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1、! #$ 年 % 月社科纵横 &(， #$总第卷第 % 期 )*+,-. )+,/0+/) 1/2,/3 2*.4 0*4 %推进农村管理民主需要完善农村民主制度!吴黎宏（中国井冈山干部学院 ! 江西井冈山 ! %5%6#）【内容摘要】管理民主是社会主义新农村建设的目标要求之一，也是新农村建设的重要内容。推进农村管理民主，需要完善农村各项民主制度，重点是建立健全民主选举制

2、度、民主决策制度、民主管理制度和民主监督制度。【关键词】农村民主政治 ! 管理民主 ! 民主制度中图分类号： 766%4! ! ! ! ! 文献标识码： -! ! ! ! ! 文章编号： 8#$ 9:8#6（ #$） #% 9#$: 9#%! ! 中国共产党十六届五中全会提出，“ 建设社会主义新农村是现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管

3、理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。 ”作为新农村建设总目标要求之一的 “ 管理民主 ” ，是社会主义新农村的一个重要特征。管理民主，是亿万农民的政治愿望，是建设社会主义新农村、构建和谐社会的内在要求和政治保障。在新形势下推进农村管理民主，就应以构建农村和谐社会为目标，进一步适应

4、新农村建设主体多元化、农民利益结构、生活方式多样化、民主素质和民主诉求不断提高的新情况，以改革创新精神积极探索农村管理民主的新形式，建立健全农村各项民主制度，加强农村民主法制建设，不断完善社会主义新农村的乡村治理机制，实现管理民主的制度化、规范化、程序化，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利。建立健全完

5、善农村民主管理的各项法规制度，对推进农村管理民主非常重要，因为它是前提和基础，失去了这一点，民主管理就容易陷入盲目无序、无所适从的困境。因此，推进农村管理民主，需要重点抓好制度建设，运用制度的权威性、长期性和稳定性，实现村级管理民主。建立健全农村各项民主制度，主要是加强民主选举、民主决策、民主管理、民主监

6、督等制度建设。一、加强农村民主选举制度建设# 世纪 ;# 年代中后期，农村民主选举的法规建设开始启动。 8:;$ 年 88 月第六届全国人大常委会通过了中华人民共和国村民委员会组织法（试行）， 8:; 年 88 月第九届全国人大常委会正式通过中华人民共和国村民委员会组织法。村民委员会组织法对村民委员会选举产生办法、村民的选举权和被选举权

7、、选民资格作了原则性的规定，对村民委员会选举起到一定的指导规范作用，但它不是专门的村民选举法，对农村民主选举没有做出详细的制度规范。由于农村选举制度不健全，加上基层党政干部和村民法制意识不强，在村委会选举中没有严格执行村民委员会组织法及其具体实施办法，有的地方甚至违法违规操作，致使现行的农村民主选举制度得

8、不到落实。现阶段，农村民主选举主要存在的问题有：一是村民对选举制度和规则不了解，参选积极性不高。这间接地为非理性因素任意介入选举过程提供了渠道，比如说农村宗族、派别势力的介入，或者候选人无原则许愿、拉选票、散发小字报等强选、贿选行为。选举程序规则的制定和宣传所存在的问题是当前村民委员会选举中的一个制度性缺

9、陷，它会从源头影响整个选举活动的开展和完成。二是选民资格认定难。村委会组织法第十二条对选民资格作了原则性的规定，但不够具体、明确。近年来，由于户籍制度改革步伐加快，人口流动多，出现了许多农转非或人户分离等新情况。这些人员是否还是本村选民，常常引起争议。三是候选人任职条件确认难。村委会组织法对村委会成员候选

10、人的资格规定的不具体、不明确，可操作性不强。个别村的一些刚刚刑满释放人员、品行不端甚至严重违法乱纪人员积极竞选，有的成为候选人，有的被推选为选委会主任。四是选举程序不够规范。有些村由党组织主持选举，不搞选民登记，由乡级党委、政府、村党组织提出候选人，不召开村民选举会议，只设投票站和流动票箱投票等，选举程序

11、不够规范，选举程序欠缺应有的公开化和透明度，直接选举未能得到保证。完善农村民主选举制度，要着重抓好以下几方面的工作：（一）加强选举相关法律、法规内部结构的协调。由于法律自身所具有的概括性、伸缩性和稳定性，加之社会现实的不断发展变化，除了部分法律条文应适时予以充实调整外，大量的需要通过法律解释来协调法律与实际

