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1、第五章 行 政 决 策一、行政决策概述(一)行政决策的含义（行政主体为履行行政职能，针对所要解决的问题进展的行为设计和选择的活动）和特点1.行政决策主体的特定性（1）、各级人民政府及其职能部门（2）、国家行政机关内的公务人员（3）、依宪法、法律规定或法律、法规受权的其他享有行政权的社会组织）2.行政决策客体的广泛性3.既定行政决策的权威性(二)行政决策的类型行政决策常见的类型有：1.根据行政决策主体地位的不同，可分为国家（中央）决策和地方决策。2.根据行政决策涉及问题的规模和影响程度的不同，可分为战略决策、战役决策和战术决策。3.根据决策目的性质的不同，可分为程序化决策和非程序化决策。4.根据
2、决策条件和结果的不同，可分为确定型决策和非确定型决策。5.根据决策目的要求，可分为最优决策和满足决策。此外，根据决策目的数量的不同，可分为单目的决策和多目的决策；根据决策方法的不同，可分为阅历决策和科学决策；根据决策进程的不同，可分为一次性决策和渐进性决策；根据决策主体的人数和决策权利安排的状况：集体和个人决策；根据决策者的思维反响形式 ：理性决策和非理性决策；根据决策的时间先后依次：原有决策和追踪决策等。(三)行政决策的地位和作用1.行政决策是行政管理过程的首要环节并贯穿行政管理的全过程和执行各项管理职能的根底2.行政决策正确及否是行政管理成败的关键3、行政决策是行政指导的根本职能4、行政决
3、策的科学性是行政管理现代化的重要保证二、行政决策的根本程序和方法决策程序是指决策过程中的逻辑依次、根本步骤。建立健全民主决策的程序和制度，对实现行政决策的科学化具有重要意义。近几十年来，不少学者对决策程序作了大量的探讨，对决策程序的划分繁简不一，例如，赫伯特A西蒙认为，决策过程包括“情报活动”、“设计活动”、“选择活动”、“审查活动”四个阶段；哈罗德孔茨认为，在目的已定的状况下，决策过程包 括“拟定选择方案”、“评价选择方案”、“选取选择方案”三个阶段；国内很多行 政学者也对此提出各种不同的概括。我们认为，决策程序可概括为如下四个阶段。(一)发觉问题、确定目的阶段(二)拟制备用方案阶段(三)选
4、择最佳方案阶段（方案评估方案选择）(四)方案的修正完善阶段三、现代行政决策体制行政决策体制是指行政决策的机构和人员所形成的组织体系及其制度，它是随社会政治、经济、科学技术诸方面条件的开展改变而开展改变的。现代行政决策体制是由行政决策中枢系统、询问系统、信息系统组成的民主决策体制。(一)行政决策中枢系统这是行政决策体系的核心，它由拥有行政决策权的指导机构及其人员组成。只有它才有权就肯定范围内的行政管理问题作出决策。一个行政机关只能有一个决策中枢系统，切忌多中心、政出多门。决策中枢系统的主要任务是指导、协调、限制整个决策过程，确认决策问题和决策目的，并对决策方案进展评估选优，最终点头定案。(二)行
5、政询问系统这是协助决策中枢系统决策的机构，它具有协助性、独立性、科学性的特点，是现代行政决策体制不行缺少的重要组成局部。询问系统的主要任务是协助决策中枢系统发觉问题，确定目的，拟定并论证各种决策方案，为决策指导者评估选优、确定方案供应科学根据；协助决策指导者发觉、订正决策中的偏向，供应修正意见和追踪决策方案等。 (三)行政信息系统这是从事行政信息处理的机构、人员及信息通道、信息工具所形成的有机整体。其主要任务是把来自各种信息源的行政信息集中起来，进展科学加工和处理，然后传输给决策中枢系统和询问系统，为中枢系统和询问系统的决策工作效劳。行政信息是行政决策的根底。为了保证行政政策的正确性，必需进一
