第四章 行政组织与行政主体.ppt

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1、第四章 行政组织与行政主体 第一节 行政组织 第二节 行政主体 第三节 行政公务人员,按“Esc”键返回到总章目录,第一节 行政组织,一、行政组织概述 (一)行政组织的界定 在学术界，对行政组织的内涵有不同理解，归纳起来有三种观点： 行政组织是行政机关的综合体。 行政组织是行政主体#这里的行政主体指在法国、日本由法律创设的主体。 行政组织是由国家设定、依法从事国家、社会行政事务管理的国家组织，是行政机关和行政机构的合成。,行政组织是指承担行政事务、享有行政权的各级人民政府及其设置的行政机关的综合体。这一概念包含以下几层内容： 1.行政组织是行政机关的综合体，是行政机关组成的有机系统。 2.行政

2、组织是各级人民政府的组织，由各级人民政府及其设置的行政机关组成。 3.行政组织是承担行政事务、行使行政权的组织。,(二)行政组织与相关概念的区别 为了准确把握行政组织的内涵，需要将行政组织与相关概念加以区分。 1.行政组织与行政机关。 行政组织与行政机关是一种包容关系，行政组织由行政机关组成。虽然两者都担当行政事务、享有行政权力，但有明显区别。具体表现在：,行政组织是一集合概念，偏重“学理性”；而行政机关是一实际用语，具有“实用性”。 行政组织指一级人民政府的组织，由人民政府及其下设的各类行政机关组成；而行政机关是行政组织中的基础单位，不能再行分解。 行政组织担当的行政事务具有整体性，享有的行

3、政权也是全方位的；而行政机关担当的行政事务大多限于某一方面，享有部分行政权。,2.行政组织与行政机构。行政组织与行政机构的区别主要表现在： 行政组织是行政机关的集合体，而行政机构只是行政机关的组成部分。 行政机构作为行政机关的一部分而存在，可以代表所在的行政机关对外管理，但不能独立行使职权。 3.行政组织与公务员。公务员是在政府部门任职的工作人员。公务员是行政组织的基本构成要素之一，但公务员不是行政组织。在法律上，公务员代表行政组织进行管理，其管理行为的后果归属于国家。,二、行政组织的设置 我国的行政组织分为中央行政组织和地方行政组织两部分。 (一)中央行政组织 中央行政组织由国务院、国务院的

4、组成部门、国务院直属机构和国务院办事机构构成。 1.国务院。具体在行政法上，国务院享有以下四类职权： 制定行政法规权。 领导全国各项行政工作权。 领导各级国家行政机关权。 国家最高权力机关授予的其他职权。,2.国务院组成部门。国务院组成部门包括办公厅、各部、各委员会、人民银行和审计署。 按其职能，国务院组成部门可分为宏观调控部门、专业经济管理部门、教育科技文化、社会保障和资源管理部门、国家政务部门四类。 国务院组成部门的职权可概括为三个方面： 制定规章权。 本部门所辖事务的管理权。 机构、人事管理权。,3.国务院直属机构。国务院直属机构是指国务院设立的主办各项专门业务的行政管理部门。国务院现设

5、有19个直属机构(包括1个直属特设机构)。和国务院组成部门相比，直属机构有以下特点： 直属机构的级别低于国务院组成部门，其负责人不是国务院的组成人员。 直属机构由国务院自行设置，无需国家权力机关批准。 直属机构的主管业务单一，不具综合性。 直属机构没有规章制定权，但在国务院以及法律、行政法规授权时制定的规范性文件具有规章的效力。,4.国务院办事机构。国务院办事机构是指国务院设立的协助总理办理专门事项的辅助性机构。国务院现设有国务院侨务办公室等4个办事机构。和国务院的组成部门以及直属机构不同，办理机构的主要职能是协助总理办理具体事务，一般不享有独立对外管理的权限。 5.国务院部、委管理的国家局。

