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1、 山西贝才经大学 硕士学位论文 题丨丨我国环境行政执法障碍及其对策分析 姓 名 _ 赫永达 _ 专 、丨 k 环境与资源保护法学 研究方向 _ 自然资源法 指导教师 _ 王小萍 2010 年 6 月 12 口 Shanxi University of Finance & Economics Thesis for Masters Degree Title Research on Current Obstacle and Countermeasures of The Environmental Enforcement in China Name _ He Yongda _ Major Knviro
2、nmcntal and Resources Protection Law Research Orientation _ Natural Resources Law _ Tutor _ Wang Xiaoping _ June 12, 2010 山 而 财 轻 大 # 学位论文原创性声明 木人郑 t声明：所 M交的学位论文，足本人在导师的指导下，独立进行研 究 n作所取得的成果。除文中已经注明引川的内容外，本论文不包含任何他 个人成集体己经发农或撰写过的作品成釆。对木义的研究所做出币 :耍 W献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本申明的法律结果由 木人承担。 学位论文作 #
3、签名 : II期：合 1 年十 I 山；财经大 # 学位论文版权使用授权书 木 T位论文作冇完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定， N意，校 保留沖向 W家行关部 I j或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被汽阅和 仍阅。木人授权山四财经人学 nj以将木学位论文的仝部或部分内容编入朽关数 据库进行检索， 丨以采川影印、缩印或扫描等复制手段保存和 ; 丨 :编木 7:位论文。 木学位论文 M于保密 ，不保密 。在 年解密后适丨 U木授权书。 (请在以上方框内打 “ V”) 7: 位论文作 i!1签名 : 指泞教师签名：；士 # wwujv-y Cnlw 环境行政执法，指国家环境行政机关及
4、其工作人员为了实现环境行政管理 的目的，根据法律授权、依照法定程序对环境行政相对人所实施的影响其权利 和义务的具体行政行为。简而言之，环境行政执法就是环境行政执法主体行使 环境行政管理权。随着社会的不断发展，人们对环境的依赖程度越来越高，对 环境的破坏也越来越严重，但是，我国现有的环境行政执法体制存在多种弊端， 严重地阻碍了环境行政执法的发展，因此加强环境行政执法力度和完善环境行 政执法体制成为我国环境行政执法的重要课题。 本文从四个方面对环境行政执法进行了阐述。第一部分提出了环境行政执 法的内涵和特征，为下文提供了理论基础。第二部分从我国环境行政执法的现 状出发，从五个方面深层次分析了目前我
5、国环境行政执法存在的障碍，分别是 : 体制障碍、法制障碍、观念障碍、能力障碍和机制障碍，为下文如何走出我国 环境行政执法困境提供了理论、实践和法治上的依据。第三部分通过分析美国、 日本、菲律宾、瑞典四个主要国家在环境行政执法方面的现状，并且与我国的 实际状况相比较，对我国环境行政执法提出了建设性的借鉴意义。有了第一个 部分的理论基础，第二个 部分的理论、实践和法治依据，第三个部分借鉴，文 章的第四个部分可谓是整篇文章的精华所在。通过分析我国的现状，提出了排 除我国环境行政执法障碍的具体措施并且总结出了我国走出环境行政执法困境 的长效机制。 【关键词】 环境 环境行政执法 障碍 法制 机制 Ab
6、stract The enforcement of environmental administrative law, means that the national environmental administrative organs and their staff according to legal authority and in accordance with the statutory procedures, in order to achieve the purpose of environmental administration to environmental admin
7、istrative relative, and the environmental administrative enforcement will impact the implementation of peoples rights and obligations of the specific administrative act. In short, the enforcement of environment administrative law is the body performing the power of environmental administrative manag
