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1、行业解决方案系列电子政务应用解决方案 28前 言电子政务是指政府机构在其管理、决策和服务职能中运用现代电子信息技术，以信息流、业务流和知识流的数字化与一体化集成为基础，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，构建一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，从而全面提高政府的管理能力、决策能力、应急处理能力和服务能力，为企业和公众提供更为高质、高效和便捷的服务。国家信息化领导小组第一次会议决定，把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化。电子政务建设事关国家信息化发展的全局，对于我国应对加入世界贸易组织后的挑战，加快政府
2、职能转变，提高行政质量和效率，增强政府监管和服务能力，促进社会监督；实施信息化带动工业化的发展战略，具有十分重要的意义。为此，2002年国家信息化领导小组下发了关于我国电子政务建设的指导意见，明确了我国电子政务建设的目标、指导思想和主要任务。经过“十五”期间努力，国内电子政务建设取得了显著的成效，电子政务网络基础设施逐步完善，网络建设各自为政、重复建设、结构不合理的问题已基本解决，电子政务建设重点逐步从硬件和网络基础设施建设向应用系统建设与互联互通、信息资源开发利用与统一管理转移。基于统一标准，建立统一平台，打破因政府部门“条块分割”形成的“信息孤岛”和“信息烟窗”局面，实现政府各个业务系统的
3、互联互通、资源共享，构建科学、合理的电子政务体系结构成为现阶段电子政务建设的核心任务。实现政府信息资源整合、共享，加强信息资源的开发利用与统一管理是全面提高政府管理能力、决策能力、应急处理能力和服务能力的根本保障，也是当前电子政务建设需要解决的关键问题，关于我国电子政务建设的指导意见中指出：“要规划和开发政务信息资源，设计电子政务信息资源目录体系与交换体系；启动人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库的建设”。2004年12月，国家信息化领导小组下发的关于加强信息资源开发利用工作的若干意见指出：“要加强政务信息共享，要结合重点政务工作，推动需求迫切、效益
4、明显的跨部门、跨地区信息共享。继续开展人口、企业、地理空间等基础信息共享试点工作，探索有效机制，总结经验，逐步推广。依托统一的电子政务网络平台和信息安全基础设施，建设政务信息资源目录体系和交换体系，支持信息共享和业务协同”。信息资源开发利用和管理体系建设是继电子政务网络基础设施建设之后，又一事关电子政务建设全局和可持续发展的重大系统工程。作为国内领先的地理信息系统（GIS）软件平台提供商，北京超图地理信息技术有限公司在自主创新，全力打造具有国产自主知识产权的GIS软件平台和创国际品牌的同时，基于“开放合作，共同发展”的理念，携手遍布全国各地和各行业的合作伙伴，充分利用多年从事政府GIS应用与电
5、子政务建设的研究成果和经验的积累和总结，针对政府组织结构和业务的特点，以政府业务管理的事务型和事件型业务为两条主线，以人地关系系统的理论为依据，提出以信息资源平台为核心的电子政务建设思路，以政府信息资源的整合、共享和开发利用与管理体系建设为核心，以地理空间基础信息和专业信息资源数据库的建设、整合和共享为突破口，以地理信息框架整合人口、法人、宏观经济信息和相关的信息资源为基础，基于“一张图”的信息资源整合、共享与应用模式，为电子政务建设提供全方位的GIS应用解决方案。目 录第1章以信息资源管理平台为核心的电子政务建设思路11.1什么是电子政务11.2电子政务应用层次、发展阶段以及现阶段面临的问题
