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1、 温州市政府化解信贷担保链风险的实践研究 (摘要 ） 专 业：公共管理 研宄方向：行政管理 作者姓名：虞孔坝 指 导 教师 ： 同 汉 近年来，受国际经济金融形势及自身发展阶段的影响，中国经济运行开始 呈现增速换挡、结构调整和政策消化 “ 三期叠加 ” 的新常态，实体经济面临较 大的困难。特别是处于产能过剩行业的企业，部分难以为继，出现跑路、倒闭、 破产等现象。加之近年来信贷投放的高速增长，大量企业通过互保、联保等方 式获得融资，在银根收紧之后，部分负债率较高的企业资金链断裂，个别甚至 出现破产倒闭，并通过担保链的传导，将信贷风险进一步扩大。在东部沿海特 别是温州，上述问题尤为突出。温州作为曾
2、经的全国银行业利润高地、全国金 融生态最佳地级市，一度沦 为信贷担保链的重灾区。作为风险先发地区，如何 帮扶企业、化解信贷担保链风险、维护区域金融稳定成为摆在温州市政府面前 的一道难题。这在当前宏观经济下行、全国各地担保链风险陆续爆发、且波及 范围及程度越来越广、地方政府缺乏防控化解经验的背景下，具有重要的理论 意义和现实意义。 本文主要运用了公共管理学、金融学、财政学的相关理论，对信贷担保链 风险的相关概念进行了梳理，对信贷担保链风险管理理论进行了解释，并重点 论述了温州信贷担保链风险的现状、结构、表现形式与危害。在搜集大量的文 献资料、调阅政府部门工作报告和采 集银行业数据等基础上，本文采
3、用文献分 析法、案例分析法和社会调查法，创新性的从政府视角切入，对近年来温州化 解信贷担保链风险的实践进行论述。但由于担保链风险产生机理的复杂性、处 置手段的有限性，同时受制于现有制度约束，温州市政府在信贷担保链风险化 解工作仍然面临较多困难与挑战，政策措施的有效性在短时间内还较难判断。 最后，针对当前化解工作中存在的问题，本文揭示了问题的成因，并提出了完 善的政策建议。 本文的研宄表明，政府果断采取措施是成功化解信贷担保链风险的前提条 件，处置方法得当可行是关键因素，政银企紧密配合是重要保证。针对当前温 州市政府政策效果评估标准，笔者提出了 “ 六看标准 ” ；针对当前温州市政府化 解工作中
4、存在的问题与挑战，笔者提出了相应的完善对策。相信本文将有助于 丰富信贷担保链体系的研究，本文提出的政策建议对温州市政府下阶段行政决 策有参考价值，本人总结的经验模式对全国其他地区具有一定的现实借鉴价值。 关键词 信贷担保链政府救助不良贷款金融监管风险管理 2 The Research of Wenzhou Municipal Governments Practice in Solving Regional Guarantee-chain Loan Risks (Abstract) Major： Master of Public Administration Specialty： Governm
5、ent Administration Author： YU, KONGBA Tutor： GAO, HAN As the global economy goes gloomy, Chinas economy growth is now experiencing a shift down, leaving numerous manufacturers in deteriorating business condition, especially for those industries which are energy-intensive, highly polluting or saddled
6、 with overcapacity. Many companies who got loans easily through mutual guarantee during loosen monetary policy period, is now encountering life and death struggle because of order cutting, labor shortage, cost rising and assets depreciation. Even worse, due to credit fuelled and mutual guarantee loa
7、ns in the past years, single companys risk now spreads along borrowing relation, supply chain and guarantee chain, causing more companies shut down, entrepreneurs flee away, legal dispute, bank non-performance loan (NPL) rising and social security threats, finally a regional financial crisis happens