12、、法律与法规等之间的关系。当前，应重点对选举有效性的认定、候选人资格与条件关系的处理等一些实质性的内容做出明确的法律规定，同时要针对目前有些法律解释比较零乱、分散和不统一的状况，需要进行梳理归类，有一个较为系统的权威性的法定解释，以指导基层的实际操作。（二）解决村委会选举中有关法规刚性不足的问题。在村委会

13、选举过程中，有关法规在执行中显露出一些不够完善的地方，最明显的是关于处置性的规定太原则，操作性不强，显得刚性不足，选举法规应明确规定，对威胁、暴力干扰选举工作的交司法机关处理，对贿赂村民拉选票、伪造篡改选票、营私舞弊、拉帮结伙搞宗族派性活动、拿选票当儿戏、扰乱正常选举秩序，情节一般的交业务主管部门处理，情

14、节严重的交司法部门处理 8。:$! 本文系中国井冈山干部学院 “ 社会主义新农村管理民主研究 ” 课题（课题号为 #6#:）阶段性研究成果之一。万方数据（三）加强法律、法规的监督力度。在具体实施中，主要通过社会舆论和人民群众的来信来访等加以监督，倾听群众的呼声、愿望和建议，及时化解矛盾，理顺民情。二、加强农村民主决策制度建设农村实

15、行村民自治以来，民主决策成了村民当家作主、行使权利的形式之一。但民主决策并没有完全成为村级党组织和村委会的主要决策形式，决策主体的不广泛、决策内容的不公正和决策缺乏相应的责任制约，是农村民主决策亟待解决的难题。一是村民群众对重大村务决策的直接参与远未达到法律和制度规定的要求。按有关法律和制度规定，村民群众

16、拥有自主决定本村重大事务的权利。但在实践中，并非所有重大村务都由村民群众直接参与决策。根据国家制度规定，村民会议和村民代表会议是村民直接参与本村重大村务民主决策的主要形式 !。但在村务决策实际运作过程中，无论是村民会议，还是村民代表会议，均没有实质性的决策权力。村民会议特别是议决重大村级事务的决策性村民会议，

17、因各种不同的原因基本不召开，当遇到与全体村民利益密切相关的特别重大、复杂的村级事务，往往通过召集村两委会和村民小组长联席会议，或村两委会和党员联席会议，有时也召集村干部和村民小组长、全体党员联席会议进行决策。二是村领导集团决策的实践与民主决策的制度原则还有一定距离。根据村民自治的相关规定，村委会是村级事务

18、民主决策的重要主体。但在实践中，由于村党组织与村委会之间的关系没有完全理顺，职责和功能区分不明，因此现阶段农村普遍存在着村党支委和村委会 “ 分工不分家 ”的现象。如此，两个村级组织一体化运作，实质形成为一个统一的社区领导集团村两委会，村社区重要事务的决策权往往由村党支委和村委会联席会议共享，或者主要由村党支委

19、执掌。所以，制度安排中的村委会决策，在实际运作中具体表现为村两委决策或村党支委决策，或把它们统称为村领导集团的决策。村领导集团决策村务对民主决策制度原则的偏离主要表现在以下方面：从决策的形成和倾向看，未能充分反映村民群众的意愿和利益；从决策的方式看，没有严格贯彻民主议事、集体决策的原则，往往村领导班子第一

20、把手在议决中常常处于主导地位，并不同程度地操纵和控制着决策的运作，从而使得领导集团的成员难以充分表达意见，无法按少数服从多数的原则，平等地共同做出决定；从决策的后果看，村领导集团的决策大多缺乏相应的责任制约。完善农村民主决策制度，应注意做好以下几项工作：（一）明确村级民主决策的内容。凡是与农民群众切身利益密

21、切相关的事项，如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家法律法规，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。（二）明确村级民主决策的形

22、式。村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。召开村民会议，应当有本村 #$ 周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的农户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。还要完善村民会议和村民代表会议议事规则，建立健全村民代表联系户制度，确保村民代表真正代表民意。（三）规范村级民主决策的程序

23、。涉及村民利益的事项，原则上要遵循以下决策程序：一是民主提案。由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案。二是民主议案。由村党组织统一受理议案，对一般事务，召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；对村级重大事务则通过召开民主恳谈会、党员