6、31.2.1电子政务应用的三个层次31.2.2电子政务发展的三个阶段41.2.3现阶段电子政务建设面临的问题61.3以信息资源管理平台为核心的星型电子政府体系结构81.3.1电子政务体系框架81.3.2信息资源管理平台101.3.3平台建设的主要技术思路131.3.4以信息资源管理平台为核心的电子政务总体结构与运作模式171.4信息资源平台在区域信息化中的作用19第2章以地理信息系统为信息资源管理平台建设突破口212.1地理信息系统简介212.2地理信息系统在电子政务中的应用242.2.1事务型应用242.2.2事件型应用242.2.3分析型应用252.3电子政务地理信息系统的建设思路26第1
7、章 电子政务与地理信息系统第1章 以信息资源管理平台为核心的电子政务建设思路1.1 什么是电子政务电子政务又称电子政府（e-Government或i-Government）是指政府机构在其管理、决策与服务职能中运用现代电子信息技术，以信息流、业务流和知识流的数字化和集成为基础，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，建成一个统一、精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，从而全面提高政府的管理能力、决策能力、应急处理能力和服务能力，为企业和公众提供更为高质、高效和便捷的服务。电子政务可简单概括为政府内部管理信息化和政府对外服务与沟通信息化两方面：1) 政府内部管理信息
8、化政府部门内部和部门之间，利用先进的网络信息技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化，通过政府信息资源的整合和共享，以信息流、业务流和知识流为支撑，实现政府组织机构和业务流程的再造与优化，促进政府部门之间的协同与互动，构建政府管理与决策的数字神经网络系统，提高政府管理、决策与服务的水平、质量和效率。表现为G2G（Government to Government）和G2E（Government to Employee），即政府部门之间（上、下级政府，同级政府部门之间）、政府部门与工作人员之间基于信息技术的信息共享和协同工作。对政府内部管理信息化而言，部门内部与部门之间互动与协同是关键，信息资源
9、整合和共享形成的信息流是政府部门内部和部门之间互动与协同的基础。2) 政府对外服务与沟通信息化政府部门通过网络信息平台为社会各界（包括企业和公民）提供信息服务、实现政府与社会各界之间有效的信息沟通，提供基于互联网的网上审批、公共服务和招标采购，实现面向企业和公众的一站式（One Stop Service）服务，从而提高办事效率，加强公众监督和参与，促进政务公开和政府管理与决策的民主化，表现为G2B(Government to Business)和G2C(Government to Citizen)，即政府对企业和公众的管理与服务，并通过招标采购获取企业为政府提供的服务。政府对外服务与沟通，最终
10、体现为基于信息流和业务流的政府对企业和公众的管理服务的集成，政府与企业和公众的互动。电子政务发展是政府内部管理信息化和对外服务与沟通信息化相结合、“内外兼修”的过程。电子政务以硬件和网络基础设施为载体、信息为纽带、软件为工具、机构和业务流程为保障，变革政府管理模式、组织结构、业务流程和工作方式，通过信息流、业务流和知识流的数字化促进政府部门的互动与协同，改善政府与公民、企业之间的关系，为公民和企业提供更好的服务；通过政府管理与决策信息的公开还权以民，促进公众参与；提高政府管理与决策的透明度、减少腐败；提高政府管理与决策的效率；增加财政收入、减少财政支出等。电子政务类似于电子商务（e-Comme
11、rce），主要目标是使政府与市民（G2C）、政府与企业（G2B）、政府与政府（G2G）、政府与工作人员（G2E）之间的互动（interaction）更友好、更方便、更透明、费用更低，促进经济与社会的可持续高速发展。电子政务和电子商务是信息社会的主要表现形式，社会和经济的信息化最终体现为电子政务和电子商务的统一，体现为政府、企业和公众三大主体之间基于信息流、业务流和知识流的互动，构建高效、敏捷、和谐、可持续发展的经济与社会环境。政府拥有80%以上的信息资源，在公共管理与公共服务中发挥着核心的作用，因此，电子政务在社会经济信息化过程中发挥着先导和带动作用。图1.1 社会经济信息化的主要表现形式1.