8、. This case is quite now common in Eastern China, among which Wenzhou is in a more severe situation. Wenzhou used to be outstanding in banking industry, but now is notorious for high rising NPL ratio, huge losses and intractable guarantee problems. Under such case that regional financial stability c
9、annot be achieved by individual effort, the government is spontaneously expected to help. Actually there is no lack of practice of Chinas government in neither rescuing problem banks nor solving economic crisis. But with difference from central government, local government or municipal government ha
10、s limited resource and policy, as well as there is limited reference for municipal government in solving guarantee-chain loan problems. Since Wenzhou is the first city in China facing guarantee-chain loan problems and has taken actions for several years, the study of Wenzhou municipal governments be
11、havior and practice is quite meaningful, some experience and useful lessons can be copied in others cities. This paper will be divided into several parts: the first chapter will give an introduction of the study and talk about research method to be adopted, and then go through a brief introduction o
12、f theory, namely theory of public administration, macro and micro economy, public finance, moral hazard, policy choice of government intervention and etc. The second chapter will give definition of the concepts related to guarantee-chain loan risk and introduce risk management theory. Then chapter t
13、hree will introduce the current situation of guarantee-chain loan risk in Wenzhou. For chapter four, we will discuss the efforts Wenzhou local has taken to help companies and solving NPL, supported by three kinds of pattern and relative examples. Chapter five will deals with the problems, difficulti
14、es, challenges that local government faced with. In chapter six, we will offer advice for further improvement. As for the last chapter, we come to a conclusion. Throughput the whole article, we prove that with faster action and feasible plans, economy can overcome problem more quickly. Also we reali