24、议事会、走访座谈等形式，广泛征求党员、群众的意见和建议，在此基础上召集村“ 两委 ” 联席会议，综合村民反映的意见和建议，研究确定需提交表决的事项，并拟定表决方案。三是民主表决。由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定。表决采用举手或无记名投票方式，并形成书面记录。针对外出人口多、村民会议召集难的实际情况

25、，以村民代表会议（村民代表扩大会议）为基本组织形式，村民代表扩大会议参加的对象扩大到党员、村 “ 两委 ” 干部、队（组）长以及村级各种组织负责人由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前应向村民或村民代表公告，广泛征求意见；会后要及时公布表决结果。三、

26、加强农村民主管理制度建设实行村民自治以来，农村村级民主管理有了长足的进步，但也存在一些不容忽视的问题。一是部分管理制度相对滞后。虽然农村大都制定了一定的章程和制度，但随着形势的发展，村民对民主管理有了更高的希望，农村原有的部分制度已经不适应形势发展的需要和要求。二是有些村民自治章程、村规民约等还存在一些缺

27、陷。有些村民自治章程、村规民约基本上是由少数几个村干部商定或由乡镇政府统一制定，根本不是村民民主协商的结果，缺乏民主性；有的村民自治章程、村规民约的单项约束性，即不平等性，只对村民不对村干部，这就容易使这些制度成为一个官气十足的管制制度。三是村级民主管理没有落到实处。当前少数村干部对推行村级民主管理思想认

28、识不到位，没有引起足够的重视，认为制定和规范村级民主管理制度，不利于村干部开展工作；同时缺乏应有的民主管理意识，在村级重大问题的决策上没有按照民主决策的要求，及时召开村民代表会议进行讨论决策。四是财务管理制度存在缺陷。有些地方财务管理制度缺失、混乱，财务公开的内容笼统、片面、不规范。五是村民代表会议制度存

29、在着不规范。对村民议事的组织方式、议事内容和权限、议事程序、议事原则、表决原则等缺乏具体的规定。为此，应从以下几方面完善农村民主管理制度。（一）完善村民自治章程。应当根据村民委员会组织法和其它相关法律的精神，逐渐制定具有地方特点的村民自治章程，已制定的要加以完善，制定出层次高、结构完善的规章。同时要明确规定

30、村民要学法、守法、遵守公德、实行义务教育和计划生育，以实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。（二）完善村规民约。村规民约是指生活在一定区域内的村民商量制定的大家共同遵守的行为规范。它与村民自治章程属于同一层面的制度。不过，村规民约在形式和内容上比村民自治章程更随意、更通俗化，显示出灵活多样、简洁明快、幽

31、默风趣等特点、易于群众接受和执行。应根据实际情况，制定出具有民主性、科学性和可操作性的重教育、重道德规范和自我约束功能的村规民约。（三）进一步建立和完善村民代表会议议事规则。从深化村务民主决策机制入手，以规范村民代表会议为重点，规定凡是涉及群众切身利益的事项，都要实行民主决策，由村 “ 两委 ” 联席会议商议后，

32、提交村民会议或村民代表会议%$万方数据讨论决定，并做到会前向村民广泛征求意见，会后公布表决结果。村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，要形成书面记录并妥善保管。实行村民代表联系户制度，在召开村民代表会议前，村民代表应主动征求联系户的意见，让村民代表真正代表村民。（四）加强村民民主理财制度建设。村民民主理财由村民民

33、主理财小组代表村民进行，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支

34、。当事人对否决有异议的，可提交村民会议或村民代表会议讨论决定。村民有权对本村集体的财务账目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务账目，有权要求有关当事人对财务问题做出解释。（五）规范农村集体财务收支审批程序。财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章），交民主理财小组集体审核

35、。审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章），报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字（盖章），由会计人员审核记账。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督。四

36、、加强农村民主监督制度建设农村民主监督是村民自治的薄弱环节，农村民主监督制度的执行一直没有完全到位。一是民主监督渠道不畅通。作为村民自治制度的内部保障机制，民主监督是最为脆弱的部分。实践中，村党支委总是通过与村委会交叉任职来实现对农村的领导，二者往往是两套牌子一套人马，因此，靠村党支委对村委会进行监督形同