6、部、委管理的国家局是指国务院设置的主管专门业务，由部、委归口管理但又具有相对独立性的行政机关。国务院现设有10个部、委管理的国家局。国家局与管理其的部、委之间的关系尚无法律规定。根据国务院有关文件的精神，国家局的业务受所在部、委领导。 此外，国务院还设有14个直属事业单位、一定数量的议事协调机构和临时机构。,(二)地方行政组织 我国是单一制国家，不存在严格意义上的地方行政分权，因而地方行政组织具有国家属性，由国家所设，是国家在地方的代表。地方行政组织由地方各级人民政府及其工作部门组成。此外，由于管理的需要，地方行政组织还设有大量的派出机关和派出机构。 1.地方各级人民政府。 2.地方各级人民政

7、府的工作部门。 3.派出机关和派出机构。,三、行政组织法 行政组织法是建立在行政组织法定的理论之上。 (一)行政组织法定原则 行政组织法定原则是指行政组织的设置、权限、规模，中央和地方的权力划分、行政机关的设置、职能、行政编制以及公务员管理等都要依法进行。 (二)行政组织法的概念与特征 行政组织法是规定行政组织的结构、规模，行政权的范围及划分，行政机关的设置、地位、权限以及公务员管理的法律规范的总称。其目的是通过设定和控制行政权及其承担者，来保障公民行政权益的实现。 行政组织法的概念，可以从以下几个方面加以把握：,1.行政组织法是规范行政组织的法律规范的总称。 2.行政组织法在内容上包括对行政

8、权的设定和对其承担者行政组织的规范。 3.行政组织法的目的是通过对行政权及其承担者的规范和控制来确保相对人行政权益的实现，促进社会发展。 与其他的行政法规范相比，行政组织法具有以下特征： 1.行政组织法主要是静态的法。 2.行政组织法原则上只能由国家权力机关制定。 3.行政组织法只规定行政权及行政权的承担者，不直接规定相对人的权利义务。,(三)行政组织法的基本内容 从现行有效的法律、法规的规定来看，行政组织法的规范主要涉及行政机关的组成、设置、性质、职责权限以及公务员的管理。从应然状态看，行政组织法应包括行政机关组织法、行政机关编制法和国家公务员法三部分。 1.行政机关组织法。行政机关组织法应

9、对如下事项作出规定： (1)行政机关组织法涉及的基本法律概念。 (2)行政权的设定及标准。 (3)中央和地方的关系。 (4)行政机关的设置。 (5)行政主体的资格。 (6)行政机关管理中的其他问题。,2.行政机关编制法。行政机关编制法是规定行政机关内部机构的设置及比例，包括各级人民政府在内的各行政机关的定员及结构比例的法律规范的总称。通常，行政机关编制法应对以下几个方面的问题作出规定： (1)行政机关编制自身。这里包括两部分： 各行政机关的机构定额及比例。 人员定额及比例。 (2)行政机关编制管理。包括编制管理机关、编制管理体制以及编制管理程序等。后者又包括编制审批程序和编制监督程序。 (3)

10、违反行政机关编制法的法律责任。,返回,第二节 行政主体,一、行政主体概述 (一)行政主体的概念 行政主体是指依法享有国家行政职权、能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。这一概念可以从以下几方面把握： 1.行政主体是一种组织，而不是个人。 2.行政主体是依法拥有国家行政职权的组织。 3.行政主体有权代表国家独立行使行政权力。 4.行政主体能够独立参加行政诉讼。,(二)行政主体与相关概念的区别 1.行政主体与行政法律关系主体。 2.行政主体与行政组织。 3.行政主体与行政机关。 (三)行政主体的地位 行政主体的法律地位可以表现在许多方面。在行政法上，行政主体的地位包括两部分： 1.行

