并明确规定了这些机构的职能，包 括指导土地流转合同的签订、土地流转合同备案，土 地流转价格指导、监控受让方履约、 调解和仲裁流转 纠纷等。
28、在国家层面， 2009年 6月 27日，十一届全国 人大常委员第九次会议通过了浓村土地承包经营纠 纷调解仲裁法，该法于 2010年 1月 1日正式施行， 对于公正、及时解决农村土地流转纠纷，维护土地流 转当事人双方的合法权益，促进农村经济和社会发展 都将起到积极作用。可见，政府加强服务与指导行为， 积极履行各项程序性义务，我国农村土地流转才能规 范、有序、健康的发展。 根据中共中央关于推进农村改革发展若干重大 问题的决定对国情社情的判断，我国总体上已进入 以工促农、以城带乡的发展阶段，已 进入破除城乡二 元结构，形成城乡经济、社会发展一体化新格局的重 要时期。进入这样的阶段和时期，农村土地流转的规 模、方式、速度等较之以往都将发生较大的变化。对 于这些变化以及土地流转中出现的新老问题，我国各 级政府应有清晰的问题意识并及时予以化解，以适应 农村改革发展的新形势，顺应亿万农民过上美好生活 的新期待，这是一个负责任的政府的应有之义。 参 考 文 献 1 梁优彩 .农民收入：全局増长的心病 . .新华月报 ， 2002 ( 5). 2 戴学来、李家祥 .日本的结构改革特区与我国的综合配套改革试 验 .开放导报， 2007 (6). 责任编辑胡仙芝