6、步建立健全行政信息网络，注意行政信息人员的培训和素养的进步，保证行政信息通道的畅通。综上所述，中枢系统、询问系统和信息系统是互相联络、互相制约的，三者的统一构成现代行政决策体制。为了适应行政决策民主化、科学化的须要，我们必需进一步加强中枢系统、询问系统、信息系统及其制度的建立，使之发挥最佳的决策效能。第二节 行政决策的根本原则和体制一、行政决策的原则 1、信息准全原则 2、可行原则 ：消费力标准 和利益标准3、系统原则 ：决策主体系统思维 、把决策对象看成一个完好系统4、比照择优原则 ：5、预料原则 ：6、动态原则 ：7、民主集中原则 ：8、连续性原则 ：二、行政决策体制及构成 ：1、行政决策
7、中枢系统 2、行政决策的询问系统 3、行政决策的信息系统行政决策体制的类型（一）、专制制1、宗教领袖型2、君主亲政型3、军人专制型（二）、议会制1、议会总统制2、议会内阁制 3、人民代表大会制三、行政决策体制的根本形式 1、精英/群众形式2、集团形式 ：工业集团、军事集团、院外活动的集团及各种各样的利益集团 3、系统形式4、制度学派的形式5、趋向和窗口形式 6、权利决策形式 ：7、有效决策形式8、公共决策形式9、决策程序形式 ：10、渐进性创新形式 ：转向现代科学行政决策的标记主要表达在以下五个方面：1.决策主体由个人转向集体2.决策过程由主观随意转向程序化3.谋及断相对分别4.断及行相对分别
8、5.决策手段的运用日益增加-41)-现代行政决策组织体制的架构架构主要有：1.行政决策的中枢系统：重要任务是断。2.行政决策信息系统3.探讨询问系统4.审批限制系统注：我国具有综合性审批限制职能的组织系统有二：a.全国和县级以上地方各级人大常委会b.中央和地方各级国家行政机关-42)-行政决策过程过程如下：a.问题确实认b.问题进入决策议程c.决策规划的拟订d.决策合法化及接受第六章 行 政 执 行行政执行是国家行政机关最根本的职能，是行政权的集中表现。行政管理的根本任务的完成，就是行政执行职能的实现，它是贯穿于全部行政管理活动的中心环节。第一节行政执行概述一、行政执行的概念行政管理事务有其客
9、观规律性，所以，现代行政管理特殊强调科学管理的必要性、可能性。同时，现代行政管理是法治的管理，整个行政管理体系及活动是受法律调整和支配的。据此，行政执行有科学管理和法制管理两方面的意义。(一)行政执行行政执行，从公共行政的科学管理的意义上理解，是指根据行政管理的客观规律，为实现行政决策目的而进展的行政活动。广义上指，为实现已作出或最终批准的行政决策而进展的全部活动。狭义则指，为实现某种决策所做的详细工作。行政主体为实现决策目的依法对行政事务进展详细的组织、指挥和限制的过程 行政执行是困难的活动，内容广、范围大、环节多，要把握其根本特点，才能顺当有效、如期圆满地实现决策目的。行政执行的主要特点有
10、：1.目的性（目的性），以实现决策目的为宗旨；2.实务性（务实性），是理论、效劳性的活动；3.常常性，是对既定政策(包括指令及规章制度)的反复执行；4.坚决性（时效性），要求早决断，快行动；5.敏捷性，需审时度势，因地、因时制宜，因势利导。6、强迫性 (二)行政管理法制化的行政执行行政执行，从公共行政的法制管理的意义上理解，是指行政机关依法对国家事务的干脆详细的组织、指挥和限制的过程，即通过执行、适用标准行政管理活动的法律、法规，实行行政决策目的，完成行政管理任务的全部行政活动和过程。简言之，行政执行即为行政执法活动。行政执行的法律特征是：1.它是具有相应职权的行政机关，或经过合法受权的其他组