37、虚设，村民会议难于召开，村民代表会议制度没有被广泛建立，因此靠村民会议或村民代表会议来监督，制约村委会的权力往往落空；有的村由于惧怕村干部的打击报复，农民 “ 告状 ” 或上访的风险成本增高，所以民主监督的渠道不畅通，致使村委会权力难以受到制约。二是村务公开深度不够，存在着大量表面化、不规范及违法现象。大致说来，村

38、务公开不规范有如下表现：其一，“ 村务公开栏 ” 设置不合理。有的位置偏高，有的远离人群，位置偏僻，有的字迹潦草不清，阅读太费劲吃力。其二，公开的内容不全面、不真实、不及时。内容以偏概全，将村务公开的内容先加工处理后再公布，失去了原汁原味。结果公开多，过程公开少；表面公开多，实质公开少。其三，忽略信息反馈，将内

39、容公布于墙则万事大吉，不作检查，不受监督，不考虑反馈意见，缺乏制度和程序的规范 !。为此，要从以下几方面完善农村民主监督制度：（一）推行民主监督、民主评议村干部工作制度。民主监督、民主评议的对象为村党组织班子成员、村民委员会班子成员、村集体经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴（工资）

40、的其他村务管理人员。监督的形式和内容主要有三种：一是报告工作。村民委员会成员定期向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况，报告村里的经济发展和财务收支情况，将自己的工作置于广大村民的监督之下；对于村民提出的意见，应当认真听取，在接到意见后 # 日内及时做出书面答复，需要改进的，应提出改

41、进措施，公布于众并认真执行。二是民主评议。 “ 村官 ” 的工作必须由村民会议或村民代表会议进行民主评议或测评。民主评议的内容，一般包括德、能、勤、绩四个方面，以评议 “ 村官 ” 的工作实绩为主。民主评议由乡级党委、政府具体组织，通过村民会议、村民代表会议或与村民座谈、村务听证会等形式进行。民主评议一般每年进行一次，要

42、把群众满意与否作为衡量村干部是否合格的标准，评议结果要与村干部的使用和补贴（工资）标准直接挂钩。三是各行政村都建立村务公开监督小组和村民民主理财小组。县、乡两级农经部门要加强对村集体财务的审计监督工作，全面推行村干部任期届满或离任审计，对群众反映财务问题较多的村，以及五分之一以上村民或户代表、或三分之一以

43、上村民代表提出请求的，乡级党委、政府和县有关部门，要在接到群众请求后的一个月内，组织人员帮助开展财务清理整顿工作，解决存在问题，并将结果向群众公布。群众对村务公开内容有疑问的，村委会应当在 $ 天内予以解释和答复 #。（二）进一步健全村务公开制度。村务公开是民主管理的前提，应当把凡是与村民利益直接有关的各类事项，

44、及时向村民公布，接受广大村民的监督。当前要突出把财务公开作为村务公开的重点，所有村级收支做到逐笔公布明细账目，实行一般村务事项每季度公开不少于一次，集体财务往来较多的村每月公开一次。涉及群众利益的重大问题及群众关心的事项，如土地征用补偿及分配、新型农村合作医疗等事项要及时公开。做到事前、事中、事后全过程公

45、开，不断提高村务工作的透明度，以消除群众误解，化解农村不稳定因素。（三）建立和完善村干部的激励约束制度。宣传、鼓励和表彰积极推行村务公开和民主管理的干部，切实维护和保障村干部的合法权益，给予村干部合理合法的物质待遇和精神鼓励。对在村级重大事务决策和管理中违反程序，独断专行，以及因工作失误造成重大损失，或村

46、务公开不及时、不全面、弄虚作假、侵犯农民民主权利的干部，村民会议或村民代表会议有权提出批评并要求限期改正；对拒不改正的，是村党组织班子成员的，按党内有关规定给予相应的党纪处分，是村民委员会班子成员的，依法予以罢免。参考文献：王秀福，潘文江 % 村级直选面临的新情况新问题及其对策 &( )* % +,-： ( ( .% /+01234325%

47、637( 18.9:9+6.% 29-;？/659 ?AB $C DE D($C D= DC% 中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见 F % $! DC D% ? 董忠堂 % 建设社会主义新农村论纲 G % 北京：人民日报出版社， $#： HEI DE=% ! 赵秀玲 % 村民自治通论 G % 北京：中国社会科学出版社， $!% ： H=? D=!% # 中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见 F % $! DC D%I万方数据

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