15、ze that there are still many short comes and challenges, rescue plans might not work as initially proposed, we believe local government should take a long-term perspective coordinate the interest of all parties and unite as one, work hard in solving regional financial risks. Key Words Guarantee-chai
16、n Loan Risks; Government Bail-out; Non-performance Loan; Financial Regulation; Risk Management 2 目录 第 一 章 绪 论 . 1 第一节研究背景、目的和意义 . 1 一、 研宄背景 . 1 二、 研宄目的 . 1 三、 研宄意义 . 2 第二节文献综述 . 3 一、 关于担保链风险的文献综述 . 3 二、 关于金融危机与金融监管的文献综述 . 4 三、 关于政府救助与政策选择的文献综述 . 5 第三节研究的思路、方法和论文结构 . 6 一 研宄思路 . 6 二、 研宄方法 . 7 三、 论文结构
17、. 7 第四节可能的创新点 . 8 第二章信贷担保链风险的相关概念和理论 . 9 第一节信贷担保链风险的相关概念 . 9 錄 . 9 二、 信贷担保 . 9 三、 信贷担保链 . 10 四、 信贷担保链风险 . 11 第二节信贷担保链风险管理理论 . 12 一、 信贷担保链风险管理的原则 . 12 二、 信贷担保链风险管理的特征 . 13 三 、 信贷担保链风险管理的运行机制 . 13 第三章温州信贷担保链风险情况概述 . 16 第一节温州信贷担保链的基本状况 . 16 一、 担保金额规模庞大 . 16 二、 担保形式复杂难辨 . 16 三、 区域行业集中度高 . 17 四、 信贷资产质量快速
18、裂变 . 17 第二节温州信贷担保链的结构分析 . 17 一、 线性传导结构 . 18 二、 环行结对结构 . 18 三、 网状交织结构 . 18 第三节温州信贷担保链风险的表现形式 . 19 一、 常见的出险路径 . 19 二、 常见的风险表现形式 . 19 第四节温州信贷担保链风险的危害 . 20 一、 实体经济基础受到明显冲击 . 20 二、 企业融资难题更显突出 . 20 三、 债务纠纷频发导致社会不稳定因素增多 . 21 四、 金融生态环境及市场信心受挫 . 21 第四章温州市政府化解信贷担保链风险的实践 .23 第一节政府转贷资金的运作模式分析 . 23 一 运 作 模 式 . 2
19、3 二、运作成效 . 24 第二节同进共退帮扶的运作模式及案例分析 . 25 一、 案例企业背景介绍 . 25 二、 主要运作模式 . 25 三、 运作成效 . 27 第三节政府增信注资的运作模式及案例分析 . 27 一、 案例企业背景介绍 . 27 二、 运作模式及帮扶措施 . 28 三 、 运作成效 . 29 第五章温州市政府化解信贷担保链风险存在的问题及成因 .31 2 第一节温州市政府化解信贷担保链风险存在的问题 . 31 一、 政府帮扶救助的准入过于宽松 . 31 二、 帮扶政策成效难以评估 . 31 三、 逃废债现象比较突出 . 31 四、 银行对风险企业的处置简单化。 . 32
20、五、 风险监测及识别较为困难 . 32 六、 不良贷款防控处置难 . 33 第二节温州市政府化解信贷担保链风险存在的问题成因 . 33 一、 温州自身行 政级别的制约 . 33 二 、 企业间担保监管缺乏法律依据 . 34 三、 社会信用体系不健全的制约 . 34 四、 地方金融监管力量不足的制约 . 35 五、 政府职能边界与角色定位模糊 . 35 第六章完善温州市政府化解信贷担保链风险的对策及建议 . 36 第一节提升风险企业帮扶质效的对策及建议 . 36 一、 建议明确分类帮扶原则 . 36 二、 建议强化政府部门间协调力度 . 36 第二节对提升不良贷款处置效率的对策及建议 . 37
21、一、 拓宽不良贷款处置处置渠道 . 37 二、 完善不良贷款处置法规修订 . 37 第三节对完善社会诚信体系修复的对策及建议 . 37 一、 强化打击逃废债力度 . 37 二、 推进社会信用体系建设 . 38 三 、 加强对企业主的经营引导 . 38 第四节对完善司法审理效率的对策及建议 . 38 一 明确相关司法解释 . 38 二、优化司法处置流程 . 39 第五节加大财税政策支持方面的对策及建议 . 39 一、出台减免税政策 . 39 3 二 、加强财税政策协调统一 . 39 第六节对完善政府政策措施评估的对策与建议 . 40 第七章结语 . 41 参考文献 . 42 4 第 一 章 绪