8、ement With the continuous development of the society, people depend on the environment more and more, and the damage to the environment are also more serious. However, there are multiple defects in the existing enforcement system of environmental administrative law in China, which are seriously hamp
9、ering the development of enforcement of environmental administrative law, thus enhancing the intensity in the enforcement of the environment administrative law, and improving the level in the enforcement system of environment administrative law is an important issue to us. In this paper, four aspect
10、s about the enforcement of administrative law on the environment were discussed. In the first part of the article, the author put forward the connotation of the environment and characteristics of administrative law enforcement, which will lay a theoretical foundation for entire article from the enfo
11、rcement of administrative law point of view. The second part of the passage analyses obstacles in the current enforcement of environment administrative law from the five aspects in depth, at the basics of the present situation of enforcement of administrative. Chinas environmental obstacles are: ins
12、titutional barriers, legal barriers, the concept of barriers, obstacles and mechanisms for capacity barriers, and following how the out of the plight of Chinas environmental administration provides the theory, practice and the basis for the rule of law. The third part analyses status of the enforcem
13、ent of environment administrative law in this four major countries, and they are the United States, Japan, the Philippines, and Sweden. Compared to the environmental administration in our country, they put forward a constructive significance to the construction of the enforcement of environment admi
14、nistrative law in China. With the first part of the theoretical basis of the first part, the theory, practice and law based on the second part, and the reference of the third part, the fourth section in the article is where is the essence of the whole article. By analyzing the current situation of C