12、2 电子政务应用层次、发展阶段以及现阶段面临的问题1.2.1 电子政务应用的三个层次电子政务是信息技术在政府部门应用的过程，电子政务应用可以分为三个层次，办公自动化系统（OA）、管理信息系统（MIS）、决策支持系统（DSS），如图1.2所示。图1.2 电子政务应用的三个层次1）办公自动化系统（OA）主要以日常办公过程中公文、文档和简单的数据处理的自动化为重点，侧重于非结构化的管理信息处理，基于通用的办公软件（如Office、WPS）提供文字处理，文件的管理、共享和传输，简单的数据分析（如电子表格），电子邮件等功能，信息以文件的形式存在，具有非结构化的特点，基于文件的数据传输与共享是本阶段的一个
13、主要特征。2）管理信息系统（MIS）集成办公自动化系统的功能，以结构化的业务信息的管理与应用为重点，以数据库为核心，集成管理与业务信息，实现整体业务系统的信息采集、存贮、处理和应用的一体化，通过业务流程将业务系统的业务和管理活动基于信息流组成一个整体的自动化功能系统。管理信息系统的特点在于采用数据库管理系统（DBMS）管理各种业务和管理数据，侧重结构化信息的整合与管理，以业务流程为中心，实现业务数据的采集、处理、查询、检索和分析功能，是信息流和业务流的集成，流程管理（工作流）是管理信息系统重要组成部分。3）决策支持系统（DSS）在MIS系统基础上扩展决策分析功能，从MIS系统数据库中提取和加载
14、业务数据，利用各种分析模型和数据挖掘技术，帮助决策者在决策过程中利用数据和模型求解问题，做出判断，为决策提供技术支撑。系统决策支持系统的特点在于采用数据仓库（Data Warehouse）技术管理决策分析所需的数据，基于各种模型和数据挖掘技术进行数据分析。决策支持系统进一步发展将形成知识管理系统，促进知识流的形成与发展。表1.1电子政务应用三个层次的特点电子政务应用层次数据组织管理方式软件功能办公自动化系统（OA）文件通用OA软件文件处理、电子邮件、简单数据处理，非结构化信息流的管理。管理信息系统（MIS）数据库根据应用需要定制，以业务流程为中心。结构化的业务数据处理、查询、检索、分析，信息流
15、与业务流的集成。决策支持系统（DSS）数据仓库根据应用需要定制，以决策分析为中心，需求可变。分析、预测，知识管理，信息流、业务流与知识流的集成。电子政务应用最终要实现OA、MIS与DSS三个层次应用的有机集成，形成信息与知识管理系统，实现信息流、知识流和业务流的统一管理和应用。信息资源整合、共享与开发利用是信息流、知识流和业务流的基础。1.2.2 电子政务发展的三个阶段目前电子政务应用大部分处于第二个层次上，即管理信息系统建设与应用，电子政务发展经历了三个阶段，即：以部门应用为核心的阶段、以部门协同为核心的阶段和以对外服务为核心的阶段：1）以部门应用为核心的阶段主要关注政府部门内部的管理与业务
16、应用，针对某一个具体的单位，实现单位内部组成部门和工作人员之间的信息共享、业务流程统一管理、业务信息的处理与分析应用。局域网是这一个阶段的网络基础。由于以部门为核心，各部门各自为政，对部门之间的信息资源的共享和业务协同缺乏统一的考虑，往往形成以部门或行业为中心的“信息孤岛”和“信息烟窗”。目前，国内大部分政府部门电子政务建设与应用停留在这一个阶段，缺乏电子政务体系结构的整体考虑和统一规划。2）以部门协同为核心的阶段随着电子政务网络基础设施的完善，政府部门之间互通互联存在的网络问题得到解决，电子政务建设开始进入以部门协同为核心的阶段。这一阶段，既要解决部门内部信息共享、业务流程统一管理、业务信息
17、的处理与分析应用问题，也要解决部门之间的信息共享、业务流程的统一管理、业务信息的协同处理与分析应用问题，建立比原来单一的管理信息系统更为复杂的、由部门信息系统相互协作构成的信息系统体系（System of Information Systems），通过信息资源整合与共享，基于信息流、业务流和知识流实现政府部门之间的协同与互动，实现政府部门内部管理的网络、数据、应用与流程的统一集成。统一的内、外网络平台是这一个阶段网络基础，实现部门之间的信息资源整合、共享与部门之间业务流程的整合是这个阶段的特征。国内电子政务建设开始进入这一阶段，信息资源整合、开发利用和统一管理是这一阶段的基础，奠定这一坚实的基