22、论 第一节研究背景、目的和意义 一、 研究背景 一直以来，民营中小企业因受抵押物不足、公司产权结构不清晰等现实制 约，存在 “ 融资难、融资贵 ” 的问题。有鉴于此，中国不少民营中小企业通过 建立信贷担保关系，借助 “ 互保联保 ” 的方式解决贷款问题。 “ 互保 ” 一般指由 企业之间对等承担连带责任的保证贷款； “ 联保 ” 指 3 家或 3 家以上中小企业， 自愿组成担保联合体，其中某一家企业向银行申请贷款后，联保体所有成员都 需承担还款连带责任、 “ 互保联保 ” 具有增信、提供风险缓释的作用，作为银 行信贷模式创新一经推出便受到欢迎。以温州为例，得益于当地浓厚的民间借 贷氛围，温州人
23、对企业间相互担保现象习以为常，且企业互保联保的担保规模、 涉及数量和担保频率均远高于全国平均水平。在温州经济发展过程中，企业之 间自发形成的互相担保行为一度程度上缓解了民营中小企业由于抵押物不足所 造成的融资困难，进而带动其高速成长。2001 年以来，温州地区一直保持良好 的社会信用环境， 银行不良贷款连续 9 年双降、金融机构种类层次齐全、金融 生态环境高居于全国地市前列，成为全国银行业利润高地。但是在宏观经济下 行背景下，温州前期积累的弊端逐步显现、企业经营状况恶化，企业主跳楼、 跑路、甩卖房产等新闻多见于报端。信贷担保链成为引发企业困境的导火索， 加剧了信用风险向银行扩散，对当地金融秩序
24、安全构成严重影响。自担保危机 发生以来，温州银行业不良率从 2011 年 9 月份 0. 37% 路攀升至 2014年 12 月 份的 4. 09%高位。考虑到一些龙头大型企业倒闭可能会使整个区域经济金融发 生崩溃，如何救助并 化解担保链风险成为当前温州市政府首要解决的问题。 二、 研究目的 信贷担保链问题是当前中国经济金融风险的热点问题。在现代社会中，实 体制造业和银行金融业对社会经济发展的影响越来越大，两者间的关系好比经 1王令语：浙江民企深陷 “ 互保困局 ” ，载宁波经济（财经观点） 2012 年第 9 期。 1 济发展的 “ 农田 ” 与 “ 水源 ” 。近年来频繁发生的金融风险表明
25、，政府救助有其 存在的必要性，政府救助可以有效缩短金融危机的持续时间。考虑到政府行政 层级的现实制约，中央政府对地方金融风险事件的反应不足或政策措施不具有 直接针对性，地方政府才是处置化解问题企业的直接参与者。可以说地方政府 参与处置化解问题企业可以缩短经济金融的阵痛期，减少对社会产生的冲击。 信贷担保链作为一个新生事物， 2011 年信贷担保链风险率先在温州爆发， 现阶段相关学术研宄并不多见，政府缺乏防控的借鉴经验。温州市政府制定帮 扶化解政策的实施时间仅不足 3 年，多数政策仍属于探索阶段，且对政策实施 的效果较难评估。但受限于行政级别、政策工具、财政能力及司法裁量等方面 的不足，温州市政
26、府在什 么时机、选择什么方式、进行怎样程度的救助、如何 评估救助措施的成效，成为考验温州市政府执政能力的一道难题。 基于上述情况，本文将结合现有理论研宄，对信贷担保链风险的定义和管 理理论进行系统性梳理，论述温州市政府的己采取化解措施，提出完善的政策 建议，为温州市政府的化解工作提供理论参考，以期提高处置效率。 三、研究意义 现有学术研究对信贷担保链风险化解方面的研宄偏少，同时随着全国各地 陆续爆发信贷担保链风险，地方政府防范化解的压力正不断加大。因此加强对 信贷担保风险的研宄，不仅具有重大的理论意义，也具有积极的 现实意义。 1. 理论意义。截至目前，学术界对企业资金链、担保链的研宄集中于企
27、业 资金担保链的形成原因、危害及风险共享机制，但鲜少有学者对出险担保链企 业的 “ 解担保 ” 机制进行深入分析，对地方政府在问题担保链方面的介入处置 更是甚少着笔。论文立足经济金融领域的前沿，借鉴银行信贷风险管理理论和 政府经济管理理论，对信贷担保链风险的相关概念进行界定，从政府视角切入， 探讨政府政策制度安排和化解机制运行，将能丰富信贷担保链风险管理理论。 2. 现实意义。现阶段信贷担保链的概念比较新，企业、银行、政府三方都 缺乏应对经验措施，如何改进信贷技术、强化内管控制和完善外部监管有现实 的必要性和紧迫性。论文结合案例对温州市政府的化解措施进行解析，找出其 存在的问题和分析成因，并提