11、政主体在国家行政组织中的地位。 2.行政主体在对外管理中的法律地位。行政主体在对外管理中的法律地位是其权利义务的综合体现。,二、行政主体的范围和种类 (一)行政主体的范围 在实践中，行政主体的范围十分广泛。具体地说，行政主体包含以下十类： 国务院。 国务院组成部门。 国务院直属机构。 经国务院授权的办事机构。 国务院部、委管理的国家局。,地方各级人民政府。 地方各级人民政府的职能部门。 经法律、法规授权的派出机关和派出机构。 经法律、法规授权的行政机关内部机构、议事协调机构和临时机构。 法律、法规授权的其他组织。 行政机关的内部机构成为行政主体的情形有如下两种： 1.法律、法规设立的专门性内部

12、机构。 2.法律、法规授权的内部机构。,在行政管理中，法律、法规授权的组织很多，具体有以下几类： (1)行政性公司。 (2)经授权的事业单位。 (3)经授权的企业单位。 (4)经授权的社会团体、群众性组织及其他社会组织。 (二)行政主体的种类 根据不同的标准，可以对行政主体作不同的分类。 1.职权行政主体与授权行政主体。 2.中央行政主体和地方行政主体。 3.地域性行政主体和公务性行政主体。,三、行政主体的资格及确认 (一)行政主体的资格 行政主体的资格要件包括组织要件和法律要件两类： 1.组织要件。行政机关的组织要件一般应包括以下内容： 行政机关的设立有法律依据，属于国务院行政组织序列。 行

13、政机关的成立经有权机关批准。 行政机关已被正式对外公告其成立。 行政机关已有法定编制和人员。 行政机关已有独立的行政经费预算。 行政机关已具备必要的办公条件。,法律、法规授权组织作为行政主体应具备两个组织要件： 该组织应具有法人资格。 该组织一般是不以赢利为目的的事业单位、社会团体和群众组织。 2.法律要件。 从目前的行政主体理论看，行政主体的法律要件只有一项，即必须具有法律、法规的明确授权。这里既包括宪法和行政组织法对中央和地方各级人民政府的授权，也包括法律、法规对其他行政机关和行政机关以外的组织的授权。,(二)行政主体资格的确认 在行政法上，对行政主体资格的确认具有直接、重要的意义： 对行

14、政主体资格的确认，有助于明确一个组织的法律地位。一个具有行政主体资格的组织才能对外管理。 对行政主体资格的确认，有助于确定行政行为的效力。 对行政主体资格的确认，有助于确认行政诉讼的被告。,在大多数情况下，行政主体为依法享有行政职权的行政机关，比较容易确认。但在以下几种特殊情况下，行政主体的确认较为复杂，有待明确。 1.行政授权中的行政主体。在实践中，行政授权不够规范。有法律、法规授权，也有规章授权。按照行政主体理论，行政机关外的组织经法律、法规和规章授权后成为行政主体。 2.委托行政中的行政主体。行政委托是指一个行政主体因工作需要等原因委托其他组织或个人以其名义进行管理活动，其行为后果归属于

15、委托行政主体的法律制度。在行政委托关系中，委托人是行政主体，受委托的组织或个人是行政主体的代理人，但其不因委托而享有行政主体资格。,3.行政派出关系中的行政主体。我国的派出组织有两种：派出机关和派出机构。在行政派出关系中，设立派出组织的行政机关是行政主体，派出组织本身不是行政主体，其行为后果归属于设立它的行政机关。但当法律、法规直接授权派出组织进行管理时，该派出组织获得行政主体资格。 4.非常设性机构是否为行政主体。非常设性机构又称临时机构，在国务院部门机构设置编制条例中称为议事协调机构，是行政机关为完成一定的任务或为协调各部门的工作而临时设置的组织。原则上，非常设性机构是代表设立它的行政机关