11、织、公民，就肯定行政管理事项施行的行政执法活动。2.行政执行，就其根本职能或主要内容来说，它是针对特定的相对人和特定事务而实行行政措施的详细行政行为。3.它通过干脆或间接影响相对人的权利义务，来调整和制约社会行为，到达管治社会的目的。(三)行政执行的分类从法制行政的角度来划分，行政执行即行政执法，可依其对相对人权利义务所引起的干脆后果而分为以下几类：1.行政确定，是指行政机关及其公务员经法定程序依法对相对人的权利义务作单方面处分的行为。2.行政检查，又称行政监视检查，是指国家行政机关依法对相对人是否遵遵守法律律、法规和详细行政确定所进展的可以间接影响相对人权利义务的检查理解行为。3.行政处置，
12、又称即时强迫，是指国家行政机关及其公务员在国家平安受到威逼，社会公共利益受到危害的紧急状态出现或将要发生的状况下，而临时实行特殊行政吩咐、特殊强迫措施的行为。4.行政强迫执行，是指享有行政执行权的行政机关或申请司法机关实行强迫手段保障法律、法规和行政确定得到实行的一种执法行为。二、行政执行的任务和原则 (一)为人民效劳、对人民负责，就是要贯彻公仆精神 (二)行政执行活动标准化 (三)遵守行政执行程序（1、忠实决策及开拓创新相统一；2、坚决、坚决及注意效益相统一；3、毅力及条理相统一；4、发扬民主及强调集中相统一）三、行政执行在行政管理中的地位和作用(一)行政执行在行政管理中的地位1.行政执行是
13、行政管理中的一个重要环节。2.行政执行是决策目的的理论检验过程。3.行政执行的效果是评估、推断行政管理工作的客观根据。(二)行政执行在行政管理中的作用1.指挥执行决策。指挥是指指导者为完成任务，指导、协调下属施行活动的过程。其宗旨是落实决策规定。指挥的方式方法是指导协调。指挥的功能在于：第一，高度统一有权威的指挥，可将多样困难的行政执行活动有机地组织起来，使其持续有序地沿着决策目的推动，更好地完成使命；第二，保证指导核心坚毅有力的统一指挥，可调动全体人员的主动性、创建性，激发起团结奋斗的昂扬士气，为同一目的协同行动，使行政管理各机制的运转善始善终，获得较佳成效；第三，基于前两方面的主动作用，可
14、有效地避开松散混乱现象，防止无政府状态及发生战乱或导致集体的覆灭。2.沟通信息，传递情报。行政沟通是指行政机构及各方面人员对共同任务和问题获得共识的方法和程序，也是沟通思想、互通信息的过程。沟通的方式有各种各样，传递就是沟 通的一种重要方式。3.限制执行状况和进程。限制是指行政指导者和工作人员为保证明际工作能和安排相一样而实行的管理活动。执行阶段的限制，主要是保证执行工作按决策目的和安排有程序、有节奏、和谐一样地、好快省地完成任务所实行的措施。4.监视执行的效能。监视是限制手段。没有有效的监视，不行能有真正的限制，决策的执行就没有保障。监视是行政管理的重要问题，本书将专章阐述。5.协调各部门执
15、行的步调。协调亦称调整、调停或调剂第二节 行政执行的前提及手段及其方式一、行政执行的前提 (一)决策合法、正确1.取决于决策目的的制定要符合国家政策、法律、法令和安排规定。2.制定决策目的符合法定程序，既不越权，也不滥用职权。决策的论证、草拟、征询意见、探讨、修改、审议、通过、呈批、备案、公布等都应当严格按照法律的规定进展。3.决策本身应当正确，至少是根本正确。执行决策的详细安排或施行方案也应当实在可行。这将干脆影响执行效果。(二)物质条件根本具备行政执行，不管是上层指挥，或下层操作任务，都受物质条件制约。物质条件主要是人力、物力、财力三大项。指挥任务主要是指导、综合协调和进步管理程度。详细要
16、求是：1.指导指挥才能经过培训、学习。2.指挥系统已经建立，是指依法设立享有指挥职能的统一而有权威的机构。体系彼此的权限分工明确，互相协调一样，反响灵敏快速，指挥敏捷高效，能“运筹于帷幄之中，决胜于千里之外”。3.现代化科技管理设备根本齐全，保障指挥系统高效胜利运作。基层操作任务的完成，主要要求具有工作技能的适量人员，特殊是有较足够的技术及专家的力气等；设备条件也很重要，必要的技术设备和机械装置已安装到位；此外，资金已落实；行政经费有保障，办公用品、文书、档案及适应行政管理自动化须要而增设的通信器具和文书方面的设备业已添置等。(三)组织措施落实这包括组织构造、人员装备、职位和责权的划分、通信联