28、出了进一步完善的政策建议和解决办法。鉴于温 2 州市先于全国其他地区爆发信贷担保链风险，温州市政府在处置化解上积累了 一定的经验，从温州市政府的介入角度研宄信贷担保链风险，可以为全国其他 地区的政府决策提供参考借鉴。 第 二 节 文 献 综 述 一、 关于担保链风险的文献综述 目前有关企业资金担保链主要有三方面比较成熟的研究，分别是企业资金 担保链的形成原因、企业资金担保链的危害以及企业资金担保链的风险共享机 制。 李晓霞 （ 2005)的研宄表面，中国企业资金担保链的形成基于以下逻辑：第 一，中国民营企业整体上处于发展阶段，企业自身强烈的融资需求与狭窄的融 资渠道之间存在矛盾。在内部融资方面
29、，因企业内部资产规模、盈利积累不足， 无法把内部融资作为融资的首选；在直接融资方面，广大中小企业难以通过股 票融资；在间接融资方面，缺乏抵押的企业必须有相应的担保才能从银行获取 贷款，从而导致企 业资金担保链的产生。 杜权和郑炳蔚 （ 2010)的研究认为，企业通过担保关系构成了一个复杂的担 保系统：第一类是线性担保链，该类型常见于非关联企业间因为利益关系结对 形成的互保；第二类由关联企业间的担保形成更为复杂的担保网，主要发生在 集团企业母子、子子、股东公司之间；第三类则由企业自发形成的联保圈，涉 及圈内企业数量众多、担保层级关系复杂 ，一 旦圈内任何企业出险，借助于放 大了的风险乘数发生系统
30、性风险，将对地方产业造成重大打击。 张乐才 （ 2011)的研究主要集中在企业资金担保链的风险共享机制，他认为 企业资金 担保链的风险机制兼具风险消释和风险传染两大作用 。一 方面，企业 间的担保链相当于增信，企业的融资能力比独立企业要强，从这个意义上讲担 保链具有风险消释作用。当经济环境处于上行阶段，资金担保链主要发挥了风 险消释机制的功能；而当宏观形势进入下行周期时，资金担保链的风险共享机 制主要体现为风险传染机制，风险通过资产负债表渠道、信息传染渠道、投资 传染渠道、交叉传染渠道等形式向外波及扩散。 总之，担保贷款作为一项银行业创新，其存在具有一定的合理性。它既解 3 决了企业在发展初
31、期因缺乏抵押物无法获得银行融资的难题，又在一定程度上 提高了银行贷款的相对安全性，于是在银行信贷业务中逐步成为企业贷款融资 的首选方式之一。但事物往往具有两面性，在经济下行周期中，因互保联保而 形成的担保链（圈）成为引发企业频频出险的 “ 导火索 ” ，其风险传导之快、出 险规模之大、涉及担保圈层级之多，引发了具有强大破坏力的担保链（圈 ） “ 多 米诺骨牌 ” 效应。 二、关于金融危机与金融监管的文献综述 金融脆弱性理论最早应发端于货币脆弱性理论 ， Marx (1867)通过商品的价 格经常地与价值背离、货币购买力的变动、货币支付手段的职能有可能导致债 务链的断裂三方面来说明货币具有脆弱性
32、，并进一步提出银行体系内在脆弱性 假说。美国经济学家费雪通过总结前人的研宄成果，提出金融体系的脆弱性与 宏观经济周期密切相关的观点。随后 Minsky 和 Kregel 分别从企业角度和银行 角度相继提出了金融脆弱性假说，认为信息不对称、资产价格波动及金融自由 化是导致形成金融脆弱性的主要原因。海曼 *P 明斯基 (Hyman P. Minsky)在 著名论文 “ 它 ” 会再次发生吗？中提出 “ 金融不稳定假说 ” （ Financial Instability Hypothesis)，认为金融危机以及金融危机对经济运行的危害难以 避免。 国内外学术界一直关注政府对金融发展的作用 。 Nau
33、ghton (1995)对中国 南方及沿海地区研究调查后，认为地方政府提供的金融保证对乡镇和私营企业 的发展上起到了决定性的作用。 Edlin 和 Stigler (1995)两人共同提出了 “ 政 府管制俘虏 ”理论，该观点描述了监管者可以从经营者身上获得利益，两者容 易结成利益共同体，进而经营者可以操纵监管者实现自己的目的 Hellnann 等 人 （ 1996)的 “ 金融约束论 ”则提出市场机制运行失效的主要原因是信息不对 称，呼吁政府部门要对金融市场进行合理的干预，有助于金融深化。 Pagano 和 Volpin (2001)从企业融资、银行业和证券市场三个方面解释了政府干预和金 融
34、监管影响金融发展 2 3。 2李义超、王翔：地方政府经济职能对银行业发展的作用一一基于省际面板数据的实证研宄，载金融 论坛 2013 年 03 期，第 66-72 页。 3李义超，王翔：地方政府经济职能对银行业发展的作用一一基于省际面板数据的实证研宄，载金融 4 江春、许立成 （ 2005)通过实证检验从政治理论、权衡理论和法律理论三 个方面建议政府加强对金融的干预。耿步健 （ 2009)的研宄认为自由主义经济 政策与监管缺失是造成美国次贷危机的主要原因，建议国家加强对市场的干预。 谈儒勇、李猛（ 2008)提出了 “ 强化金融监管是应对金融危机的关键 ” 这一观 点。 周建松 （ 2005)从金融发展支持地方经济发展的角度出发，认为相对于经 济发展的多层次特点，金融发展也应该具有多层次性，地方政府履行金融职能 有其客观性。巴曙松等 （ 2005)从地方政府干