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1、关于基本建设工程成本控制研究随着4万亿元投资的启动，我国基本建设的战线拉得越来越长，每年的固定资产投资在中央财政、地方财政及银行信贷资金的配合和支持下，少则十几万亿，多则几十万亿的投资支出，形成了巨大的资金流，而基本建设工程的成本控制历来是所有成本控制中的难点和薄弱点。笔者近十年来经常接触到基本建设工程成本控制工作，发现了其中的一些问题，也取得了一些经验和教训，借此机会提出来与大家共同探讨研究。一、当前基本建设工程成本控制存在的主要问题由于投资体制改革迟后，投资来源单一（如“铁、公、基”等项目基本上100%是财政投资及银行贷款），致使基本建设工程的成本控制至今一直延用计划经济体制下的一些做法，
2、造成许多顽症难以消除，主要表现在以下方面。（一）、可行性研究深度不够可行性研究是项目决策前，通过调查研究与项目有关的工程、技术、经济等各方面条件和情况，并进行分析计算，对各种可能的建设方案进行比较论证，预测和评价项目建成后经济效益的一种科学分析方法。然而实际操作中可行性研究与上述要求存在很大距离，主要表现为建设方案单一，缺少比较分析，建成后的经济效益预测评价的数据基础不够牢固，预测的准确性较差；甚至个别可行性研究完全按照领导意图编制，形成“可批性研究报告”，骗得项目立项。一旦项目批准立项，就将可行性研究报告置于脑后，根本不考虑按可行性报告执行。笔者就曾经见过一个项目在工程竣工验收时，所有档案资
3、料中唯独缺少的就是可行性研究报告，可行性研究报告重视程度极为不足可见一斑。（二）、概算控制不严格项目概算是在项目建议书和可行性研究报告的基础上，经过设计单位的初步设计计算而对投资控制提出的额度目标，一旦经过发改委等职能部门的批准，就具有法律效力。在项目实施过程中业主、设计单位、监理单位、施工单位都对概算目标的实现，具有不可推卸的责任。然而现实工作中，对概算控制高度重视的单位凤毛麟角，造成项目超概算现象累见不鲜，究其原因主要是一些业主从项目立项开始就没有控制概算的理念，凭借资金来源充足或依仗银行超额贷款一味贪大求洋，对概算控制没有强烈的愿望。（三）、擅自提高建设规模及标准建设标准一般都有国家明文
4、规定，如住房、办公用房、商业用房各种标准都有比较明确的规范，但对专业用房如厂房、实验室用房等就要需要因地制宜了。本来这种因地制宜应在项目建议书和可行性研究报告中提出要求，项目立项后不能随便修改。可现实中项目建设标准边做边改，标准不断提高的项目不在少数。笔者遇见过的一个项目，立项时批准层高为3.6米，实施中改为了4米；外墙装饰立项时为马赛克，实施时改为大理石。这些变更没有提出过任何调概申请，造成竣工决算时出现超概现象，这种情况普遍存在的话，将会使项目的立项审批失去意义，也使项目的成本控制无法实行。（四）、工程招投标制度执行不力基本建设工程从表面上看虽然有90%以上的项目都通过招投标办法选择了施工
5、单位，但实际执行中存在的问题仍然不少：一是招投标标的与概算衔接不紧，很容易在招标时就为超概埋下了隐患；二是评标往往流于形式，最终中标单位的选择还是由业主说了算；三是中标工程量及单价在决算中得不到认真执行，工程量的变更签证发放比较随便，个别工程造价审定人员在审价时不认真阅读招标书及投标书，仅凭施工管理人员发放的一些变更签证而扩大了工程造价。（五）、分包转包管理不严基本建设工程中对设计单位、施工单位、监理单位都有严格的资质要求，可是有些不够资质的单位采取挂靠的办法，去骗取承包。承包后又实行层层转包或分包，致使工程的质量和成本达到难以控制的程度。甚至个别业主在工程审价的基础上对施工单位进行特殊补贴，