18、础，是国家信息化领导小组下发关于加强信息资源开发利用工作的若干意见目的所在。3）以对外服务为核心的阶段强调从对外服务的角度，以政府所服务的客户（公众和企业）为中心，应用客户关系管理（CRM）技术，整合信息系统的资源，建立统一的门户网站，通过一站式服务（One Stop Service），使政府部门对外服务实现统一，实现基于信息流与业务流的政府与公众和企业的互动。互联网（Internet）是这一个阶段的网络基础，随着移动通信网络技术的发展，其应用将渗入到移动终端，使政府部门的服务无所不在。目前，国外发达国家的电子政务主要处于这一个阶段。电子政务发展三个阶段的特点如下：表1.2 电子政务发展的三个
19、阶段特点发展阶段网络基础流程管理信息资源共享系统集成以部门应用为核心的管理信息系统局域网部门内部的流程管理部门内部单个系统，部门内部的应用集成，部门内部工作人员的互动与协同以部门协同为核心的管理信息系统政府内、外网（城域网）部门之间的流程管理和整合部门之间信息系统体系，部门之间的应用集成，部门之间的互动与协同以对外服务为核心的管理信息系统互联网以客户需要为核心的流程管理，打破部门的界限。政府与客户之间政府内外的信息系统集成，政府与客户之间的应用集成，政府与公众和企业的互动与协同1.2.3 现阶段电子政务建设面临的问题经过“十五”期间的努力，国内电子政务建设取得了显著的成效，电子政务网络基础设施
20、逐步完善，网络建设各自为政、重复建设、结构不合理的问题已基本解决，电子政务建设重点逐步从硬件和网络基础设施建设向应用系统建设与互联互通、信息资源开发利用与统一管理转移，随着政府职能从管理型向管理服务型转变，国内电子政务建设开始进入到以部门协同为核心和以对外服务为核心的阶段。以部门协同为核心的阶段是以对外服务为核心的阶段的基础，两者缺一不可，两者的有机集成使电子政务“内外兼修”。以部门协同为核心的阶段要求建立由政府部门信息系统分工与合作构成的政府信息系统体系，建立政府信息资源全局和统一的视图和信息资源目录服务体系，实现基于信息流、业务流和知识流一体化集成的政府部门的互动与协同，形成政府的数字神经
21、网络，而不是部门信息系统之间的简单的互通互联；而以对服务为核心的阶段则是在政府信息系统体系之上为公众和企业开一个政府对外的“网络服务窗口”，通过这一窗口实现政府与公众和企业的基于信息流和业务流的互动。从电子政务发展情况来看，以部门协同为核心和以对外服务为核心的阶段，是相互交叉和相互促进的“内外兼修”过程，虽然国外许多发展国家电子政务建设已经进入以对外服务为核心的阶段，由于部门之间信息资源整合、共享与业务互动和协同问题没有真正解决，目前开始重新梳理这个问题，从政府信息化的全局和整体考虑电子政务建设，如美国在总结了多年电子政务经验教训的基础上，正在以FEA（Federal Enterprise A
22、rchitecture，联邦企业架构）为理论基础指导自身的电子政务建设，其核心是以为公民和企业提供服务的整体职能出发，建立政府绩效参考模型（PRM）、业务参考模型（BRP）、技术参考模型（TRM）、数据参考模型（DRM），实现信息资源的整合和部门的互动与协同，从而实现电子政务的网络、数据、应用、流程和服务的集成。现阶段，国内电子政务建设面临的问题如下：1） 在电子政务网络基础设施已经基本完善的条件下，如何多快好省地开发各个职能部门的业务应用系统？2） 如何确保各部门业务应用系统之间的信息资源共享，避免重复投资、重复建设造成的浪费？3） 如何通过各部门业务应用系统的集成、业务数据动态交换和业务流
23、程的整合，实现政府部门的协同工作，建立统一的政府电子政务门户，以达到电子政务的要求？4） 如何整合各个部门信息资源，提高政府综合管理、决策和应急管理能力？5） 如何开发利用政府信息资源，为公众、企业服务，发展信息资源产业？这些问题核心是电子政务体系结构的设计与信息资源的开发利用和管理体系建设问题。目前，电子政务建设缺乏体系结构的总体设计，主要停留在传统的、以政府部门为核心的信息系统建设和系统简单的互通互联层次（如图1.3所示），没有从政府信息系统体系的角度，将政府部门信息系统组成一个有机的整体，形成数字神经网络系统；信息资源的开发利用缺乏统筹规划和统一标准，各部门信息资源难以整合和共享，无法实