15、hina, the author propose specific measures of exclusion barriers about environmental administration in China, and sum up the long-term mechanism of administrative law enforcement in order to walk out of dilemma in our country. 【 Key words 】 environment enforcement of environment administrative law d
16、ilemma legal mechanism 目录 引言 . 1 1环境行政执法概述 . 2 1. 1环境行政执法内涵 . 2 1. 2环境行政执法特征 . 2 2中国环境行政执法的问题、障碍及其原因分析 . 4 2. 1中国环境执法现状 . 4 2.2中国环境行政执法存在的问题 . 4 2. 2. 1环境行政执法机构设置上的不合理性 . 5 2.2 2环境行政执法观念上存在的问题 . 6 2. 2. 3环境行政执法法律制度上的缺陷 . 8 2. 2. 4环境行政执法能力上存在的不足 . 10 2.3环境行政执法面临的障碍 . 11 2. 3. 1环境行政执法相关配套制度上的空白 . 11 2
17、. 3. 2监督机制的欠缺 . 13 2.4环境行政执法问题及障碍原因分析 . 13 2. 4.1立法方面的原因 . 13 2. 4. 2环境行政执法手段方面的原因 . 14 2. 4. 3环境行政执法体制方面的原因 . 15 2. 4. 4监督体制方面的原因 . 16 2. 4. 5执法人员自身方面的原因 . 16 3国外环境行政执法现状及借鉴 . 18 3. 1国外环境行政执法的现状 . 18 3. 1. 1美国环境行政执法 . 18 3. 1. 2 口本环境行政执法 . 19 3. L 3瑞典环境行政执法 . 21 3. 1. 4菲律宾环境行政执法 . 22 3.2中外环境行政执法制度比
18、较及其对我国的借鉴意义 . 23 4解决我国环境行政执法问题的具体措施和长效机制 . 26 4. 1排除我国环境行政执法障碍的具体措施 . 26 4. 1. 1环境保护协定制度 . 26 4. 1. 2环境行政奖励制度 . 29 4. 1. 3环境执法违法责任制 . 31 4. 1.4环境执法监督机制 . 33 4.2我国环境行政执法走出困境的长效机制 . 34 4. 2. 1理顺管理体制 . 34 4. 2. 2提升环保观念 . 35 4. 2. 3完善环境法制 . 36 4. 2. 4加强能力建设 . 37 詩 ;南犬 . 38 雜 . 41 攻读硕士学位期间发表的论文 . 42 引言 不
19、论哪个时代，如果在法庭上和在教室里进行的各种阐释理论所产生的意见分歧太大那 么法律就会失去力量。 【美】德沃金著法律帝国在 20世纪 60至 70年代，随着环境 的不断恶化，环境问题逐渐成为困扰各国发展的严重桎梏，世界许多国家把环境保护工作的 重点放在立法上，并制定了大量环境法律、法规，但只有美、日等少数发达国家环境法 的权 威较大，在大多数国家，特别是发展中国家，环境法常给人一种 “ 软法 ” 的印象，环保部门、 法院等执法机关对环境法的实施软弱无力，环境法律、法规得不到全面、有效的贯彻实施。 进入 20世纪 80年代，环境法发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法、强化国家环境 监督管理体
20、制的建设，其措施包括建立健全各级政府环境管理机构、提高环境管理机关的级 别、加强环境管理和执法队伍的建设。政府各部门有关环境保护的职责越来越明确，环境法 实施能力和执法效率得到有效的提高，一些国家改变了环境法的“ 软法 ” 的局面。国际社会 普遍情况如 此，那我们来分析一下我国的现实状况。 一方面我国环境法律体系日益完善和发展 (根据各环境法律、法规的地位和作用或者制定 主体的不同，我国建立了以下八个层次的环境法体系：宪法、环境保护基本法、环境保护单 项法规、环境保护行政法规、环境保护部门规章、地方性规章、环境标准、环境保护国际条 约）。另一方面是我国环境行政执法的不足和软弱。由于环境行政执法