6、增加了工程造价形成了资金漏洞。（六）、工程竣工后交付使用手续不全，容易造成资产流失 基本建设工程竣工财务决算编制不及时、不规范已成为通病，笔者见过许多基本建设竣工财务决算粗糙模糊，大有“肉烂在锅里”的感觉。几亿投资或几十亿投资交付使用资产就两大项，一是房屋及建筑物，一是设备与器具，在这两项后所附财产清单既粗糙又不完整。如有个七、八亿投资的项目在交付使用资产时，仅房屋面积就出现三个数据，一是竣工图纸数；二是交付使用数；三是房屋产权证上的数字，并且这些数字的差距还不小。业主给出的解释是这也不计面积，那也不计面积，实质是掩盖其擅自扩大建筑面积的行为。交付使用设备与器具时将某些附着设备的价值并入房屋及
7、建筑物，使设备账务消失，房屋及建筑物造价上升。此外，建设过程中购买的电脑、办公桌椅等低值易耗品从管理费中列支，交付使用时这些财产不在清单中。由此可见种种交付使用手续的不全，容易造成资产流失。二、加强基本建设工程的成本控制意义重大鉴于当前基本建设工程全面铺开，基本建设投资急剧增加，加强基本建设工程成本控制显得十分必要。（一）、保障财政投资及银行贷款安全的需要我国每年基本建设中的在建工程所占用的资金规模多达几十万亿，远超过制造领域和流通领域的资金占用量，可是在基本建设领域所投入的成本核算力量却远远低于制造领域和流通领域。工厂企业和商业企业的成本核算队伍力量足、方法多、控制效果也好；基本建设工程成本
8、控制却至今没有得到足够的重视，投入的研究力量也不够，基本建设领域的贪污、浪费现象比较严重，“工程竖上去，干部倒下来”的事情屡见不鲜。加强基本建设工程成本的控制对保证财政投资及银行贷款安全意义重大。（二）、监督“钓鱼工程”，治理贪大求洋的需要基本建设工程中以少量投资谋求立项，立项后不断要求追加投资，调整概算的做法称之为“钓鱼工程”，这种做法是地方利益和部门利益作祟的重要表现。它严重损害了国家利益，占用和浪费社会资源，扰乱了国家建设资金的安排，必须通过工程成本控制来监督这种行为的发生。另一方面通过工程成本控制可以有效地治理贪大求洋的现象，打击和抑制擅自提高建设标准的违规做法。（三）、严肃预算纪律，
9、重塑法律威严的需要各级财政预算是经过各级人民代表大会审核批准的具有法律效力的控制目标，基本建设投资预算作为预算支出的重要组成部分，理应得到严格的控制与执行。现实中基本建设超概形成惯例的不正常现象必须通过工程成本控制进行扭转。（四）、避免返工浪费、合理使用国家资源的需要。只有基本建设工程一切按概算执行才能杜绝边设计边施工边修改的错误做法，把一切调查研究、方案设计、分析计算等工作都放在可行性研究阶段，放在扩初设计和概算编制之前，有效避免实施过程中的许多返工现象。强调在实施过程中一切以概算为中心，不发生过大的偏离现象，是控制工程成本的有效措施。三、加强基本建设工程成本控制的措施要改善基本建设工程成本
10、控制现状，减少贪污和浪费，就必须不断总结经验，推广各地的一些行之有效的做法，强化基本建设工程的成本控制。（一）、推广和完善财务监理制度早在2001年10月上海市财政局就印发了上海市财政性基本建设项目财政财务监督管理暂行办法（沪财建2001101号文），明确了财务监理的定义、范围、作用、依据、形式、内容及工作要求等方面的规定。该办法通过近十年的实施，取得了显著的成效，值得全国推广。笔者依据上述办法的规定，先后从事过三四个大中型基本建设项目的财务监理工作，执行结果基本都能做到投资总额不超概算，操作中有许多经验值得总结。关于财务监理工作中需要注意的重要节拍节点，笔者在后面将作一一介绍。（二）、规范和