24、现信息流、业务流和知识流的一体化集成。图1.3 以部门为中心的电子政务建设在电子政务体系结构设计和信息资源的开发利用最终体现为信息流、业务流和知识流的一体化集成。信息流、业务流与知识流一体化集成必须建立在政府信息资源的整合、共享和统一管理的基础之上，否则，“巧妇亦难为无米之炊”。以信息资源的整合、共享和统一管理为核心，设计电子政务的体系结构和信息资源开发利用与管理体系，是解决现阶段电子政务面临的问题关键。国家信息化领导小组在2004年年底，下发了关于加强信息资源开发利用工作的若干意见，信息资源开发利用和管理体系建设是继电子政务网络基础设施建设之后，又一事关电子政务建设全局和可持续发展的重大系统
25、工程。以信息资源开发利用和管理体系建设为核心设计电子政务体系结构是现阶段国内电子政务建设的重点。1.3 以信息资源管理平台为核心的星型电子政府体系结构针对目前国内外电子政务发展趋势和国内现阶段的电子政务建设存在的问题，基于电子政务体系框架，我们按照国家信息化领导小组关于我国电子建设的指导意见和关于加强信息资源开发利用工作的若干意见，以信息资源整合、共享和统一管理的主线，以人口基础信息库、法人基本信息库、自然资源与地理空间信息库和宏观经济数据库等四大电子政务信息资源库建设为中心，设计了以信息资源管理平台为核心的星型电子政务体系结构，提出了以信息资源管理平台为核心的电子政务建设思路。1.3.1 电
26、子政务体系框架电子政务体系框架是有关电子政务系统构成的概念模型（如下图），反映了电子政务系统层次结构和相互关系。它以电子政务门户作为政府向企业和公众提供服务的窗口，构建政府与企业、公众之间信息流与业务流的统一出入口，解决政府对外服务与沟通的信息化问题；在政府内部，以统一的网络平台（含政府内网、外网和公众网）为硬件支撑、各部门信息资源整合和共享构成信息资源层为数据基础，基于应用框架层提供的公用软件服务，形成各部门应用系统之间的互操作构成政府的信息系统体系，实现政府部门之间基于信息流、业务流和知识流的互动与协同，解决政府内部管理的信息化问题。电子政务安全体系、电子政务管理维护体系为电子政务的信息安
27、全、管理与维护提供保障。图1.4 电子政务框架体系1. 网络平台层指电子政务的网络基础设施，包括政务内网、外网与公众网（Internet），是实现各种电子政务应用（包括政府内部办公、政府部门之间协同工作、政府与企业和公众的交互）的网络平台。按照国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见，“政务内网主要是副省级以上政务部门的办公网，与副省级以下政务部门的办公网物理隔离”；“政府外网是政府的业务专网，主要运行政府部门面向社会的专业性服务业务和不需在内网上运行的业务”，通常是指政府部门之间的网络，是政府部门之间信息共享与互通互联的网络基础；公众网是是指互联网，政务部门基于互联网通过政府门户网站
28、，实现与企业和公众的双向信息交互，从而实现基于业务流和信息流的政府与公众和企业的互动。“政务内网和政务外网之间物理隔离，政务外网与互联网之间逻辑隔离”。2. 数据资源层指政府各部门数据“逻辑集中、物理分布”形成的政务信息资源库，是政务信息流数字化和整合的基础。政府部门的信息内容可以大致分成两类：来自公文系统的文档型非结构化信息和来自数据处理系统的结构化数据信息。数据资源层主要实现政务信息资源的整合、共享和统一管理，为政务信息流、业务流和知识流的一体化集成提供数据基础，为政府各部门乃至企业和公众提供信息服务。从整个政府的层面统筹规划、统一标准、分工协作，建设政务数据库群（或政府数据库体系），实现
29、政府信息资源的整合和共享，避免重复建设和标准不统一造成的资源浪费是现阶段电子政务建设继统一网络平台建设之后，需要解决的关键问题。3. 应用框架层应用框架层在网络平台和数据资源层之上，为政府提供公用和基础性的软件服务，包括知识管理系统、办公自动化系统、协同工作系统、决策支持系统、数据共享与交换系统五大基础支撑系统，这些系统涉及政务信息流（数据共享与交换系统）、业务流（协同工作系统和办公自动化系统）、知识流（知识管理系统和决策支持系统）的统一管理和应用服务，独立于具体的领域应用，实现各部门公用基础软件的共享和标准的统一，避免重复开发造成的浪费。4. 应用系统层是指建立在网络平台、数据资源层、应用框