21、制度存在不足，使得环 境保护的效果不明显，部分地区的环境条件和生态平衡不但没有改善而且还在恶化。这主要 是由于法律的制定和执法上存在差异和不协调，这个差异使得环境行政法 更多的只是被当作 “ 虚法 ” ，不能发挥其应有的作用和功能。以我国的滇池为例：数年的污染治理，几十个亿 的经济投入，各级有关部门制定大量关于滇池保护的法律、法规，其中涉及滇池保护的环境 行政机关多达数十个，但是滇池治理的现状仍不尽人意。虽然我国环境问题得不到解决的重 要原因是我国环境行政执法的软弱，但是环境问题的出现和加剧，并不都是环境行政执法造 成的，也不是单纯由执法部门一个因素所决定的。然而环境行政执法是一个十分重要的因
22、素 , 是保障和促进法律达到应然的理想状态的桥梁。因此本文着重研究如何完善我国的环境行政 执法制度来促进环境法的实施。本文从以下方面来探讨我国的环境行政执法：通过分析我国 环境行政执法的现状，总结出目前我国环境行政执法存在的问题和原因；通过分析美、日、 瑞、菲四个国家的环境行政执法现状、环境行政管理制度，从而得出国外环境行政执法的共 性，为我国借鉴国外合理制度和丰富经验提供了理论基础，最后结合我国环境行政执法方面 的问题，提出了改革我国环境行政执法的具体措施和走出我国环境行政执法困境的长效机制。 1环境行政执法概述 1.1环境行政执法内涵 执法即法律的实施和执行，有广义和狭义两种理解。广义上的
23、执法是指国家行政机关、 司法机关和法律授权、委托的组织及其公职人员，依照法定程序和职权，贯彻实施法律的活 动。狭义上的执法指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权 的过程中，依照法定职权和程序，执行法律的活动。事实上，狭义上的执法就是行政执法， 是不包括司法机关及其公职人员实行法律的活动。但是在行政执法的内涵与外延等问题上， 学术界和理论界存在不同的观点，也正是因为这个原因，在作为行政执法一类的环境行政执 法概念上，存在着各种学说 。 根据理论学界的通常理解，我们认为环境行政执法，指国家环境行政机关及其工作人员 为了实现环境行政管理的目的，根据法律授权、依照法定程序对环
24、境行政相对人所实施的影 响其权利和义务的具体行政行为。环境行政执法包括一般性的环境行政执法和准司法性的环 境行政执法两个方面。一般性的环境行政执法是指依法进行环境监督管理的行政行为，准司 法性的环境行政法特指依法解决环境纠纷的行政调解、环境行政仲裁、环境行政裁决和环境 行政复议等行政行为。而我们在本文中所说的环境行政执法是指一般性的环境行政执法，并 非准司法性的环境行 政执法。 1.2环境行政执法特征 从不同的角度可以分析出行政执法的不同特征，不同的时代也赋予了行政执法的不同特 征 。笔者认为，行政执法的基本特征主要表现为：主体的多部门性、行为的超前性、执法的 专业性、行为的单方性和手段的多样
25、性五个方面。 环境行政执法主体的多部门性。中华人民共和国环境保护法第七条规定，我国环境行 政执法主体除了环境保护行政主管部门以外还有其他依照法律规定行使环境监督管理权的部 门。如国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、 交通、铁道、民航管理部门以及县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主 陈少 f， 李祝才：我国环境行政执法的现状及对策，国土资源科技管理， 2006年第 1期。 罗豪才：行政法学，北京大学出版社， 1996年版，第 107页。 管部门等，他们均可以以行政主体的名义实施一定的执法行为 。这主要是由于环境法的保护 对象包括了人类赖以生存
26、的各种自然的和非自然的要素，如大气、水、海洋、湖泊、山川、 矿藏、冰山、等，这些众多的环境要素直接决定了环境行政执法主体的 多部门性。 环境行政执法行为的超前性。根据环境法的预防原则，环境行政执法不能等到污染事故 发生后再执行，而要在污染事故发生之前的日常生产中采取积极的手段对企业和个人进行监 督。一旦环境遭到污染和破坏，想要消除和恢复，往往是不可能的，或者即使是消除了对环 境的损害，往往要耗费巨额资金和大量的人力资源，造成社会资源的不合理配置，结果是得 不偿失的。因此，环境行政执法应当具有一定的超前性，而足以阻止污染和破坏环境的行为。 环境行政执法的专业性。环境法具有不同于其他部门法的突出特
27、征，即较多地运用科学 技术手段来调整 人与自然的关系 。环境行政执法要防治大气污染、陆地水污染、海洋污染、 固体废物污染、放射性污染、有毒化学品污染、环境噪声污染等，而且还要保护土地、森林、 矿藏等资源，另外在环境行政执法中需要运用大量的技术规范和操作规程以及工艺设备要求 等，这就决定了环境行政执法不同于其他行政执法，具有十分强的专业性，否则环境行政执 法人员就难以发现和认定环境违法行为，也难以正确地理解和运用环境法律规范。 环境执法行为的单方性。环境行政执法机关可以自行决定是否实施执法行为，而无需经 过环境行政执法相对人的同意。但是在行政调解 、行政指导等部分执法行为不具有单方性。 环境执法