11、细化工程概算的编制要求虽然工程概算编制有个初步统一的要求，即将工程投资分为建安工程费用、其它建设费用和预备费三部分，简称一类费用、二类费用和预备费。但工程概算编制一方面对总体工程和单体工程如何划分与细化没有明确；另一方面建安工程费用中的基础工程和结构工程、内装修和外装璜工程、机电设备采购机电设备安装工程等等是否需要分别细化概算也没有明确要求。因此工程概算的编制粗细不一，实施中难以控制执行，必需加以规范。（三）、修改和补充现有国有建设单位会计制度现有国有建设单位会计制度是1995年10月在原制度的基础上修订的，实施已有十几年，并且随着时间的推移和客观要求的变化，对其中一些条款的修改和补充成为必要
12、。一是随着土地价值的急剧上升，土地资源成本在工程成本中所占的比例不断上升，土地使用权出让金，征地补偿费，动拆迁费，耕地复垦费等土地资源成本的开支必需建立一定的标准和办法，支付管理必需加强，审核手续必需完善。土地资源成本的核算仅作为“待摊投资”科目的一个二级科目目前已不能满足需要，并且将土地资源成本摊入需安装设备极不合理，建议提升为与“建筑安装工程投资”同级的一级科目核算，同时土地资源成本在交付使用时是分摊入房屋建筑物资产还是作为无形资产交付应视土地管理方法而定。二是为了加强管理建设单位在建设期间用基本建设投资资金购建自用的固定资产及低值易耗品，建议增设“建设期间办公及生活用固定资产及低值易耗品
13、”科目为一级科目，（简称“在用固定资产及低值品”科目），交付使用时折旧摊入管理费，余值分别列作“固定资产”和“流动资产”交付。三是“建安投资”和“设备投资”的二级科目建议明确规定一律按概算项目设置，从而保证月度财务报表余额能正确反映各概算项目的实际支付进度情况，大大有利于工程成本的控制。四是建议在改变“待摊投资”核算范围后实行“设备投资”，不区分需要安装设备和不需要安装设备，一律承担“待摊投资”的分摊，原因是“待摊投资”中的“建设单位管理费”、“勘察设计费”、“可行性研究费”、“借款利息”等主要支出项目都与不需安装设备有一定关联，理应负担一定的费用。（四）、及时做好竣工财务决算的编制和审计工作
14、工程竣工后，建设单位的管理队伍易散，如果不及时收集资料，核对帐目，明确经办人，时隔过久就会难以清理，到时再想编制一份比较准确的竣工决算就会变成难上加难。审计工作也是如此，只有在管理人员基本齐全的情况下审计才能较好的深入下去。2008年7月财政部以财办建200891号文印发了关于进一步加强中央基本建设项目竣工财务决算工作的通知，明确“项目建设单位应在项目竣工后三个月内完成竣工财务决算的编制工作”，“在竣工财务决算未经批复之前，原机构不得撤销，项目负责人及财务管理人员不得调离”等。但是实际工作中要做到这些要求，实际很困难，比如笔者遇到过一个项目建设期拖达五年，项目负责人中途就曾更换了两次，一次是职
15、务调动，另一次是办理退休。一些地方财政投资项目根本就没有竣工财务决算编制的时间要求，即便有要求也编制不出来，原因在于平时就没有为编制竣工财务决算打好基础，有的甚至三个月连工程审价都审不出来，何以决算。由此足以可见，竣工财务决算决不是财务部一个部门的责任，需要建设项目各方面的重视和配合。（五）、做好交付使用资产的移交清单和实物清查工作正确划分交付使用资产的类别、数量和价值是编好竣工财务决算的关键。目前普遍存在的问题，一是将设备、工具、器具等列入房屋及建筑物成本，以房屋建筑物掩盖设备移交的清单及清点工作；二是房屋建筑物计量计算不准，交付规格型号不详细；三是移交清单没有移交人、接交人、监交人签字；四