17、络系统、工作程序和办事制度等。组织功能就是这一系列组织机制所发挥的整体作用和综合效应。组织措施落实，除应事先建立组织内各机制外，更主要的是先把组织内各机制、环节、要素联结成有机整体，并对其进展有效的指挥，协调其互相关系，使其按明确规定的工作程序和办事制度运行，从而产生整体的综合效应。这是行政执行快速、高效的组织保证。(四)思想政治教化工作领先调动行政工作人员的主观能动性，统一有效地行动，是实现决策目的的先决条件。这是因为，现代行政管理，中心环节是人的管理，一是对管理者的管理；二是对被管理者的管理。在我们社会主义国家，实现这个管理目的的关键是思想教化。加强对行政工作人员的思想政治教化工作至关重要
18、。教化内容包括：决策目的教化，树立公仆精神效劳群众教化，社会责任感教化，主人翁的自觉性、主动性、创建性教化等。教化工作应贯穿于执行过程的始终。二、行政执行的手段及其方式 (一)行政干预行政干预一般分事前即预防性干预、事中即工作进展中的干预和事后干预三种。通常以后两种干预较为普遍。其特点是：1.以国家权利为根底，强调垂直指导关系，下级听从上级的权威性。以中央政府为行政系统中心，保证全国政令统一，统一组织、统一指挥、统一步署、统一行动、统一目的。2性质是指令性的，令行制止，须无条件落实执行，具有强迫效力。行政干预从集权体制中派生出来，是行政权利的表达。对于维护国家行政机关的权威，保证国家的集中统一
19、指导，建立稳定的社会公共秩序，实现行政管理的预期目的是非常必要的，是行政机关执行管理职能的一个根本手段，对安排经济体制及其运转发挥过主动作用。(二)经济手段这是政府经济行政部门按经济运行规律的要求，来管理下属经济组织及其活动的一种方法。从根本上说，是利用各部门及其活动的经济利害关系来制约互相间的活动的行政执行行为。它是通过利益诱导进展间接收理的方法。在社会主义市场经济条件下，也就是要通过市场机制引导企业和其他经济组织，使它们的活动大体上符合整个宏观经济开展的目的。其特点有：一是简政放权，政企分开，使企业和经济组织真正成为自主经营、自负盈亏、自我开展、自我完善的法人实体，充分发挥企业和经济组织的
20、主观能动性；二是发挥政府的经济职能，根据价值规律，利用经济政策，如经济安排、财政政策、货币政策、产业政策、区域政策、收入安排政策等。(三)法律手段法律手段是依法治国、行政法治的武器和工具。详细贯彻到行政执行中，是指行政机关以法律为武器，根据法律活动的规律、程序和特点施行行政管理。换句话说，是指国家行政机关在行政管理领域内，按照法定职权和程序，把国家法律、法规施行到详细的行政活动中，以到达有效而合理的管理目的。(四)嘉奖及惩戒嘉奖，是一种鼓励手段，是焕发人们的荣誉感和进取心的措施，是一种调动行政人员和管理相对人的主动性，最大限度地挖掘潜在实力的管理方法。惩戒，就是惩治过错，戒备将来，旨在制止和预
21、防行政人员和管理相对人作奸犯科行为的发生。 (五)行政诱导这是行政学界定的经济手段以外的其他诱导手段。它用非强迫手段使行政人员和管理对象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动。其方式有：启发教化、劝服劝说、建议协商、标榜典范乃至言论抑扬等。以上是常用的五种行政执行手段，当然不是只此五类。各种手段不是孤立的，而是互相联络、制约和促进的，都必需依法办事，以法律手段为核心。（六）思想教化手段 ：长期性 、内在稳定性 、超前性三、行政执行的环节1、制定安排：分解行政决策目的 ，组织、人力 、物力 、时间 2、施行前的打算 ：（1）、思想打算 ：执行前的思想发动 （2）、制度打算：明确行政执行的详细准则