16、行使职权，不具有行政主体资格。但当法律、法规明确授权非常设性机构进行管理时，该机构成为行政主体。,返回,第三节 行政公务人员,一、行政公务人员的概念和范围 (一)行政公务人员的概念 行政公务人员是指依法享有职权或受行政主体委托，能以行政主体的名义进行管理，其行为后果归属于行政主体的个人。这一概念可从以下几方面理解： 1行政公务人员是个人而不是组织。 2行政公务人员代表行政主体，以行政主体的名义进行管理。 3行政公务人员所实施行为的后果由其所代表的行政主体承担。,(二)行政公务人员的范围 行政公务人员包括国家行政机关公务员和其他行政公务人员两部分。 1国家行政机关公务员。国家行政机关公务员是行政

17、公务人员中最重要也是主要的组成部分。其特征如下： （1）国家行政机关公务员任职于国家行政机关，属于国家行政机关行政编制之内。 （2）国家行政机关公务员是在国家行政机关中行使国家行政权力、执行国家公务的人员。 （3）国家行政机关公务员是经过法定的方式和程序任用的国家行政机关的工作人员。,国家行政机关公务员按照任期和任用方式的不同分为： 各级人民政府的组成人员，其产生的方式由同级国家权力机关选举或决定，有一定的任期限制，依照宪法和组织法进行管理。 各级人民政府组成人员以外的公务员，这是国家行政机关公务员中的主要部分，其产生的方式有委任、考任和聘任等。,2.其他行政公务人员。其他行政公务人员，指除国

18、家行政机关公务员之外，其他执行国家行政公务的人员。具体包括： 行政机关非固定性借用的执行公务的人员。 在紧急情况下，经行政机关认可而协助执行公务的人员。 在法律、法规及规章授权的组织中不属于国家行政编制的执行公务的人员。 在受行政机关委托的组织中行使行政职权的人员，等等。,二、行政公务人员的法律地位 (一)普通公民 行政公务人员是公民中的一部分。 (二)国家行政机关公务员 当一个普通公民依照法定的方式和程序进入到国家行政机关工作，成为国家行政机关公务员后，便享有国家公务员法所规定的各项权利，并承担国家公务员法所规定的各项义务。 (三)行政主体代表 行政公务人员作为行政主体的代表，主要出现在对外

19、管理中。,三、国家公务员制度 国家公务员制度是指国家公务员的分类、录用、培训、考核、奖惩、职务升降、职务任免、辞退、辞职、退休、工资福利保险以及申诉控告等具体制度的总称。 我国公务员制度的内容主要包括以下几个方面：,1.公务员的义务与权利。公务员应当履行下列义务： 模范遵守宪法和法律； 按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；全心全意为人民服务，接受人民监督； 维护国家的安全、荣誉和利益； 忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令； 保守国家秘密和工作秘密； 遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德； 清正廉洁，公道正派；法律规定的其他义务。,公务员的权利，是指法律所

20、肯定和确认的公务员的利益。公务员享有下列权利： 获得履行职责应当具有的工作条件； 非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分； 获得工资报酬，享受福利、保险待遇； 参加培训； 对机关工作和领导人员提出批评和建议； 提出申诉和控告； 申请辞职； 法律规定的其他权利。,2.职位分类。职位分类是相对于品位分类品位分类是指以公务员的个人资格条件(如学历、资历)为标准所进行的分类。 目前，职位分类和品位分类呈现合流和互补的发展趋势。 公务员法按照公务员职位的性质、特点和管理需要，将公务员的职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，并规定根据不同的职位类别设置其职务序列。,3.公务员的素

21、质保障机制。按照公务员法的规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。 4.公务员的激励机制。 公务员的激励机制主要包括考核、奖励、晋升、工资福利保险等制度。 对公务员的考核内容，包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。,考核分为平时考核和定期考核，定期考核以平时考核为基础。定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。 定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。 对公务员的奖励是指对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员给予精神和物质的鼓励。 奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。 对受奖励的公务员予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。,5.公务员的监控机制。 按照公务员法的规定，行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。 处分公务员，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。 处分决定应当以书面形式通知公务员本人。公务员对行政处分不服的，有权依法申请复核或者申诉。,返回,