16、是转出投资不办理转移手续，而实际管辖权利已经放弃，很自然地将一些转出投资流出账外，造成国有资产流失。（六）、严格把握财务监理工作的关键节拍和节点上海市的财政性基本建设项目财政财务监督管理暂行办法中明确指出“财政性基本建设项目的财政财务监督管理，是指对有财政性资金（包括预算内、外资金，行政事业性收费，政府性基金等）安排或部分安排的建设项目，从可行性研究至竣工财务决算整个过程进行资金和财务等方面的监督管理。”要做好这项工作，笔者认为监理机构至少要把握住以下几个关键节拍与节点，认真进行控制。1、做好财务监理实施细则编制工作财务监理机构应有计划有规则地开展工作，接受委托后首先应严谨地编制财务监理实施细
17、则主要内容应包括项目概况，监理目标，监理依据，监理内容，监理人员配置，监理报告形式，监理实施措施，监理工作制度和流程等内容。2、做好概预算控制分析工作一是尽早介入概预算的编制及评审工作，防止概预算漏项与超项；二是做好概算的细分及概算与招投标、施工合同、采购合同、施工图预算的衔接工作；三是做好施工图预算审查工作，要求设计单位在概算框架内做到限额设计，预防设计中为超概埋下隐患。3、做好招投标监督管理工作主要节点一是参与招标文件的编审工作；二是参与对投标人的资质审查；三是对投标报价要点进行控制；四是对评标标准进行控制，从而了解掌握中标认定的公正性和合规性。4、做好合同的管理和控制工作主要节点一是掌握
18、合同标的的组成和工程量、工程价的计算方法，使之与概算衔接；二是对照合同进度要求，按月检查工程进度，严格按进度签发按工程进度付款建议书；三是掌握合同预付款支付、抵扣等执行情况；四是控制质量保证金的预留比例，防止进度款的超额支付。5、做好资金控制，保证资金安全主要节点一是专户储存，专款专用，按月查询银行现金余额；二是严格执行工程款、采购款及费用报销的支付程序，预防超标支付；三是协助建设单位管理与清算甲供材料、设备、施工用水、施工用电等价格的抵扣工作。6、做好财务管理控制工作主要节点一是协助建设单位编制年度、月度资金用款计划；二是协助建设单位制订野外作业补助、交通通讯补助、劳保安全防护补助等标准，并
19、监督执行；三是协助建设单位正确设置会计账户，正确记录会计凭证，正确编制会计报表；四是协助建设单位加强对自行采购的设备、材料等物资的收、发、领、退环节管理，五是协助建设单位正确编制竣工财务决算。7、做好施工过程控制主要节点一是开工许可控制，监督建设单位在办妥规划许可证、开工许可证、环境评估等手续后才能开工；二是施工进度控制，监督施工单位按合同进度要求保证施工进度；三是变更签证控制，严格督促建设单位按照批准的概算办事，配合建设单位做好因设计变更、施工实际情况变化等引起的造价变更的签证审核工作，对擅自提高建设标准、扩大规模的各项开支提出审核意见；四是概算执行情况的动态分析控制，建立财务监理月报制度，
20、对概算与实际投资动态按月进行分析对比，找出差距原因，及时反映情况。8、做好工程审价控制主要节点一是工程量控制，必要时财务监理可对审定的工程量进行抽查，以保证其准确性；二是工程单价控制，如果是执行地方制定的工程定额标准，则一律统一执行，如果是执行合同价标准必须提供合同依据，合同价要与招投标价一致；三是费率控制，费率计取标准要准确，防止偏差，防止重复。9、竣工决算控制主要节点一是债权债务清理要准确，质量保证金要留足；二是结余资金要核对落实；三是结余材料、设备要清点；四是尾工工程不轻易预留；五是交付使用资产清单的规格、型号、数量价格要准确，交接手续要齐全，移交人、接交人、监交人要亲自签名盖章；六是对实际总支出与项目总概算进行对比分析，找出差距分析原因；七是严格按照财政的要求编写竣工财务决算。基本建设工程是利国利民的项目，关系着社会的利益，肩负基本建设项目成本控制的单位和个人承载者重大的责任和使命，笔者希望上述的抛砖引玉，提出的意见和建议，引起相关各方对于基本建设工程成本控制的关注，有效采取相应措施加强基本建设工程的成本控制，合理的降低工程造价，防止国有资产的流失。 笔者：上海大华工程造价咨询有限公司 曾希鲁 二一年五月8