22、和根据A、目的责任制度B、检查监视制度 C、奖惩制度（3）、物质技术打算 ：（2）、组织人事打算：3、详细施行阶段 ：第三节 行政执行的权利保障及对权利的限制一、行政执行的权利性质(一)行政执行本质上是国家行政机关行使国家行政权的过程行政权，即行政组织管理权，是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权利，是国家政权的一个组成局部。它是一种管理公共事务的权利，具有国家强迫力，故又称为“公共权利”。行政执行就是国家行政机关依法运用行政权于公共行政事务的组织管理过程中，以保证行政管理活动正常运转，实现整个行政目的。由于行政事项的广泛性和困难性，须要分别由各种不同类型的行政机关分别进展组织和管理。
23、因此行政权在这些不同行政机关的行使中则表现为各种不同的行政职权。可见，行政职权是行政权的转化形式。它具有法律意义上的职权和职责的统一。其内容主要包括：1.行政吩咐权2.行政答应确认权3.行政强迫执行权4.行政惩罚权5.行政处分权6.行政嘉奖权7. 行政检查监视权(二)行政执行的权利内容大局部没有制裁性作为行政机关的核心任务，行政执行贯穿于大量日常行政工作中，还时常表达在解决突发事务上，它是通过上述行政执法权的各项行政职能的支配力和强迫力来发挥作用的。其权利内容的一般特点是主动管理性，除行政惩罚和处分权外，大局部没有制裁性。二、行政执行的权利保障行政执行以行政权利为后盾，是国家行政机关履行职能所
24、必需。而维护国家行政机关的权威和保障行政机关及其工作人员行使合法权利，是非常必要的。(一)保障执行权利行使的意义无权利便无法进展管理。行政机关享有权利是基于保卫国家意志，谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利的须要。这在我们社会主义国家及各团体、组织和个人并没有根本利害冲突。但也不是说国家、集体和个人的利益在任何时候、任何方面都能常常保持一样。(二)行政执行的强迫措施行政执行的强迫措施是行政机关保障行政效能、实现行政管理目的而实行的强迫性手段。它包括行政上的即时强迫和行政强迫执行。1.行政上的即时强迫(行政处置)。它指国家行政机关及其公务员为阻挡或解除正在阻碍或将要阻碍行政管理活动顺当进展的
25、危害国家和社会利益等突发事务的发生和扩散而实行的紧急执法行为；是确保行政调查顺当进展和行政处理确定快速有效执行的一种强迫措施。它具有紧迫性、即时性和干脆性三个根本特征。2.行政强迫执行。它是基于公民、法人或其他组织不履行法律、法规规定的义务，由行政机关依法实行强迫手段迫使其履行义务的行政执行行为。某些法律、法规规定，须要由行政机关申请人民法院强迫执行的，这事实上是行政机关强迫执行的延长和接着。理由是，强迫执行恳求权的提起和确定是行政机关；强迫执行的根据、内容是行政机关的处理确定。虽然法院须对强迫执行申请的执行内容(是否合法、是否可执行)进展审查，但并非诉讼活动。行政强迫执行之目的是，通过催促义
26、务人履行其法定义务，以实现国家行政管理活动的顺当进展，进步执行工作的质量和效率，保证决策目的的实现。我国的大量行政立法都有规定这种强迫执行作为履行行政法义务的有力保证。(三)行政惩罚行政惩罚，是指享有行政惩罚权的行政机关依法对违背法律或行政管理规定，尚未构成犯罪而应当担当行政责任的行为施行制裁的行政执法行为。它不是全部行政机关都可以施行，也并非对全部领域和事项都能施行；而仅限于法律、行政法规特殊受权的特定行政机关、管理公共事务的组织或行政机关依法托付的组织，在其法定的或受权、托付的职权范围内适用。惩罚的对象是尚未构成犯罪的破坏行政管理秩序的违法行为，具有法律制裁的性质，这是行政惩罚的根本特征。