30、架层之上的各个政府部门的专业应用系统，如国土、规划、房产、工商、税务、公安等部门业务系统，这些系统针对各部门专业应用需要，主要解决政府部门内部的应用问题，同时，通过网络平台、数据资源层和应用框架层提供的网络、数据和公用基础性软件服务，实现与其它部门的信息共享、业务协同和互动，从而实现政府部门之间基于信息流、业务流和知识流的统一集成，通过统一的电子政务门户为公众、企业提供一站式电子政务服务。1.3.2 信息资源管理平台根据现阶段以部门协同和对外服务为核心的电子政务建设的需要，参照电子政务体系框架，基于多年的电子政务建设经验和理论的总结，我们提出了以信息资源平台为核心的电子政务建设思路，其核心是：
31、将网络平台、数据资源层、应用框架层和电子政务门户，纳入到信息资源管理平台的体系结构中，以信息资源管理平台建设为核心，通过公用、基础性的网络（网络平台）、软件（应用框架）、数据库（信息资源层）、电子政务门户（乃至区域电子商务平台）的统一开发和建设，带动政府各部门专业信息系统（应用系统层）的建设，实现信息资源的统一共享和管理以及政府各部门专业信息系统的互操作，形成以信息资源管理平台为中心的星型电子政务体系结构（如图1.5所示），实现电子政务网络、数据、应用、流程与服务的五个统一集成。以信息资源平台为基础建立政府信息资源管理体系，充分有效地开放利用政府的信息资源。图1.5 以信息资源管理平台为核心的
32、电子政务体系结构1） 信息资源平台的建设目标 以人口、法人、地理信息、宏观经济数据库为核心建立电子政务的公用基础数据库，避免公用基础数据库重复建设造成的浪费。 以地理信息为框架整合人口、法人、宏观经济数据，以人口、法人、地理信息公用基础整合各部门的业务数据，实现政府数据资源整合和集成，建立基于“一张图”的管理模式，更好地发挥政府数据资源在管理与决策服务。 集成电子政务公用基础软件，以职能为核心，实现政府部门应用、流程与服务的集成，避免公用基础软件重复开发造成的浪费。 开发信息资源为企业和社会提供服务，为信息资源管理体制的建立提供平台。2） 平台的构成信息资源管理平台由网络平台、数据平台、应用平
33、台与服务平台构成，如下图所示：图1.6 信息资源平台的构成u 网络平台主要为政府各部门的数据通信提供网络基础设施。u 数据平台主要管理以人口、法人、地理信息、宏观经济数据为核心的电子政务公用基础数据，同时通过元数据管理数据平台公用基础数据和政府各部门业务数据的元数据，构建数据目录体系，基于元数据实现人口、法人、地理信息与政府各部门业务数据的集成。u 应用平台主要提供流程管理、办公自动化、数据交换与共享等公用基础的软件服务，以办公自动化系统为应用集成框架，实现政府部门流程、数据共享与交换的统一管理。u 服务平台通过电子政务门户网站和区域电子商务平台，充分开发利用政府的信息资源为公众和企业提供信息
34、服务。1.3.3 平台建设的主要技术思路1）以基础地理数据库整合人口、法人、宏观经济数据库通过地址或地址编码实现人口、法人、宏观经济信息与地理空间单元（区、街道、乡镇、居村委会、建筑物）的关联，使这些数据落实到地理空间上，实现基于地理空间信息的人口、法人、宏观经济、地理信息四大数据库整合。图1.7 基于地理信息的人口、法人、宏观经济数据的整合2）基于人口、法人、地理信息数据库整合各政府部门的专业数据人口、法人、地理信息是政府管理所需的核心基础数据，如图1.8所示：图1.8 人口、法人和地理信息数据在政府管理中的基础作用人口、法人、地理信息是政府管理与决策的公用基础数据，也是关联和整合政府部门专
35、业数据的核心数据。以地理信息为基础整合人口、法人、宏观经济数据，以人口、法人和地理信息为基础整合各部门的专业数据，实现电子政务数据集成。图1.9 以人口、法人、地理数据库整合部门专业数据3）基于地理信息技术的一张图管理模式基于地理信息技术，将各种数据落实到各种图层上，以电子地图的形式加以展示，为政府管理与决策服务。图1.9 基于地理信息技术的一张图管理模式4）基于办公自动化系统的应用集成以统一的办公自动化系统为框架，实现公用基础性的软件和数据的共享，以及政府各部门专业应用和业务流程的集成图1.10 基于办公自动化系统的应用集成1.3.4 以信息资源管理平台为核心的电子政务总体结构与运作模式政府
36、管理的业务可以分为事件型和事务型，事件型业务可以分为常规事件业务和应急事件业务，事务型业务可以分为公众事务和企业事务。图1.11 政府管理业务的分类根据事件型和事务型业务的特点，以信息资源平台为核心的电子政务系统的总体结构如图1.12所示，建立城镇管理中心（含应急指挥中心）和行政审批中心分别负责事件型和事务型信息的采集、业务受理（含结果发放），并由各职能部门加以处理，城镇管理中心和行政审批中心发挥业务信息采集、业务流程的控制、监督职能；以信息资源平台为中心为城镇综合管理系统（含应急指挥系统）、行政审批系统和各职能部门信息系统提供信息服务和支撑，如图1.12所示：图1.12 以信息资源平台为核心