28、手段的多样性。环境行政执法手段的多样性指环境行政部门在具体行为过程中 采用的方式不是单一的，这是由环境违法行为的多样性所决定的。环境行政执法手段既包括 以说服教育性质为主的申诫罚，又包括经济制裁性质的财产罚和能力罚，对严重的行政违法 行为甚至可以处以人身罚气 中华人民共和国环境保护法第七条。 陈泉牛：环境法原理，法律出版社， 1997年版，第 25页。 张陆庆：论我国执法环境的改善，石河子大学学报，第 21卷第 3期。 2中国环境行政执法的问题、障碍及其原因分析 2.1中国环境执法现状 自从 20世纪 70年代末以来，我国的环境保护法制建设经过 20多年的不断努力，有了突 飞猛进的进步，初步有
29、了具有中国特色的环保法体系，制订了一系列环保方面的法律法规和 管理制度，包括环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、 环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境影响评价法、清洁生产促进 法以及 10多部生态和自然资源保护等相应环境保护法律法规相继颁布实施，同时，随着建 设社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的发展、保护基本人权运动和依法行政的 发展，环境行政执法机关依法行政的自觉性和执法能力有所提高 。例如，在九五期间，各级 环境行政管理部门开展了一系列环境执法活动，推动了执法工作的展开；在 2001年和 2002 年连续两年开展了 “ 严查环境违法行为遏制污染反
30、弹 ” 专项活动； 2003年，国家环保总局、 发改委、监察部、国家工商总局、司法部、国家安监局六部门联合开展了 “ 清理整顿不法排 污企 业，保障群众健康环保行动 ” ，查处了一大批大案要案；国家环保总局连续四年开展挂车 执行国务院关于开展环境保护问题的决定的执法检查，加大对重大环境违法案件的直接 处罚力度； 2007年 1月，国家环保总局开始对部分地区、部分行业实行“ 区域限批 ” 和 “ 行 业限批 ” ，提高了环境执法的力度 由上可知，我国基本上解决了环境保护法律不完善的状况，我国环境行政执法基本上有 法可依，环境行政执法的执法力度逐渐加强。但是，环境行政执法总的形势还是不容乐观的，
31、仍然存在着有法不依、执法不严、违法不究、环境执法难等现象，尤其是近年 来，我国的环 境执法问题日趋严重，这是关系到全局发展的重大现实问题。 2.2中国环境行政执法存在的问题 目前，我国环境行政执法虽然有了很大的进步，但是环境行政执法方面还存在着很多问 题以及面临着重重障碍，主要有： H振鹏，周丽杰：环境行政执法难的理性分析与实践对策，中国环境管理干部学院学报，第 17卷第 4期。 环境行政执法机构是环境行政执法的现实载体和前提，机构设置的合理与否直接决定着 环境行政执法的效果。执法机构作为政府的职能部门，不论在纵向间，还是在横向间都应当 为实现政府的管理目标而共同努力、相互配合与支持 。目前我
32、国的环境管理体制有以下两个 特点：一是统一监督管理和部门分工管理相结合。国家环保总局作为国家环境保护主管部门， 对全国环境保护工作实施统一的管理。二是中央与地方分级管理相结合，目前我国实行的是 中央政府对环境问题的宏观管理与地方对环境问题的微观管理相结合的管理体制。这些特点 适应了我国幅员辽阔、环境问题错综复杂的现状，有利于集中管理。但是，在实践中，环境 行政执法的状况远 不理想，很大的一部分原因是环境行政执法机构设置的不合理性，具体如 下： (1) 缺乏一个更具科学性、更具权威性管理机构的设置 由于国家环境保护政策的实施和目标的实现受制于地方，因此对地方的一些违法行为， 国家环保行政主管部门
33、也不会干涉，即我国环境保护行政主管部门对地方缺乏真正的制约权。 例如，地方环保部门的法定职责是保护环境，但是如果让它们严格按照环保法律法规和国家 环保行政主管部门的指示从事环境监管工作，可能会对一些地方经济发展和就业形势产生一 定的影响；另外各地方政府为了自己的利益，会对地方环保部门进行行政干预，片面强调本 地区的经济发展，积极引进项目而不考虑该项目对本地区的环境是否会造成污染，而地方环 保部门也就不得不依据政府的意愿干一些违法的事情，甚至有些地方环境保护行政主管部门 的领导就是由当地政府领导兼任的。由此可见，我国统一环境管理机关的权威性尚显不够， 这就是说，我国迫切需要建立一个更加科学、更具
34、权威性的管理机构，来保障我国环境行政 执法的有效和顺利进行。 (2) 环境管理机构设置稳定性差 我国环境管理机构的设置没有专门的组织法来规定，有关环 境管理机构的设置及其职责 分工的规定散见于各有关法律、法规和规章中，甚至主要以党委或政府的红头文件下达。由 于我国没有一部专门的行政机构组织法，环境管理机构设置没有一部基本法律作为环境管理 机构设置及其职责的依据，导致环境管理机构经常处于变动之中，而且各地方不统一。中国 环境管理体制的四次大调整，虽说有其客观需要，但调整过程中缺乏相应的法律规范，其随 邹仰松： （ 1975 )，男，汕头行政学院法律学讲师，研究方向：宪法与行政法。 意性较强，各地