27、三、对行政执行权利的限制行政执行的权利保障，是运用国家行政权利解除对行政执行的反抗或阻碍。对行政执行权利的限制，是通过法律手段来对行政权的行使实行有效的制约和监视。制约，是以宪法所确认的公民的根本权利为界限约束行政权利的行使；监视，是国家机关按照法定职权对行政活动。其目的是阻挡和抑制对于行政权的专断，以维护被管理者的合法权益不受非法和不当的行政行为的损害。(一)对行政权利限制的必要性1.行政权利是一种支配别人的力气。国家行政管理机关凭借这种支配力对社会公共事务进展管理，确保行政活动有序进展。2.行政权利是一种强迫别人听从的力气。行政权利的强迫性可以使行政机关仅依自己单方面的意思表示而作出具有约
28、束力的行政确定，而无需考虑被管理者同意及否，被管理者是必需听从的。否则，行政机关就要运用权利的制裁性和强迫性，或则通过行政惩罚或则实行行政强迫执行措施来保证其意志的实现。3.行政权的支配力和强迫力孕育着权利的随意性及腐化性。权利不受管制，常使某些行政工作人员利令智昏，反仆为主，置法律于不顾，以权欺人，以势压人，无所顾忌，随意妄为。(二)对行政权利的法律限制对行政权利的法律限制主要从三方面来保证：一是强化行政权利的法律约束；二是严格行政权利运用的合理要求；三是通过行政法制监视，加强限制。1.严格规制行政权的存在及行使必需有宪法和法律的根据。这是政府和法律关系的根本准则。法高于行政。详细包括：(1
29、)权利法定； (2)任何行政活动都必需以宪法和法律为根据，不能违背、超越宪法和法律，或及宪法和 法律相抵触；(3)行政权的行使不得侵扰或损害公民、组织的合法权益。2.确定行政权行使的合理性原则，是进一步加强对行政权行使的法律限制。这是行政职权的强化，政府行政自由裁量权不断扩张，加强行政法治的必定结果。行政活动关系困难多变，活动内容广泛纷繁，专业技术性强，讲求行政效率。要把全部行政活动全都纳入法律、法规标准、调整的范围是不行能的。3.通过行政法制监视，加强对行政权行使的限制。行政法制监视是限制、制裁行政违法和行政不当的特殊手段。通过检查、监视、审查，对于不依法和不适当作出行政行为和施行行政管理，
30、都要使其担当法律责任。法治社会，就是责任社会，任何人都必需对自己的行为负责，行政机关也不例外。有权利就必需有责任，行政权利就必需担当相应责任。-行政执行及其层级、手段1.定义： 是国家行政机关及其国家公务员施行决策中心发出的决策指令，以到达预期目的的职务行为。2.层次：中央级省级县级乡级3.手段：法律手段行政手段经济手段-44)-行政执行的环节五个主要环节：a.行政执行安排b.组织落实及人员配置c.行政执行中的指挥d.行政执行中的限制e.行政执行评估总结-第七章 行政协调行政协调的含义及作用1.定义： 是指协商、调整行政系统及其外部环境之间、行政系统内部纵横向之间的各种关系，使之分工合作、权责
31、清楚，互相协作，有效地实现行政目的和进步整体效能的行为。2.作用：a.协调及外部环境的关系，增加行政系统的适应力、创新力。b.协调内部纵横向的关系，以增加行政系统的协作力、整合力。c.协调内外部、纵横向的人际关系，增加行政系统的凝合力、驱动力。-46)-行政协调的类型及其机制1.分类：a.以协调的主体及内容分 及外部环境的. 内部纵横向的. 内外部、纵横向人际关系的.b.以协调所解决的中心问题及其具有的性质分：(同上)c.以协调所涉及的管理层次和管理手段分：高层、中层、基层；权责体制、规制协调；利益、心理协调；2.几种类型的行政协调及其机制：a.及外部环境的：协调机制主要有三种：行政反响(首要机制)职能调查行政参及b.内部纵横向的：(1)纵向垂直府际关系：关键是解决好事权及财权、人事权及决策权的配置机制。(2)横向平行府际关系：关键是解决好分工又合作的机制。-47)-行政协调的前提条件1.前提条件是：行政沟通2.行政沟通的种类：下行沟通上行沟通平行沟通