37、的政务系统总体结构形成以信息资源平台为基础提供信息资源支撑，以行政审批信息系统、城市综合管理系统（含应急指挥系统）为龙头统一信息出入口，由政府各部信息系统协同工作的政府信息系统体系、电子政务运作模式和绩效评估体系（见图1.13），实现电子政务网络、数据、应用、流程和服务的五个集成。图1.13 基于三个中心的电子政务运作模式1.4 信息资源平台在区域信息化中的作用信息资源平台不仅在电子政务中发挥作用，同时也是实现政府、企业、社会信息化的对接的枢纽，在区域信息化中发挥核心作用，如图1.14所示：图1.14 信息资源平台在区域信息化中的作用一方面可以为政府各部门提供信息服务，实现电子政务网络、数据、
38、应用和流程的统一集成。另一方面可以通过政府门户网站、电子商务平台为公众和企业提供信息服务，实现信息服务的集成。第2章 以地理信息系统为信息资源管理平台建设突破口信息资源管理平台的建设包括网络平台、数据平台、应用平台和服务平台的建设。经过“十五”期间的努力，电子政务网络平台的建设已经基本满足电子政务应用的需要，数据平台的建设开始成为电子政务建设的重点，也是政府信息资源开发利用的基础。数据平台的核心是人口基础信息库、法人基础信息库、自然资源与地理空间基础信息库和宏观经济数据库等电子政务四大基础信息资源数据库，在四大基础数据库中地理信息库发挥着基于地理空间框架整合人口、法人和宏观经济数据的作用，为基
39、于人口、法人、地理信息整合政府其它信息资源提供地理空间框架和“一张图”的应用模式。以地理信息资源数据库的建设为突破口，将为数据平台建设奠定坚实的数据基础，并通过地理信息数据的共享和地理信息系统技术的应用带动政府部门的应用系统建设（如城市规划、国土资源管理、房产管理、市政设施管理、公安、卫生、消防、工商、农业、林业、交通、应急指挥和网络化城市管理等应用系统的建设），促进政府信息资源的交换与共享，如通过为政府部门提供地理数据，带动相关部门专业数据共享，发挥地理信息数据库在政府信息资源共享过程中的“滚雪球效应”；通过建立区域性的公众电子地图发布网站和为企业提供地理空间数据，为企业和公众提供更好的信息
40、服务，带动区域信息资源产业的发展，如基于LBS空间定位服务的电信增值业务的发展。地理信息资源数据库和地理信息系统是“数字城市”和“数字区域”建设的核心。通过我们在北京崇文区、昌平区、怀柔区、上海奉贤区、广东茂名市信息资源平台与电子政务建设的实践经验来看，地理信息数据库和地理信息系统的建设是信息资源管理平台建设最理想的突破口。2.1 地理信息系统简介地理信息系统（Geography Information System, 简称GIS）是一种采集、处理、存贮、管理、分析、输出地理空间数据的计算机信息系统，其核心是用计算机来表达、处理、存贮和分析地理信息（或者地图的信息）。地理信息系统通俗的说法是电
41、子地图，以电子地图的形式展现区域的各种自然、社会和经济要素（道路、房屋、河流、人口分布、单位分布）及现象（水文、气象）的空间分布规律。地理信息系统基于一定的坐标系统以数字化的形式分层分类（如点、线、面或影像、栅格）组织和管理地理空间信息，可以方便地进行各种复杂的空间分析与运算，通过不同图层的组合叠加，实现这些信息的可视化。如人口分布信息与城市规划分区图层信息的叠加，可以更好地为编制城市规划服务，将建设项目与道路、水系等图层叠加可以方便地展现项目的交通情况、水源情况。地理信息系统与传统的管理信息系统（MIS）有所不同，MIS主要是以数据表单、图表、文档的形式表达现实世界的各种信息，难以表达现实世
42、界组成要素的空间属性及其关系，通常各种要素的空间属性是用地名或地址等文字信息表达的，无法直观形象地表达这些要素的空间位置、范围及其之间的相互关系，而现实世界是在时间与空间框架中运动与变化的，当我们脱离了时空的框架对现实系统进行数字化时，忽略了许多空间信息，信息是不全面的。图2.1 MIS与GIS信息表达方式地理信息系统为现实世界要素的空间属性（即空间信息）及空间关系表达提供了一种新的技术手段，它以电子地图的方式表达要素的空间属性及空间关系，从而改变了传统的信息技术对于现实系统的时空特征进行数字化和可视化时无能为力的局面。地图由图层所组成，反映不同要素的图层的叠加显示（如图2.2），可以在一个地