35、方环境管理机构的变动 也不统一 。 (3) 环境管理机构设置重复、职能重复和交叉 中国环境管理体制从各部门分工管理向统一监督管理和分工负责相结合的管理体制转变 过程中，没有对环境管理机构设置及其职权的内在统一性和协调性给予足够的重视，统一监 督管理部门与分工管理部门职责关系不明确，不同法律对环境管理机构授权相互矛盾，缺乏 内在统一性。我国当前的环境保护行政主管部门总负责和其他相关部门分别管理相结合的环 境管理模式，使得拥有行政管理权的部门众多，形成了 “ 多头执法 ” 的状态。但是这种 “ 多 头执法 ” 的机制需要各部门之间以及部门内部密切配合和相互协调，从而产生 “1+12” 的整 体效应
36、 。然而我国在目前的环境行政执法体制下，出现了环境管理机构复杂多样、权责重复 或者交叉、特别是在环境管理机构整体的配合协调上，尚未形成有效的处理和解决问题机制。 出现问题，要么政出多门，要么无人理睬，严重影响了环保工作的有效开展。例如在关闭污 染企业、强制执行停业等环境行政执法方面，由于在我国现行环境管理体制下，出现了管理 机构权责重复、交叉的现象，致使各主管部门对各自应当履行的职责混淆不清。在捕杀贩卖 野生动物方 面，林业部门、渔政部门、环保部门三家都有监管职责，但是在实际的环境行政 执法方面，竟然在利益的推动下，产生了有利都争、无利都推得现象，这不得不令人深思。 2. 2 2环境行政执法观
37、念上存在的问题 对于现代法治国家来，其法治水平的高低，不仅取决于该国的社会文化背景、政治和经 济发展程度等综合国力的影响，还直接关系到该国环境法律状况。我国多年实行计划经济体 制，政治经济方面都以政策为主，人们守法意识薄弱 。虽然我国目前实行的是市场经济体制， 人们尊重和遵守法律的观念有了很大的进步，但是还需要极大的提高。在环境行政执法 方面， 作为环境行政执法相对人的企业和公众，他们环境保护观念的强弱程度直接关系到环境行政 执法能否顺利进行。企业、公众的环境保护观念强，就能够积极配合环境行政执法主体进行 环境行政执法，有利于我国环境行政执法的实施；反之，作为环境行政执法相对人的企业、 公众环
38、保观念差，就会在相当程度上阻碍环境行政执法的效果；而地方政府环保观念的强弱 会在很大程度上影响到环境行政执法能否有效进行。 首先，在环境保护方面，部分地方领导持有 “ 经济效益重于环境效益 ” 的观念，强调 “ 先 薛健：制约环境执法的误 R及对策分析，河北省 社会 _+:义学院学报， 2008年第 2期。 原芳盟：强化我国环境行政执法的思考，法制与社会， 2006年第 15期。 陆新元等：我国环境执法障碍的成因分析与对策措施，环境保护， 2005年第 10期。 发展、后治理 ” ，为了本地区的经济利益而置环境保护法律不顾。其次，对于企业来说，它们 为了追求利益的最大化而不按照法律的规定采取保
39、护环境和防治环境污染措施，违法的成本 又远远低于通过违法取得的收益和守法的成本，这就成为诱使它们违反环境法律法规的又一 个因素。最后，对于普通的民众来说，他们的环境保护意识淡薄， “ 事不关己不管 ” ，严重 降低了民众参与环境保护的积极性和热情程度。以下笔者将就环境行政执法相对人环保观念 对环境行政执法的影响作详细论述： (1) 地方政府重 “ 抓经济、管企业 ” ，轻环境问题，使得环境行政执法难以进行 一些政府部门的领导之顾眼前利益，认为发展经济是硬任务，环境保护是软指标，只要 把经济搞上去了，就有了政绩，领导淡漠法治观念的行为造成了环境问题受不到重视和环境 行政执法难以顺利进行。虽然可持
40、续发展战略已经成为我国必须长期坚持的发展战略，但是 总是 存在少数人认为环境法律是 “ 软法 ” ，在他们进行建设项目评估、决策和管理的时候，注 重的是对传统意义上的技术可行性、经济的可行性考虑，很少考察建设项目的时候考虑到可 持续发展战略。甚至有些地方政府在环境执法的同时采取双重标准，对那些纳税多的污染企 业，采取较宽松的执法标准，对那些纳税少的污染企业，采取严格的执法标准。以保护地方 经济利益为主，严重损害了环境法在人们心中的形象，更是损害了环境行政执法的公正性 。 (2) 企业注重招商引资，不顾环境的负面效应，限制环境行政执法力度 那些以追求经济效益为主的企业单位总是绞尽脑 汁、想方设法地规避环境行政法的制约。 它们始终将追逐利益作为第一要务，为了降低成本以获取超级利润，它们不仅不会主动购置 排污设备，不去考虑违反环境法的行为将会造成怎样的影响，甚至有些过激者以暴力相抗拒。 例如在 2004年全国 “ 政治违法排污企业保障群众健康环保专项行动 ” 查处的 2.5万家企业中， 有 3000多家企业是在 2003年就被查处过的 “ 老面孔 ” 。阻挠环境执法，甚至暴力抗法情形较 多，据统计，去年全国发生 120多起暴力抗拒环境执法案件， 4000多起环境执法受阻事件 再