43、图窗口反映更多种要素之间的空间关系，传统MIS的数据表单是难以做到的。图2.2 地理信息数据及其可视化地理信息系统对信息系统的最大贡献是增强了信息系统对现实系统组成要素的地理空间特征的建模和表达能力，使信息系统能以地理空间为框架对现实系统进行建模。在由多个信息系统构成的信息系统体系中，GIS为信息系统之间的信息集成提供地理空间框架，从而为各种信息基于地理空间框架的管理与整合提供了“一张图”模式，如图2.3所示，来源于不同地理信息系统中的数据，可以以不同的图层的形式在同一个地图窗口叠加显示，进行查询与分析，如林业局的林业区划图和农业局的农业区划图、土地局的土地利用现状图、规划局的城市总体规划图可
44、以叠加在一起，分析土地利用、城市建设和农业与林业发展之间的关系。时间与空间是永恒的，GIS技术的特性使其成为信息技术的核心支撑技术。图2.3 一张图的数据管理与整合模式地理信息系统的这种特性，使地理信息系统的应用越来越广，从传统的资源、环境、设施领域逐步渗透到社会经济领域，从政府和企业的应用向公众应用扩展。地理信息系统成为政府信息资源整合、管理与决策的重要工具，“数字城市”的核心组成部分。国内许多政府部门已经或者开始使用地理信息系统，如城市规划（建设用地规划、建设工程规划、）、国土资源管理（土地利用、地籍、建设用地、矿产资源管理）、房产管理（房地产产权产籍）、公安（110指挥）、交警（112指
45、挥）、消防（119指挥）、园林绿化、市政设施（地下综合管线、网格化城市管理）、农业（农业区划、精细农业）、林业（森林防火、林业区划）、环保（污染源监测、环境区划）、工商（12315、经济户口）、税务（税源监控）、卫生（120卫生急救、疾病控制）、民政（行政区划、地名管理）、教育（学校分布与规划、招生划片分区）等。地理信息系统在政府部门的应用领域将越来越广，越来越深入。2.2 地理信息系统在电子政务中的应用从政府的管理职能来看，GIS在政府部门的应用可以分为事务型、事件型、分析型三种应用类型：2.2.1 事务型应用事务型应用主要是事务型业务管理中以空间数据为主要对象的GIS应用，这种应用涉及GI
46、S传统应用部门，如城市规划部门、国土和房产管理部门，这些应用一般为技术性的应用，往往涉及空间数据编辑处理，如规划部门在审批建设用地时，需要划红线，国土部门在进行地籍调查与登记时，需要录入和处理宗地的图形数据。由于涉及大量的交互式图形编辑处理，其应用往往采用C/S结构应用模式。图2.4 GIS在城市规划管理应用图2.5 GIS在房产管理中的应用2.2.2 事件型应用事件型应用主要是城市和区域管理中与事件型业务相关的应用，可以分为常规事件和突发事件的应用，如北京东城区基于网格化城市管理新模式的市政设施管理属于常规事件应用，而110、120（卫生急救）、122（交通事故）、119（火灾）等属于突发事
47、件应用，由于对这些事件的处理过程中需要了解事件的发生地和周边的情况，因此，事件型业务需要地理信息系统的支撑。随着政府部门开始重视事件型业务，事件型应用逐渐成为GIS在政府部门继事务型应用以后的又一重要的应用，逐步成为GIS应用的热点，如城市的应急联动系统。事件型应用主要以电子地图的查询显示和事件发生位置及相关信息的动态标识为主，如110巡逻车或救护车的位置，火灾的可能影响范围等，对图形对象的编辑修改相对较少，因此，其应用可以采用C/S结构和B/S结构应用模式，其中C/S结构的应用模式主要用于响应时间要求较高，涉及动态图形标识的应用，而B/S结构的应用模式，主要适合于一般的电子地图和查询浏览应用。由于事件型业务之间往往有关联，如交通事故可能引发120卫生急救事件，火灾也可能引发卫生急救事件和治安事件，对这些事件的处理涉及多个专业部门的协同，如公安、消防、交警、卫生部门，因此，建立由专业应急指挥系统与综合性应急指挥系统构成的应急系统体系成为事件型GIS应用的一种趋势，如从公安系统的角度，在实现三台（110、119、122）合一。图2.6 网格化管理系统图2.7 应急指挥中应用2.2.3 分析型应用分析型应用主要是针对地理信息的查询显示、检索浏览和分析，较少涉及图形对象的修改和编辑，其用户既可以是与资源环境和基础设施管理相关的政府部